ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 вересня 2024 року
м. Київ
справа № 160/34216/23
адміністративне провадження № К/990/20535/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів: Берназюка Я.О., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу ОСОБА_1
на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.02.2024 (головуючий суддя Захарчук-Борисенко Н.В., судді Златін С.В., Рянська В.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 30.04.2024 (головуючий суддя Чепурнов Д.В., судді Шальєва В.А., Сафронова С.В.)
у справі №160/34216/23
за позовом ОСОБА_1
до Національного банку України
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії,
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Національного банку України (далі - НБУ), в якому просила:
1.1. визнати протиправним та скасувати Застереження №20/901-рк/БТ від 30.06.2022, винесене Комітетом з питань нагляду та регулювання діяльності банків, нагляду (оверсайту) платіжних систем НБУ (далі - Застереження);
1.2. визнати протиправним та скасувати Рішення Правління НБУ від 01.08.2023 №265-рш "Про відкликання банківської ліцензії і ліквідації АТ "АКБ "КОНКОРД";
1.3. зобов`язати НБУ винести рішення про незастосування до ОСОБА_1 ознак небездоганної ділової репутації, передбаченої підпунктом 2 пункту 65 розділу ІІ Положення про ліцензування банків, затвердженого Постановою Правління НБУ від 22.12.2018 №149, що була застосована до ОСОБА_1 у зв`язку з винесенням Правлінням НБУ рішення від 01.08.2023 №265-рш "Про відкликання банківської ліцензії і ліквідації АТ АКБ "КОНКОРД".
2. Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.02.2024, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 30.04.2024, клопотання представника НБУ про закриття провадження по справі задоволено частково. Закрито провадження по справі №160/34216/23 в частині вимоги щодо визнання протиправним та скасування Застереження №20/901-рк/БТ від 30.06.2022, винесеного Комітетом з питань нагляду та регулювання діяльності банків, нагляду (оверсайту) платіжних систем Національного банку України. В іншій частині клопотання представника Національного банку України про закриття провадження відмовлено.
3. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні фактичні обставини:
3.1. Застереженням №20/901-рк/БТ від 30.06.2022 зобов`язано АТ "АКБ "КОНКОРД" протягом двох місяців з дня отримання Банком усунути порушення вимог законодавства з питань фінансового моніторингу, які зазначені у цьому Застереженні, та вжити заходів недопущення вчинення порушень у майбутньому.
4. Закриваючи провадження у справі в частині оскарження Застереження, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, спірне застереження є актом індивідуальної дії, право на оскарження якого надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.
Суд дійшов висновку, оскільки оскарженим Застереженням зобов`язано саме банк, а не позивача, вчинити певні дії щодо усунення порушень вимог законодавства, то таке Застереження не породжує для позивача права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.
На підставі пункту 1 частини 1 статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) закрито провадження у справі, оскільки спір в цій частині не підлягає судовому розгляду.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. ОСОБА_1 подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.02.2024 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 30.04.2024, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
5.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та допущення ними порушень норм процесуального права. У касаційній скарзі позивач посилається на те, що ця справа підлягає касаційному оскарженню на підставі абзацу 2 частини 4 статті 328 КАС України.
5.2 Позивач, обґрунтовуючи право на оскарження індивідуального акта, який їй не адресований, однак порушує її законні інтереси, посилається на правові висновки Великої Палати Верховного Суду (справа №520/12022/17) та Верховного Суду (справа №160/17591/21), які не були враховані судами попередніх інстанцій.
5.3. ОСОБА_1 у касаційній скарзі звертає увагу на те, що з`ясування матеріально-правової заінтересованості позивача при вирішенні правомірності рішення, яке такий позивач оскаржує, має відбуватись саме на стадії розгляду справи по суті. На цій процесуальній стадії суд має можливість надати об`єктивну та повну оцінку всім доказам та поясненням учасників справи та задовольнити позов або відмовити у його задоволенні.
5.4. Також скаржник вказує на ту обставину, що суд апеляційної інстанції протиправно вдався до розгляду позовних вимог по суті та фактично ухвалив остаточні висновки щодо вирішення заявленого позову при вирішенні окремого процесуального питання.
5.5. Позивач наполягає на тому, що до тих пір, поки є чинним Застереження, в якому НБУ конкретизував відповідальну особу за порушення - ОСОБА_1, вона не має можливості подати до НБУ інформацію про відсутність причинно-наслідкового зв`язку між її діями/бездіяльності та ліквідацією АТ "АКБ "КОНКОРД" (пп. 3 п. 82 Положення про ліцензування банків, затвердженого постановою Правління НБУ від 22.12.2018 №149). Зазначає, що можливість захистити свою ділову репутацію в банківській сфері шляхом оскарження Застереження, яке стало безпосередньою підставою для застосування до неї ознаки небездоганної ділової репутації, є єдиною правовою можливістю захистити свій законний інтерес на власну, індивідуальну, бездоганну ділову репутацію.
6. У відзиві на касаційну скаргу відповідач просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. НБУ погодився із висновком суду про наявність підстав для закриття провадження у цій справі на підставі пункту 1 частини 1 статті 238 КАС України.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
7. Під час розгляду касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
8. Статтею 238 КАС України передбачені випадки закриття провадження у справі, за пунктом 1 частини 1 якої суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
9. У межах розгляду цієї справи провадження у справі закрито в частині оскарження Застереження на підставі пункту 1 частини 1 статті 238 КАС України, оскільки Застереження є актом індивідуальної дії, адресовано банку та покладає на банк певні зобов`язання.
10. Поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" тлумачиться в широкому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а також спорів, стосовно яких законом установлені імперативні вимоги щодо суб`єктного складу.
11. Відтак, застосування положення пункту 1 частини 1 статті 238 КАС України допускається у таких випадках: якщо спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства або ж якщо спір не підлягає розгляду в жодній іншій судовій юрисдикції взагалі.
12. У цій справі ОСОБА_1 оскаржила, зокрема, Застереження №20/901-рк/БТ від 30.06.2022, винесене Комітетом з питань нагляду та регулювання діяльності банків, нагляду (оверсайту) платіжних систем НБУ. У цьому рішенні відображені виявлені порушення банком банківського законодавства та містяться положення зобов`язального характеру усунути виявлені порушення та вжити заходи щодо недопущення порушень у подальшій діяльності банку.
13. Оцінюючи правильність закриття провадження у справі, колегія суддів виходить з такого.
14. Згідно зі статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
15. Конституційний Суд України рішенням № 9-зп від 25.12.1997 визначив, що частина перша статті 55 Конституції України містить загальну норму, яка означає право кожного звернутися до суду, якщо його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод. Зазначена норма зобов`язує суди приймати заяви до розгляду навіть у випадку відсутності в законі спеціального положення про судовий захист.
Відмова суду у прийнятті позовних та інших заяв чи скарг, які відповідають встановленим законом вимогам, є порушенням права на судовий захист, яке відповідно до статті 64 Конституції України не може бути обмежене.
16. Таким чином, положення частини 1 статті 55 Конституції України закріплює одну з найважливіших гарантій здійснення як конституційних, так й інших прав та свобод людини і громадянина, а саме - право на судовий захисту, а також право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень.
17. Згідно із частиною 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
18. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
19. Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься, зокрема у постанові від 21.10.2019 у справі № 826/3820/18 та від 09.09.2021 у справі № 1570/4005/2012.
20. Крім того, у постанові від 23.12.2021 у справі №370/2759/18 Верховним Судом сформульовано правовий висновок про те, що спір, який підлягає розгляду адміністративним судом, - це публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, та який виник у зв`язку з виконанням (рішення, дія), неналежним виконанням (рішення, дія) або невиконанням (бездіяльність) такою стороною зазначених функцій і вирішення якого безпосередньо не віднесено до юрисдикції інших судів, яка, за загальним правилом, встановлюється у суді першої інстанції за заявою однієї із сторін; такий спір є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин; метою вирішення такого спору є захист прав, свобод та інтересів особи або суспільних інтересів у сфері публічно-правових відносин шляхом впливу в межах закону на належного відповідача; такий спір повинен бути реальним (результат вирішення спору безпосередньо впливатиме на ефективний захист особи або суспільного інтересу у конкретних публічно-правових відносин) та існуючим на момент звернення з позовом; законом може бути визначено спеціальний порядок вирішення публічно-правового спору або встановлено обмеження стосовно суб`єкта звернення з відповідним позовом за умови наявності альтернативного суб`єкта з повною адміністративною процесуальною правоздатністю.
21. До того ж у постанові від 25.10.2022 у справі № 200/13288/21 Верховний Суд наголосив:
виходячи з аналізу частини другої статті 2 КАС України, для отримання захисту прав (свобод, інтересів) особи у порядку адміністративного судочинства необхідно встановити факт порушення суб`єктом владних повноважень певних прав у сфері публічно-правових відносин;
виходячи з аналізу частини першої статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист, зокрема, шляхом визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії. Тобто, особа яка звертається до суду з адміністративним позовом самостійно визначає предмет спору, підстави позову та способи захисту порушених прав;
виходячи з аналізу частини другої статті 9 КАС України, суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Тобто, адміністративний суд розглядає спір в межах предмету спору та визначеного позивачем способу захисту. Водночас, якщо суд дійде висновку, що обраний позивачем спосіб захисту не є ефективним, то для повного, належного та ефективного захисту порушеного права позивача, суд може вийти за межі заявлених позовних вимог та обрати інший спосіб захисту порушеного права.
22. Зі статті 1 Закону України "Про банки і банківську діяльність" (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) вбачається, що НБУ здійснює регулювання та банківський нагляд, зокрема, з метою забезпечення стабільного розвитку й діяльності банків в Україні, створення належного конкурентного середовища на фінансовому ринку, забезпечення захисту законних інтересів вкладників і клієнтів банків. Тому юридичне регулювання оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності Національного банку України, його посадових та службових осіб має здійснюватися із урахуванням їх значущості для забезпечення зазначеної мети, проте недопустимим є скасування або непропорційне звуження права особи на доступ до суду щодо оскарження цих рішень, дій чи бездіяльності.
23. Статтею 79 Закону України "Про банки і банківську діяльність" передбачено, що банк або інші особи мають право оскаржити в суді в установленому законодавством порядку рішення, дії або бездіяльність НБУ чи його посадових осіб.
24. У свою чергу, оскаржене Застереження відповідно до статті 73 Закону України "Про банки і банківську діяльність" є одним із заходів впливу, яке може застосувати НБУ адекватно вчиненому порушенню або рівню такої загрози.
25. Перевіряючи конституційність окремих положень частини першої статті 79 Закону України "Про банки і банківську діяльність", Конституційний Суд України в абзаці шостому пункту 3.2 мотивувальної частини Рішення від 24.06.2020 № 6-р(II)/2020 зазначив, що гарантування приписом частини другої статті 55 Конституції України кожному права на доступ до суду з метою оскарження рішень, дій або бездіяльності суб`єктів владних повноважень є вимогою принципу верховенства права. Такий доступ не означає автоматичної незаконності цих рішень, дій або бездіяльності, а спрямований на перевірку у судовому порядку їх законності та правомірності, що не лише забезпечує ефективний захист прав, свобод кожної особи, якої стосується неправомірна діяльність суб`єктів владних повноважень, а й сприяє підтримці законності та правопорядку в цілому шляхом виявлення та усунення нелегітимних проявів у такій діяльності.
26. Визначаючи правову природу спірного у цій справі Застереження з точки рішення, яке може бути оскаржене в суді, колегія суддів враховує таке.
27. Відповідно до частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
28. Пунктом 19 частини 1 статті 4 КАС України визначено, що індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
29. Під час визначення юридичної природи "правового акта індивідуальної дії" Конституційний Суд України у пункті 5 мотивувальної частини Рішення від 22.04.2008 № 9-рп/2008 вказав, що правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії) стосуються окремих осіб, розраховані на персональне (індивідуальне) застосування і після реалізації вичерпують свою дію.
30. Правові висновки щодо застосування положень пункту 19 частини 1 статті 4 та частини 1 статті 19 КАС України в аспекті з`ясування правової природи акта індивідуальної дії неодноразово викладалися Верховним Судом, зокрема у постановах від 17.05.2019 у справі № 826/24667/15, від 26.06.2019 у справі № 826/9566/16, від 22.08.2019у справі № 826/6934/16, від 03.09.2020 у справі № 804/3648/16, від 09.12.2020 у справі № 813/746/18 та від 12.05.2021 у справі № 640/11938/20.
31. З наведених правових висновків Верховного Суду вбачається, що індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією.
32. З огляду на зазначене, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що спірне у цій справі Застереження є актом індивідуальної дії, оскільки суб`єктом ухвалення цього рішення є суб`єкт владних повноважень - НБУ, це рішення прийняте на виконання його управлінських повноважень, передбачених чинним законодавством України; це рішення містить індивідуальні приписи щодо діяльності АТ "АКБ "КОНКОРД" та заходів щодо недопущення у подальшій діяльності порушень, тобто стосується прав та обов`язків банку.
33. Таким чином, оскаржене Застереження є рішенням, яке в розумінні норм КАС України може бути предметом судового оскарження, зокрема в адміністративному судочинстві.
34. Відтак, процесуальні підстави для закриття провадження у справі на підставі пункту 1 частини 1 статті 238 КАС України у частині оскарження Застереження з міркувань непорушення інтересів ОСОБА_1 таким рішенням відсутні.
35. Верховний Суд наголошує, що відсутність матеріально-правової заінтересованості позивача є підставою для відмови у задоволенні позову незалежно від правомірності чи неправомірності оскарженого рішення.
36. За такого правого регулювання та обставин справи, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, допустив порушення норм процесуального права, закривши провадження у справі в частині оскарження Застереження.
37. Схожого за змістом висновку щодо відсутності підстав для задоволення позову у разі недоведення особою порушення її права чи безпосереднього інтересу, пред`явлення позову неналежним позивачем, дотримується Велика Палата Верховного Суду у постановах від 08.10.2019 у справі № 916/2084/17 (провадження № 12-77гс19) та від 07.07.2020 у справі № 910/10647/18 (провадження № 12-175гс19)
38. Водночас колегія суддів звертає увагу, що Суд не оцінює правомірність Застереження та не встановлює наявність/відсутність порушеного законного інтересу позивача у межах цього касаційного перегляду. Крім того, суд касаційної інстанції не розглядає інші доводи касаційної скарги, що стосуються розгляду справи суті, оскільки суди попередніх інстанцій допустили порушення норм процесуального права.
39. Відповідно до частини 1 статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
40. Враховуючи наведене, Верховний Суд дійшов висновку про задоволення касаційної скарги і скасування оскаржуваних судових рішень з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд