ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 вересня 2024 року
м. Київ
cправа № 924/797/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Мачульського Г. М. - головуючого, Рогач Л. І., Волковицької Н. О.,
секретар судового засідання Лихошерст І. Ю.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційні скарги Хмельницької міської ради та Громадської організації "Громадське об`єднання осіб з інвалідністю України з надання допомоги особам з інвалідністю, їхнім родичам та іншим особам"
на постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 26.04.2023 (колегія суддів: Гудак А. В. - головуючий, Мельник О. В., Олексюк Г. Є.) та рішення Господарського суду Хмельницької області від 16.02.2023 (суддя Гладюк Ю. В.)
за позовом заступника керівника Хмельницької обласної прокуратури в інтересах держави
до: 1) Хмельницької міської ради;
2) Громадської організації "Громадське об`єднання осіб з інвалідністю України з надання допомоги особам з інвалідністю, їхнім родичам та іншим особам"
про визнання незаконним та скасування рішення міської ради та зобов`язання повернути земельні ділянки,
за участю:
прокурора: Волевач М. М. (посвідчення)
відповідача-1: Крамар І. В. (самопредставництво)
відповідача-2: Іорданов К. І. (адвокат),
ВСТАНОВИВ:
1. Короткий зміст і підстави позовних вимог
1.1 Заступник керівника Хмельницької обласної прокуратури звернувся в інтересах держави до суду з позовом до Хмельницької міської ради (далі - відповідач - 1), Громадської організації "Громадське об`єднання осіб з інвалідністю України з надання допомоги особам з інвалідністю, їхнім родичам та іншим особам" (далі - відповідач - 2), у якому просив:
- визнати незаконним та скасувати рішення 42-ї сесії відповідача - 1 від 17.06.2020 № 64 в частині пункту 9 "Надати юридичній особі земельні ділянки в постійне користування згідно з додатком 3" щодо надання Громадській організації "Громадське об`єднання осіб з інвалідністю України з надання допомоги особам з інвалідністю, їхнім родичам та іншим особам" у постійне користування земельних ділянок з кадастровими номерами 6810100000:29:001:0032, 6810100000:29:004:0178 (пункти 1-2 додатку 3 до рішення);
- зобов`язати відповідача - 2 повернути земельні ділянки з кадастровими номерами 6810100000:29:001:0032, 6810100000:29:004:0178 у комунальну власність Хмельницької міської територіальної громади в особі відповдача - 1.
1.2 Позовні вимоги обґрунтовані порушенням порядку передачі земельних ділянок у постійне користування та відповідач - 1 не лише не здійснює захист цих ділянок, а й сам допустив порушення.
2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
2.1 Рішенням Господарського суду Хмельницької області від 16.02.2023, залишеним без змін постановою Північно-західного апеляційного господарського суду від 26.04.2023, позов задоволено повністю.
2.2 Свої висновки суди мотивували тим, що передача спірних земельних ділянок у постійне користування відповідачу - 2 на підставі рішення органу місцевого самоврядування проведена з порушенням вимог законодавства, оскільки відповідач - 2 не є суб`єктом користування отриманих у постійне користування земельних ділянок відповідної категорії та мета його діяльності відповідно до умов статуту не узгоджується з намірами отримання землі. Відповідач - 1 надаючи відповідачу - 2 спірні земельні ділянки без проведення земельних торгів, позбавив територіальну громаду міста можливості отримати доходи від їх продажу чи прав на них на аукціоні або одержання орендних платежів.
3. Короткий зміст касаційних скарг та позиція інших учасників справи
3.1 У касаційних скаргах відповідачі просять скасувати судові рішення попередніх інстанцій та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позову в повному обсязі.
3.2 На обґрунтування касаційних скарг відповідачі посилалися на те, що судові рішення прийняті з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права. Заявники касаційних скарг вказують, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах.
3.3 Прокурор у відзивах на касаційні скарги, посилаючись на правильне застосування судами норм чинного законодавства, зазначив про безпідставність доводів та вимог викладених у касаційних скаргах, у зв`язку з чим просив відмовити у їх задоволенні.
4. Мотивувальна частина
4.1 Суди встановили, що 17.01.2020 установчими зборами засновників Громадської організації "Громадське об`єднання осіб з інвалідністю України з надання допомоги особам з інвалідністю, їхнім родичам та іншим особам" ухвалене рішення утворити громадську організацію.
4.2 Згідно з пунктом 2.2 статуту, затвердженого рішенням засновників, протокол установчих зборів від 17.01.2020, завданням відповідача - 2 є сприяння та допомога особам з інвалідністю, їхнім родичам та іншим особам у захисті їх прав та законних свобод; сприяння та допомога особам з інвалідністю, їх родичам та іншим особам у задоволенні їх суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних та інших законних інтересів; сприяння та допомога особам з інвалідністю, їх родичам та іншим особам в поліпшенні їх житлових умов та/або стану житла в організації будівництва житла.
4.3 Відповідно до пункту 2.3 статуту відповідача - 2, напрямами діяльності організації за статутом є надання консультацій особам з інвалідністю їхнім родичам та іншим особам стосовно задоволення їх суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних та інших інтересів; пошук способів задоволення суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних та інших інтересів осіб з інвалідністю їх родичам і іншим особам; надання допомоги в задоволенні суспільних зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних та інших інтересів особам з інвалідністю, їх родичам та іншим особам; сприяння та допомога особам з інвалідністю, їх родичам та іншим особам у поліпшенні їх житлових умов і стану житла; сприяння підготовки до будівництва житла для осіб з інвалідністю, їх родичів і інших осіб; сприяння в організації будівництва житла для осіб з інвалідністю їх родичів.
4.4 Суди встановили, що відповідач - 2 за своєю організаційно-правовою формою є громадською організацією, яка заснована фізичними особами, що підтверджується витягом з ЄДРПОУ від 24.02.2021.
4.5 16.03.2020 відповідачем - 2 подано клопотання до відповідача - 1 про надання в постійне користування земельних ділянок кадастровий номер 6810100000:29:001:0032, що розташована за адресою: м. Хмельницький, вул.Тернопільська, 17/1К та кадастровий номер 6810100000:29:004:0178, що розташована за адресою: м.Хмельницький, вул.Молодіжна, 26-В, що належать до категорії земель: землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення (далі - земельні ділянки).
4.6 Рішенням відповідача - 1 від 17.06.20 № 64 надано, зокрема, відповідачу - 2 земельні ділянки в постійне користування згідно з додатком 3 (пункт 9).
4.7 З витягів з Державного земельного кадастру про земельну ділянку № № НВ 6800751992022, НВ 6800751932022 від 18.08.22, вбачається, що вказані земельні ділянки належать до комунальної власності в особі Хмельницької міської ради та на праві постійного користування відповідача - 2.
4.8 Крім того встановлено, що 03.06.2021 відповідач - 2 звернувся до відповідача - 1 з клопотаннями про надання дозволу на розроблення проектів землеустрою відносно відведення спірних земельних ділянок із зміною цільового призначення з земель "для розміщення та експлуатації основних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості" на землі для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури.
4.9 З вказаних клопотань вбачається намір відповідача - 2 використання земельних ділянок шляхом будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури, що в свою чергу передбачає прибутковість, що не відповідає статутної мети відповідача - 2 та не відповідає принципам неприбуткових об`єднань.
4.10 Також встановлено, що 28.09.2022 прокурор звернувся до Управління праці та соцзахисту населення Хмельницької міської ради, листом № 15/1-356 вих-22 в якому просив надати інформацію чи взаємодіє управління з відповідачем - 2, чи звертався відповідач - 2 до управління з пропозиціями, заявами, скаргами, чи залучався до процесу реалізації державної політики вирішення питань місцевого значення.
4.11 Листом управління праці та соцзахисту населення Хмельницької міської ради № 10161 від 29.09.22 повідомило прокурора, що управління не співпрацює з відповідачем - 2 та він не звертався до управління з заявами та пропозиціями щодо надання соціальних послуг, реабілітаційних заходів для осіб з інвалідністю.
4.12 28.09.2022 прокурор направив Хмельницькому обласному відділенню Фонду соцзахисту осіб з інвалідністю лист № 15/1-357вих22, в якому просив надати інформацію чи співпрацює фонд з відповідачем - 2.
4.13 05.10.2022 листом № 03/1145 Хмельницьке обласне відділення Фонду соцзахисту осіб з інвалідністю повідомило прокурора про те, що відповідач - 2 не звертався за допомогою до відділення Фонду в інтересах особи з інвалідністю, не звертався з програмами, які потребували фіндопомоги за рахунок державного бюджету чи в рамках партнерства, тому відділення Фонду не володіє жодною інформацією про відповідача - 2.
4.14 09.08.2022 прокурор направив до Головного управління Державної податкової служби у Хмельницькій області лист № 15/1-294 вих22, в якому просив повідомити, чи включений відповідач - 2 до Реєстру неприбуткових організацій з присвоєнням коду ознаки "неприбутковості", чи подавав він звіт про використання доходів неприбуткової організації. Листом № 6953/5/22-01-04-03-12 від 08.09.22 ГУ ДПС у Хмельницькій області повідомило, що відповідач - 2 включений 04.02.2021 в реєстр неприбуткових установ, організацій за ознакою неприбутковості 0032 "громадські об`єднання", платником ПДВ він не зареєстрований.
4.15 Відповідно до частини першої статті 300 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог, які викладені у касаційній скарзі, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Щодо процесуального статусу прокурора та міськради
4.16 Як убачається з матеріалів справи, прокурор у цій справі звернувся до суду з позовом в інтересах держави як самостійний позивач.
4.17 Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
4.18 Відповідно до статті 1 Закону України "Про прокуратуру" прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
4.19 Абзацом першим частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" визначений вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді.
4.20 Так, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
4.21 Конституційний Суд України зазначив, що поняття "орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах" означає орган, на який державою покладено обов`язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави. Таким органом відповідно до статей 6, 7, 13 та 143 Конституції України може виступати орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади (абзац другий частини п`ятої Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99).
4.22 Отже, вирішення питання про орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, полягає у встановленні органу, який, використовуючи на підставі норм законодавства надані йому повноваження, зобов`язаний з метою захисту інтересів держави вчиняти юридичні дії, що впливають на права та обов`язки суб`єктів спірних правовідносин, зобов`язуючи їх припинити порушення інтересів держави та усунути наслідки цих порушень (зокрема звертатись до суду з відповідним позовом).
4.23 Відповідно до абзаців першого-третього частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи його законним представником або суб`єктом владних повноважень.
4.24 Згідно із частиною четвертою статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.
4.25 Відповідно до абзацу другого частини п`ятої статті 53 ГПК України у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
4.26 Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно (постанови Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 05.03.2020 у справі № 9901/511/19, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, пункти 45, 47; від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20, пункти 8.39, 8.40; від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21, пункти 8.56, 8.57).
4.27 У пунктах 69, 70 постанови від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц Велика Палата Верховного Суду зауважила, що оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру", застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту. Аналогічні правові висновки викладені Великою Палатою Верховного Суду в постановах від 15.01.2020 у справі № 698/119/18 (пункт 26), від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17 (пункт 34), від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20 (пункт 8.19), від 20.07.2022 у справі № 910/5201/19 (пункт 81) від 28.09.2022 у справі № 483/448/20 (пункти 7.11, 7.18), від 20.06.2023 у справі № 633/408/18 (пункти 10.12, 10.19), від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21 (пункт 8.37), від 05.07.2023 у справі № 912/2797/21 (пункт 8.4), від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц (пункт 8.11), від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц (пункт 8.18).
4.28 Частини третя та четверта статті 23 Закону України "Про прокуратуру" серед іншого встановлюють умови, за яких прокурор може виконувати субсидіарну роль із захисту інтересів держави за наявності органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах).
4.29 Встановлена цим законом умова про необхідність звернення прокурора до компетентного органу перед пред`явленням позову, спрямована на те, аби прокурор надав органу можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18). За позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача.
4.30 Тобто визначений частиною четвертою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" обов`язок прокурора перед зверненням з позовом звернутись спершу до компетентного органу стосується звернення до органу, який надалі набуде статусу позивача. У цій статті не йдеться про досудове врегулювання спору і, відповідно, вона не покладає на прокурора обов`язок вживати заходів з такого врегулювання шляхом досудового звернення до суб`єкта, якого прокурор вважає порушником інтересів держави і до якого як до відповідача буде звернений позов.
4.31 Отже, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Враховуючи наявність або відсутність таких повноважень, прокурор обґрунтовує наявність підстав для представництва інтересів держави. У свою чергу суд оцінює наведене прокурором обґрунтування та у випадку встановлення відсутності підстав для представництва застосовує наслідки, передбачені статтею 174 або статтею 226 ГПК України.
4.32 Наведена права позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18, до вирішення якої було зупинено провадження у цій справі.
4.33 Таким чином, процесуальний статус сторін у подібних спорах залежить як від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, так і від наведеного прокурором обґрунтування наявності підстав для представництва інтересів держави у конкретній справі.
4.34 У справі, яка розглядається, прокурор звернувся з позовом, в якому просив визнати незаконним і скасувати рішення відповідача - 1 та зобов`язати відповідача - 2 повернути спірні земельні ділянки у комунальну власність, наголошуючи на порушенні інтересів держави з огляду на те, що відповідач - 1 як орган, уповноважений діяти виключно в інтересах територіальної громади міста, при прийнятті спірного рішення, внаслідок допущення порушень розпорядився земельними ділянками поза конкурентними засадами, діяв всупереч інтересам територіальної громади міста та, відповідно, і держави.
4.35 При цьому, прокурор листом від 24.11.2021 повідомляв відповідача - 1 про вирішення питання щодо представництва прокуратурою інтересів держави, на що листом від 10.12.2021 відповідач - 1 інформував прокурора, що в силу процесуальних норм ним не можуть вжиті заходи представництва в судовому порядку.
4.36 Враховуючи викладене у сукупності прокурор у даній справі підтвердив наявність підстав для представництва інтересів держави у суді.