ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 вересня 2024 року
м. Київ
справа №640/969/20
адміністративне провадження № К/9901/25896/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Бевзенка В.М., Кравчука В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 27.01.2021 (головуючий суддя: Кузьменко В.А., судді: Арсірій Р.О., Огурцов О.П.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.04.2021 (головуючий суддя: Василенко Я.М., судді: Ганечко О.М., Кузьменко В.В.) у справі №640/969/20 за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, треті особи: 1) Міністерство соціальної політики, 2) Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, 3) Пенсійний фонд України, 4) Міністерство юстиції України, 5) Офіс Генерального прокурора про визнання протиправним і нечинним пункту 7 постанови Кабінету Міністрів України від 11.12.2019 № 1155,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У січні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивач) звернувся до суду з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач), треті особи: 1) Міністерство соціальної політики, 2) Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, 3) Пенсійний фонд України, 4) Міністерство юстиції України, 5) Офіс Генерального прокурора, в якому просив визнати протиправним і нечинним пункт 7 постанови Кабінету Міністрів України від 11.12.2019 № 1155 "Про умови оплати праці прокурорів".
Окружний адміністративний суд м. Києва рішенням від 27.01.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.04.2021, позов задовольнив:
визнав протиправним і нечинним пункт 7 постанови Кабінету Міністрів України від 11.12.2019 № 1155 "Про умови оплати праці прокурорів";
зобов`язав Кабінет Міністрів України невідкладно після набрання рішенням суду законної сили опублікувати резолютивну частину рішення суду про визнання нормативно-правого акта протиправним та нечинним в окремій його частині у виданні, в якому було офіційно оприлюднено нормативно-правовий акт.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Кабінет Міністрів України подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позову.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 04.08.2021 відкрито касаційне провадження у справі.
Ухвалою Верховного Суду від 18.09.2024 справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив, що оскаржуваний пункт постанови не відповідає вимогам Конституції України, суперечить принципам верховенства права та рівності усіх перед законом, звужує права і свободи людини і громадянина на пенсійне забезпечення.
Позивач вважає, що проведення перерахунку призначеної йому пенсії гарантовано Конституцією України, Законом України "Про прокуратуру" і повинно бути здійснено відповідно до вимог частини двадцятої статі 86 Закону України "Про прокуратуру".
Водночас Уряд у пункті 7 оскаржуваної постанови № 1155 установив, що зміна розмірів посадових окладів для працівників прокуратури, передбачених цією постановою, не є підставою для перерахунку пенсій, що призначені згідно із Законом України "Про прокуратуру", чим фактично обмежив право позивача на перерахунок пенсії.
Як наслідок позивач, як пенсіонер органів прокуратури, позбавлений права на звернення до органів Пенсійного фонду України за перерахунком пенсії.
Відповідач позов не визнав. Наполягає, що оскаржуваний акт Уряду прийнятий в межах повноважень та на виконання вимог Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення" та Бюджетного кодексу України.
Позивач у відповіді на відзив не погоджується із доводами відповідача через їх необґрунтованість та зазначив, що відповідач не довів відповідність пункту 7 оскаржуваної постанови вимогам чинного законодавства та не спростував доводи позивача в частині порушення Кабінетом Міністрів України вимог Конституції щодо конституційних засад поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову.
Пенсійний фонд України (третя особа-3) подав письмові пояснення у справі, у яких зазначив, що проєкт оскаржуваної постанови на погодження до нього не надходив. Одночасно з цим, третя особа-3 наголосила про необхідність врахування при прийнятті рішення балансу між інтересами особи та суспільства, поточної економічної ситуації в країні та збереження сутності права на соціальний захист.
Міністерство юстиції України (третя особа - 4) у поясненнях на позов зазначило про процедуру прийняття актів Кабінету Міністрів України, а також про те, що отримавши проєкт спірної постанови провело правову експертизу та надало відповідний правовий висновок.
Офіс Генерального прокурора (третя особа-5) у поясненнях на позовну заяву зазначив, що за результатами опрацювання проєкту постанови Уряду № 1155 "Про умови оплати праці прокурорів", Генеральна прокуратура України направила погоджений проєкт із зауваженнями Мінсоцполітики України і Кабінету Міністрів України.
Пояснення Мінсоцполітики (третя особа-1) суд першої інстанції повернув без розгляду у зв`язку із відсутністю доказів направлення таких пояснень учасникам справи.
Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України правом на подачу відзиву на позовну заяву не скористалося.
ІV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій установлено, що позивач є пенсіонером органів прокуратури, перебуває на обліку в ГУПФУ в м. Києві та отримує пенсію за вислугу років відповідно до статті 50-1 Закону України "Про прокуратуру", в редакції від 05.11.1991 № 1789-ХІІ, у розмірі 90 % від середнього заробітку працюючого на посаді заступника Генерального прокурора - прокурора Кіровоградської області.
11.12.2019 Кабінет Міністрів України прийняв постанову № 1155 "Про умови оплати праці прокурорів", якою затвердив схеми посадових окладів прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласних, окружних прокуратур та прирівняних до них прокуратур.
Пунктом 7 цієї постанови Уряд установив, що зміна розмірів посадових окладів для працівників прокуратури, передбачених цією постановою, не є підставою для перерахунку пенсій, що призначені згідно із Законом України "Про прокуратуру".
Постанова набрала чинності з 16.01.2020 (опублікована в Урядовому кур`єрі, 2020, 01, 16.01.2020 № 8, Офіційний вісник України, 2020, № 7 (28.01.2020), ст. 304).
Вважаючи, що положення пункту 7 постанови Кабінету Міністрів України № 1155 від 11.12.2019 обмежує право позивача та інших прокурорських працівників на перерахунок раніше призначених їм пенсій у разі підвищення заробітної плати працівникам прокуратури, встановлене частиною 20 статті 86 Закону України "Про прокуратуру" та є незаконним, таким, що грубо порушує його конституційні права на соціальний захист і пенсійне забезпечення, ОСОБА_1 звернувся з позовом до суду.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Ухвалюючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції насамперед виходив з того, що позивач є суб`єктом правовідносин, у яких будуть застосовані положення пункту 7 постанови Кабінету Міністрів України від 11.12.2019 № 1155 "Про умови оплати праці прокурорів", а тому має право на оскарження цього нормативно-правового акту в порядку статті 264 КАС України.
Суд першої інстанції наголосив, що Кабінет Міністрів України має право приймати обов`язкові для виконання постанови у сфері соціального захисту, проте виключно на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України.
Так, питання пенсійного забезпечення працівників прокуратури України врегульовано статтею 86 Закону України № 1697-VII від 14.10.2014 "Про прокуратуру".
Суд першої інстанції констатував, що рішенням Конституційного Суду України від 13.12.2019 № 7-р(II)2019 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є не конституційним) положення частини двадцятої статті 86 Закону України "Про прокуратуру" № 1697-VII від 14.10.2014, зі змінами, якими було передбачено, що умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України. Положення частини двадцятої статті 86 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII зі змінами, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
Суд зазначив, що вирішуючи питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини двадцятої статті 86 Закону, Конституційний Суд України виходив з відсутності у Кабінету Міністрів України повноважень у питанні регулювання порядку перерахунку призначеної пенсії працівникам прокуратури.
За таких обставин, враховуючи рішення Конституційного Суду України від 13.12.2019 № 7-р(ІІ)/2019, суд першої інстанції дійшов висновку про невідповідність нормативно-правового акту в оскаржуваній частині актам вищої юридичної сили.
Суд апеляційної інстанції погодився із висновком суду першої інстанції, що Кабінет Міністрів України вийшов за межі повноважень, встановлених частиною першою статті 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" і порушив вимоги частини другої статті 19, пункту 6 частини 1 статті 92, частини третьої статті 113 і частини першої статті 117 Конституції України.
Також суд апеляційної інстанції констатував порушення Урядом процедури прийняття оскаржуваного нормативного акту.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
У касаційній скарзі скаржник зазначає, що судами не було застосовано положення статті 81 Закону України "Про прокуратуру"; дано неправильне тлумачення норм статей 150, 152 Конституції України; порушено норми статті 2 КАС України у частині твердження про порушення способу прийняття суб`єктом владних повноважень (КМУ) владно-управлінського рішення (оскаржуваної постанови).
Також за висновками скаржника, станом на момент прийняття (11.12.2019) постанови №1155 "Про умови оплати праці прокурорів", Уряд був уповноваженим на винесення постанови для регулювання питання оплати праці прокурорів. Водночас, визнання частини двадцятої статті 86 Закону України від 14.10.2014 "Про прокуратуру" неконституційною, мало місце після винесення спірної постанови, а тому, на переконання скаржника, не обмежує права відповідача у винесенні відповідної постанови про регулювання питань оплати праці до його постановлення.
Скаржник також стверджує про помилковість висновків суду апеляційної інстанції про порушення процедури прийняття Урядом Постанови № 1155.
Інші учасники справи правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалися.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII).
Питання пенсійного забезпечення працівників прокуратури врегульовано статтею 86 Закону № 1697-VII.
У первісній редакції від 14.10.2014, частиною двадцятою статті 86 Закону № 1697-VII було визначено, що призначені працівникам прокуратури пенсії перераховуються у зв`язку з підвищенням заробітної плати прокурорським працівникам на рівні умов та складових заробітної плати відповідних категорій працівників, які проходять службу в органах і установах прокуратури на момент виникнення права на перерахунок. Перерахунок призначених пенсій проводиться з першого числа місяця, наступного за місяцем, в якому настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув право на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців. Пенсія працюючим пенсіонерам перераховується також у зв`язку з призначенням на вищу посаду, збільшенням вислуги років, присвоєнням почесного звання або наукового ступеня та збільшенням розміру складових його заробітної плати в порядку, передбаченому частинами другою, третьою та четвертою цієї статті, при звільненні з роботи або за кожні два відпрацьовані роки.
Згодом, Законом України від 28.12.2014 № 76-VIII "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України", зокрема, підпунктом 2 пункту 42 викладено частину двадцяту статті 86 Закону № 1697-VII у такій редакції: "Умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України".
Колегія суддів відзначає, що рішенням Конституційного Суду України від 13.12.2019 №7-р(ІІ)/2019 у справі за конституційними скаргами ОСОБА_2 та ОСОБА_3 щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення частини двадцятої статті 86 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року вирішено:
1. Визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення частини двадцятої статті 86 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII зі змінами, яким передбачено, що умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України.
2. Положення частини двадцятої статті 86 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII зі змінами, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
3. Установити такий порядок виконання цього Рішення:
- частина двадцята статті 86 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року №1697-VII зі змінами не підлягає застосуванню з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення;
- частина двадцята статті 86 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року №1697-VII підлягає застосуванню в первинній редакції: " 20. Призначені працівникам прокуратури пенсії перераховуються у зв`язку з підвищенням заробітної плати прокурорським працівникам на рівні умов та складових заробітної плати відповідних категорій працівників, які проходять службу в органах і установах прокуратури на момент виникнення права на перерахунок. Перерахунок призначених пенсій проводиться з першого числа місяця, наступного за місяцем, в якому настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув право на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців. Пенсія працюючим пенсіонерам перераховується також у зв`язку з призначенням на вищу посаду, збільшенням вислуги років, присвоєнням почесного звання або наукового ступеня та збільшенням розміру складових його заробітної плати в порядку, передбаченому частинами другою, третьою та четвертою цієї статті, при звільненні з роботи або за кожні два відпрацьовані роки".
Вирішуючи питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення частини двадцятої статті 86 Закону, яким передбачено, що "умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України" Конституційний Суд України виходив з того, що питання пенсійного забезпечення прокурорів, у тому числі умови та порядок перерахунку призначених їм пенсій, має визначати Верховна Рада України законом, а не Кабінет Міністрів України підзаконним актом.
Конституційний Суд України у рішенні від 13.12.2019 № 7-р(ІІ)/2019 дійшов висновку, що оспорюване положення Закону порушує конституційні засади поділу державної влади в Україні на законодавчу, виконавчу і судову, призводить до порушення регулювання основ соціального захисту прокурорів, оскільки за його змістом регулювання порядку перерахунку призначеної пенсії працівникам прокуратури має здійснюватися актом Кабінету Міністрів України, а не законом України. Отже, положення частини двадцятої статті 86 Закону суперечить статті 6, пункту 14 частини першої статті 92 Конституції України.
Таким чином, Конституційний Суд України встановив відсутність у Кабінету Міністрів України повноважень у питанні регулювання порядку перерахунку призначеної пенсії працівникам прокуратури.
Відповідно до статті 1512 Конституції України рішення та висновки, ухвалені Конституційним Судом України, є обов`язковими, остаточними і не можуть бути оскаржені.
Згідно із частиною першою статті 91 Закону України від 13.07.2017 № 2136-VIII "Про Конституційний Суд України" закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
Відповідно до резолютивної частини рішення Конституційного Суду України від 13.12.2019 № 7-р(ІІ)/2019 положення частини двадцятої статті 86 Закону № 1697-VII зі змінами, визнано неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
Отже, колегія суддів визнає правильними твердження скаржника про те, що визнання неконституційною частини двадцятої статті 86 Закону № 1697-VII, зі змінами, мало місце після винесення оскаржуваної постанови, а тому не обмежує права Уряду у винесенні відповідної постанови про регулювання питань оплати праці до його постановлення.
Такий висновок відповідає правовій позиції Верховного Суду, викладеній у постанові від 07.09.2022 у справі № 640/1290/20, і колегія суддів у справі, що розглядається, не вбачає підстав відступати від такої.
За таких обставин, наявні підстави для зміни мотивувальної частини судових рішень судів першої та апеляційної інстанції з підстав, визначених частиною четвертою статті 351 КАС України.
Надаючи правову оцінку дотриманню відповідачем процедури прийняття оскаржуваного акта, колегія суддів виходить з такого.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та ограни місцевого самоврядування, їх посадові особи, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Повноваження Кабінету Міністрів України у спірних правовідносинах регламентовано Конституцією України, Законом України від 27.02.2014 №794-VII "Про Кабінет Міністрів України" (тут і далі - у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних постанов; Закон № 794-VII), Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою КМУ від 18.07.2007 № 950 та іншими нормативно-правовими актами.
Відповідно до статті 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
Частиною першою статті 113, частиною першою статті 117 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.
Відповідно до приписів статті 116 Конституції України Кабінет Міністрів України забезпечує проведення політики у сферах соціального захисту.
Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання (частина перша статті 117 Конституції України).
Закон № 794-VII відповідно до Конституції України визначає організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України.
Відповідно до положень статті 3 Закону № 794-VII діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості.
Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно із положеннями статті 4 вказаного Закону, Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Відповідно до частини першої статті 49 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.
Частиною другою цієї ж статті встановлено, що акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.
Згідно із статтею 51 Закону України від 11.09.2003 № 1160-IV "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України приймаються на засіданнях Кабінету Міністрів України шляхом голосування більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону. Якщо проект рішення отримав підтримку рівно половини посадового складу Кабінету Міністрів України і за цей проект проголосував Прем`єр-міністр України, рішення вважається прийнятим.
Після підписання акта Кабінету Міністрів України внесення до його тексту будь-яких змін, у тому числі виправлення орфографічних і стилістичних помилок, здійснюється в порядку, передбаченому частиною першою цієї статті.
Судами попередніх інстанцій установлено, що Кабінет Міністрів України постановою від 11.12.2019 № 1155 "Про умови оплати праці прокурорів" затвердив схеми посадових окладів прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласних, окружних прокуратур та прирівняних до них прокуратур; надав право керівникам органів прокуратури в межах установленого фонду оплати праці установлювати прокурорам посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів; надбавку за інтенсивність праці або за виконання особливо важливої роботи у розмірі до 100 відсотків посадового окладу; щомісячну надбавку за вислугу років за наявності стажу роботи; надбавку за виконання обов`язків тимчасово відсутнього прокурора, що перебуває на адміністративній посаді, або за вакантною адміністративною посадою; надбавку до посадових окладів державних експертів з питань таємниць та фахівців, які залучаються до підготовки рішень та висновків державних експертів з питань таємниць, у розмірі та порядку, що визначені законодавством; компенсацію за роботу, яка передбачає доступ до державної таємниці тощо.
Водночас, оскаржуваним пунктом постанови було установлено, що зміна розмірів посадових окладів для працівників прокуратури, передбачених цією постановою, не є підставою для перерахунку пенсій, що призначені згідно із Законом України "Про прокуратуру".
Проаналізувавши норми права, які регулюють спірні правовідносини, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що оскаржуваний нормативно-правовий акт прийнято відповідачем із порушенням установленого порядку.
Оцінюючи такі висновки суду апеляційної інстанції, колегія суддів зазначає таке.
Порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень встановлює Регламент Кабінету Міністрів України (далі - Регламент), який визначає інші процедурні питання його діяльності.
Відповідно до пункту 1 § 29 глави 1 розділу 4 Регламенту акти Кабінету Міністрів нормативного характеру видаються у формі постанов.
Проекти актів Кабінету Міністрів готуються на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів, доручень Прем`єр-міністра, а також за ініціативою членів Кабінету Міністрів, центральних органів виконавчої влади, державних колегіальних органів, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій з дотриманням вимог цього Регламенту (пункт 1 § 32 глави 2 розділу 4 Регламенту).
Згідно із пунктом 2 § 33 глави 2 розділу 4 цього Регламенту розробниками проектів актів Кабінету Міністрів є міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, державні колегіальні органи, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації відповідно до своєї компетенції.
Судом апеляційної інстанції установлено, що розробником проєкту постанови "Про умови оплати праці прокурорів", поданого до Кабінету Міністрів України, є Міністерство соціальної політики України.
Відповідно до пункту 2 § 32 глави 2 розділу 4 Регламенту розроблення проекту акта починається невідкладно після отримання відповідного завдання та триває виходячи з необхідності врахування у загальному часі підготовки проекту акта вимог, встановлених цим Регламентом щодо часу, достатнього для погодження проекту акта заінтересованими органами, та часу, достатнього для проведення Мін`юстом правової експертизи.
Згідно із пунктом 1 § 44 глави 4 розділу 4 Регламенту проект акта Кабінету Міністрів (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань щодо зміни особи, уповноваженої на підписання міжнародного договору України, зміни персонального складу Міжвідомчої комісії з міжнародної торгівлі, про затвердження фінансового плану суб`єкта господарювання державного сектора економіки, а також проектів актів з питань утворення та організації роботи комітету з призначення керівників особливо важливих для економіки підприємств, оголошення відбору та призначення чи погодження кандидатур претендентів на посаду керівників і членів наглядових рад таких підприємств) розробник подає Мін`юсту для проведення правової експертизи разом з пояснювальною запискою, матеріалами погодження (листами із зауваженнями і пропозиціями), а також порівняльною таблицею (якщо проектом акта передбачено внесення змін до інших актів Кабінету Міністрів).
Параграфом 45 глави 4 розділу 4 Регламенту встановлено, що Мін`юст під час проведення правової експертизи перевіряє проект акта Кабінету Міністрів на відповідність Конституції України, актам законодавства та чинним міжнародним договорам України, стандартам Ради Європи у сфері демократії, верховенства права та прав людини, зокрема положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, принципу недискримінації (антидискримінаційна експертиза).
Мін`юст під час проведення правової експертизи проекту акта Кабінету Міністрів про схвалення (затвердження) проекту рішення (рекомендації) Ради асоціації між Україною та Європейським Союзом, Комітету асоціації між Україною та Європейським Союзом, у тому числі Комітету асоціації у торговельному складі, і їх підкомітетів визначає внутрішньодержавну процедуру, необхідну для набрання чинності таким рішенням (рекомендацією).
З метою виявлення у проекті акта Кабінету Міністрів норм, що можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень, надання рекомендацій стосовно їх усунення Мін`юст проводить антикорупційну експертизу.
Відповідно до § 46 глави 4 розділу 4 Регламенту за результатами правової експертизи проекту акта Кабінету Міністрів Мін`юст оформляє висновок за встановленою ним формою, невід`ємною частиною якого є висновок за результатами експертизи на відповідність проекту акта положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, а також висновок за результатами антидискримінаційної експертизи. У висновку Мін`юсту обов`язково зазначаються правові підстави прийняття акта з покликанням на норми законодавчих актів, згідно з якими предмет правового регулювання проекту акта належить до повноважень Кабінету Міністрів. Висновок підписує Міністр, а у разі його відсутності - перший заступник Міністра.
Мін`юст надсилає висновок розробникові у строк, що становить не більш як 10 робочих днів, а у випадках, передбачених абзацом третім § 38 цього Регламенту, - в одноденний строк.
Згідно із пунктом 1 § 49 глави 5 розділу 4 Регламенту проект акта Кабінету Міністрів разом з додатками до нього, підготовлений з дотриманням вимог цього Регламенту, візується керівником органу, який є головним розробником, або особою, що його заміщує, та вноситься до Кабінету Міністрів разом із супровідним листом (додаток 3).
Відповідно до підпункту 4 пункту 1 § 50 глави 5 розділу 4 Регламенту до проекту акта Кабінету Міністрів додаються: висновок Мін`юсту (крім випадків, коли вноситься проект розпорядження Кабінету Міністрів з кадрових питань, щодо зміни особи, уповноваженої на підписання міжнародного договору України, зміни персонального складу Міжвідомчої комісії з міжнародної торгівлі, про затвердження фінансового плану суб`єкта господарювання державного сектора економіки, а також проекти актів з питань утворення та організації роботи комітету з призначення керівників особливо важливих для економіки підприємств, оголошення відбору та призначення чи погодження кандидатур претендентів на посаду керівників і членів наглядових рад таких підприємств).
Суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що висновок Мін`юсту України за результатами правової експертизи проєкту акта законодавства передує прийняттю такого акта Урядом, та є обов`язковим етапом процедури підготовки проєкту цього акта, встановленої Регламентом.
Дослідивши наявний у матеріалах справи висновок Мін`юсту від 11.01.2020 за результатами правової експертизи проєкту акта законодавства до проєкту постанови Кабінету Міністрів України "Про умови оплати праці прокурорів", суд апеляційної інстанції констатував, що у цьому висновку зазначено, що проєкт акта законодавства не відповідає принципу недискримінації (антидискримінаційна експертиза).
На переконання Мін`юсту, враховуючи конституційні засади регулювання соціального захисту, положення статті 86 Закону № 1697 та рішення Другого Сенату Конституційного Суду України від 13.12.2019 № 7-р(ІІ)/2019, прийняття Урядом акта у запропонованій редакції може призвести до неоднозначного застосування положень законодавства та унеможливити реалізацію пенсіонерами органів прокуратури права на перерахунок пенсії, що в свою чергу, призведе до збільшення кількості звернень до суду з метою відновлення порушеного права на перерахунок їм пенсії; в свою чергу, створення ситуації, яка потенційно спровокує прийняття нових рішень судів щодо невиплати належних за спеціальними законами коштів, може мати наслідком констатацію невиконання Україною рішень Європейського Суду.
Суд апеляційної інстанції також наголосив, що у чек-листі 1 до висновку Мін`юсту від 11.01.2020 "Оцінка відповідності проекту акта законодавства Конституції та законам України, іншим актам законодавства" висловлені критичні зауваження щодо прийняття пункту 7 постанови у запропонованій редакції "Зміна розмірів посадових окладів для працівників прокуратури, передбачених цією постановою не є підставою для перерахунку пенсій, що призначені згідно із Законом України "Про прокуратуру".
Проте доказів того, що відповідачем вживались заходи щодо усунення невідповідності положень акта вимогам Конституції України та Закону України "Про прокуратуру" не надано, як і доказів прийняття та обговорення вказаного проєкту на засіданні Кабінету Міністрів, що підтверджується відсутністю проєкту постанови № 1155 серед інших проектів, що приймались на засіданні Уряду 11.12.2019 (https://www.kmu.gov.ua/meetings/zasidannya-kabinetu-ministriv-ukrayini-11-12-2019).
Відповідачем зазначені обставини не заперечуються, проте вказується, що такий висновок є не суттєвим, оскільки в будь-якому випадку остаточне рішення приймається саме Кабінетом Міністрів України, незалежно від змісту такого висновку Міністерства юстиції України.
Водночас такі доводи не спростовують правильності висновків суду апеляційної інстанції та свідчать про недотримання відповідачем порядку прийняття оскаржуваної постанови.
Також суд апеляційної інстанції установив, що постанову № 1155 Урядом прийнято 11.12.2019, в той час, як висновок Мін`юсту за результатами правової експертизи проекту постанови Кабінету Міністрів України "Про умови оплати праці прокурорів" за підписом Міністра юстиції України датовано 11.01.2020, тобто, після спливу 1 місяця з дня прийняття постанови.
Суд апеляційної інстанції також зауважив, що доповідна записка про погодження проєкту постанови Кабінету Міністрів України "Про умови оплати праці прокурорів", з візуванням Міністра соціальної політики України Юлії Соколовської, у пункті 3 містить покликання на висновок Мін`юсту від 11.01.2020, із зауваженнями щодо відповідності законодавства принципу недискримінації (антидискримінаційна експертиза), хоча містить посилання, що таку ніби то підписано у 2019 році.
Суд апеляційної інстанції також врахував висновок щодо відповідності положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практиці Європейського суду з прав людини від 10.01.2020 № 76-5.5.-20 за підписом в.о. уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини - директора Департаменту Мінюсту Ольги Давидчук.
Суд зазначив, що у висновку стверджується, що проєкт постанови Кабінету Міністрів України не відповідає Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практиці Європейського суду з прав людини, зокрема, пункт 7 в частині обмеження постановою права на перерахунок пенсій, яке суперечить Закону та створить правове підґрунтя для звернення зацікавлених осіб до національних судів. Крім того, наголошено, що аналогічна ситуація лягла в основу системної проблеми невиконання рішень національних судів, констатованої Європейським судом у пілотному рішенні у справі " Юрій Миколайович Іванов та інші проти України".
Разом з тим, відповідно до протоколу узгодження позицій, який також підписано Міністром соціальної політики України Юлією Соколовською, але без зазначення дати такого підпису, встановлено, що зауваження Міністерства юстиції України до проєкту пункту 7 постанови № 1155 не враховано "оскільки додаткові витрати для фінансування пенсій пенсіонерам органів прокуратури з урахуванням проекту акта складуть близько 36,0 млн. гривень в порівнянні з діючими умовами".
Підсумовуючи викладене, колегія суддів погоджується із висновками суду апеляційної інстанції, що оскаржуваний нормативно-правовий акт прийнято відповідачем із порушенням установленого порядку.