ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 вересня 2024 року
м. Київ
справа №260/642/22
адміністративне провадження № К/990/28345/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Чиркіна С.М.,
суддів: Кравчука В.М., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 31 травня 2022 року (головуючий суддя Гаврилко С.Є.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2022 року (головуючий суддя Ніколін В.В., судді: Гінда О.М., Пліш М.А.) у справі № 260/642/22 за позовом Ужгородської окружної прокуратури до Ужгородської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
07 лютого 2022 року Ужгородська окружна прокуратура Закарпатської області (далі також позивач, прокурор) звернулася до Закарпатського окружного адміністративного суду із позовом до Ужгородської міської ради Закарпатської області (далі також відповідач), в якому просила суд:
визнати протиправною бездіяльність Ужгородської міської ради щодо не приведення штатної чисельності працівників служби у справах дітей Ужгородської міської ради у відповідність до вимог статті 4 Закону України "Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей";
зобов`язати Ужгородську міську раду привести штатну чисельність працівників служби у справах дітей Ужгородської міської ради у відповідність до вимог статті 4 Закону України "Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей".
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 31 травня 2022 року у задоволенні позову відмовлено.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2022 року рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 31 травня 2022 року залишено без змін.
18 жовтня 2022 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури, надіслана 12 жовтня 2022 року, у якій скаржник просить скасувати рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 31 травня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2022 року і прийняти нове рішення, яким позов задовольнити.
Ухвалою Верховного Суду від 07 грудня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
Від відповідача відзиву на касаційну скаргу не надходило, що не перешкоджає касаційному перегляду рішень судів попередніх інстанцій. Копія ухвали Верховного Суду від 07 грудня 2022 року була надіслана відповідачу в електронний кабінет та доставлена 08 грудня 2022 року.
18 травня 2023 року від позивача надійшли додаткові пояснення, в яких він зазначає, що правові висновки за подібних правовідносин викладені у постановах Верховного Суду від 27 березня 2023 року у справі № 340/2019/22 та від 29 березня 2023 року у справі № 460/2459/22.
Ухвалою Верховного Суду від 18 вересня 2024 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).
ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що відповідно до статті 4 Закону України від 24 січня 1995 року № 20/95-ВР "Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей" (далі також Закон № 20/95-ВР) штатна чисельність працівників районних, міських, районних у містах служб у справах дітей установлюється з розрахунку один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, які проживають у районі, та не більше ніж на дві тисячі дітей, які проживають у місті, районі у місті. За інформацією виконавчого комітету Ужгородської міської ради та за змістом листа Управління охорони здоров`я та цивільного захисту населення Ужгородської міської на території міста Ужгород проживає 23060 дітей, проте, в порушення зазначеної норми, штатна чисельність служби у справах дітей Ужгородської міської ради становить лише 7 осіб. Тому, з метою зобов`язання відповідача вчинити відповідні дії, позивач звернувся до суду з цим позовом.
У відзиві на позов відповідач зазначив, що на адресу Ужгородської міської ради не надходило жодних скарг від населення з приводу неналежного здійснення захисту прав дітей, проживаючих на території громади. Водночас зауважив, що відповідач реалізовує державну політику у сфері соціального захисту дітей відповідно до наданих повноважень та чинного законодавства України, а тому просить у задоволенні позову відмовити повністю.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 17 вересня 2021 року Ужгородською окружною прокуратурою Закарпатської області в порядку статті 23 Закону України "Про прокуратуру" направлено листа № 07.53-104-4112 ВИХ-21 до Ужгородської міської ради з вимогою надати прокуратурі інформацію стосовно кількості дітей, які проживають на території м. Ужгород.
Також 17 вересня 2021 року Ужгородською окружною прокуратурою в порядку статті 23 Закону України "Про прокуратуру" на адресу Ужгородської міської ради направлено лист № 07.53-104-4112 ВИХ-21 про вжиття заходів щодо приведення штатної чисельності працівників служби у справах дітей Ужгородської міської ради у відповідність до вимог Закону.
За результатами розгляду листа Ужгородською міською радою надано відповіді від 28 вересня 2021 року № 3418/03-18 та від 03 грудня 2021 року № 4508/03-18, в яких повідомлено, що на території міста Ужгород проживає 23060 дітей, штатна чисельність працівників служби у справах дітей становить 7 штатних одиниць, зазначене питання знаходиться на контролі та розглядається можливість приведення штатної кількості працівників до діючих вимог законодавства.
Прокурор, виходячи із кількості дітей, які проживають на території Ужгородської міської ради, вважає, що Ужгородська міська рада зобов`язана збільшити штатну чисельність спеціалістів у справах дітей.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що у прокурора відсутні повноваження в цьому випадку щодо звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування.
Судом першої інстанції акцентовано увагу на відсутності доказів інформування прокурором відповідного компетентного органу щодо виконання ним функцій контролю по відношенню до відповідача із спірних питань.
За позицією суду першої інстанції, маючи 7 працівників Служби у справах дітей із розрахунку на 23060 дітей, відповідачем не було допущено протиправної бездіяльності. Також судом зауважено, що прокурором не надано будь-яких доказів незадовільної роботи Служби у справах дітей в кількості 7 осіб у розрізі саме такої кількості працівників.
Судом апеляційної інстанції взято до уваги, що Ужгородська міська рада не відмовляється привести штатну кількість працівників до діючих вимог законодавства, відповідні дії нею будуть вчинені, а відтак, на думку суду, цей випадок не можна віднести до виняткового, що потребує звернення прокурора з позовом до суду.
За позицією суду апеляційної інстанції, прокурором не доведено в чому саме полягає порушення інтересів держави та не обґрунтовано необхідність їх захисту.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
У касаційній скарзі скаржник покликається на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, а саме статті 23 Закону України "Про прокуратуру" щодо підстав для представництва прокурором інтересів держави, статті 4 Закону № 20/95-ВР, та на порушення норм процесуального права, а саме статей 53, 54, 316, 317, 322 КАС України.
Водночас зазначає, що судами не враховані висновки Верховного Суду, сформовані у постановах від 10 травня 2022 року у справі № 308/8384/21, від 15 січня 2020 року у справі № 698/119/18, від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 11 лютого 2020 року у справі № 922/614/19, від 24 березня 20212 року у справі № 922/2244/19, від 24 лютого 2021 року у справі № 921/504/20, від 11 серпня 2021 року у справі № 922/443/20.
Акцентує увагу на тому, що в цьому випадку наявність інтересів держави обґрунтована порушенням Закону України "Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей", а саме невідповідністю штатної кількості працівників служби у справах дітей Ужгородської міської ради вимогам Закону.
Зауважує, що звернення прокурора у цій справі має на меті забезпечення належної реалізації органом місцевого самоврядування своїх повноважень у сфері захисту прав дітей, оскільки охорону дитинства визначено як стратегічний загальнонаціональний пріоритет.
Вважає, що штатна чисельність працівників Служби у справах дітей Ужгородської міської ради, яка не приведена у відповідність до вимог статті 4 Закону України "Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей" унеможливлює належне виконання повноважень, покладених на органи місцевого самоврядування у сфері охорони дитинства, забезпечення соціальних та економічних прав дітей, в тому числі дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, а також дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої - третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
(а) щодо права прокурора на звернення до суду
Частиною 3 статті 5 КАС України передбачено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
Статтею 131-1 Конституції України визначено, що прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно із статтею 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Водночас адміністративному процесі прокурор набуває статусу позивача в разі, якщо певними діями, рішеннями чи бездіяльністю порушено інтерес держави у публічних правовідносинах, а орган, який уповноважений реалізовувати або захищати такий інтерес, відсутній або в силу закону не наділений повноваженнями самостійно звертатися до суду.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16 послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
З огляду на вищенаведені правові висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави, представництво:
по-перше може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу;
по-друге прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах;
по-третє прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону № 1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.
Так, прокурор в обґрунтування підстав звернення до суду з цим позовом вказує про те, що невиконання відповідачем діючих вимог законодавства призводить до порушення інтересів держави в частині гарантування забезпечення належного захисту прав дітей.
Водночас зауважує, що звертається до суду з цим позовом на захист інтересів держави, яка відповідно до міжнародних норм, вимог статей 46, 52 Конституції України та прийнятих на її основі інших нормативно-правових актів, гарантує, забезпечує та охороняє права і свободи дітей, у тому числі соціально вразливих категорій, а саме: дітей-сиріт, дітей позбавлених батьківського піклування, дітей, які опинилися у складних життєвих обставинах.
Також прокурор зазначає, що орган, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у цих спірних правовідносинах - Міністерство соціальної політики України. Проте, у вказаного органу відсутні повноваження щодо звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії та здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
За подібних правовідносин Верховний Суд у постанові від 29 березня 2023 року у справі № 460/2459/22 дійшов таких висновків:
" 36. … Міністерство соціальної політики України не є органом, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у цих спірних правовідносинах.
Між тим, таке обґрунтування прокурора є сумісним з розумінням "інтересів держави", у зв`язку з наступним.
37. У Преамбулі Конвенції про права дитини від 20.11.1989 (у редакції зі змінами, схваленими резолюцією 50/155 Генеральної Асамблеї ООН від 21.12.1995), яку ратифіковано Постановою Верховної Ради України від 27.02.1991 № 789-XII, зазначено, що дитина, внаслідок її фізичної і розумової незрілості, потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захист як до, так і після народження. Статтею 3 Конвенції визначено, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.
38. Верховний Суд неодноразово наголошував на пріоритетності положень зазначеного Міжнародного договору, зокрема, у постановах від 20 березня 2018 року у справі № 337/3087/17(2-а/337/236/2017), від 25 квітня 2019 року у справі № 226/1056/17, від 24 жовтня 2019 року у справі № 815/1729/16, від 25 березня 2020 зроку у справі № 387/168/17 та від 26 травня 2020 року у справі № 303/5848/16-а.
39. Відповідно до статті 1 Закону України від 26 квітня 2001 року № 2402-III "Про охорону дитинства" (далі - №2402-III) забезпечення найкращих інтересів дитини - дії та рішення, що спрямовані на задоволення індивідуальних потреб дитини відповідно до її віку, статі, стану здоров`я, особливостей розвитку, життєвого досвіду, родинної, культурної та етніч