ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 вересня 2024 року
м. Київ
справа №280/693/20
адміністративне провадження № К/990/11524/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Білак М.В.,
суддів - Мацедонської В.Е., Мартинюк Н.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Запорізького ліцею № 71 Запорізької міської ради
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2024 року (головуючий суддя - Чепурнов Д.В., судді: Сафронова С.В., Коршун А.О.)
у справі №280/693/20
за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області
до Запорізької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів № 37 Запорізької міської ради Запорізької області
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, Департамент освіти і науки Запорізької міської ради
про застосування заходів реагування
I. РУХ СПРАВИ
1. Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області (далі - позивач) звернулося до суду з позовом, у якому просило застосувати заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації будівель та приміщень Запорізької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №37 Запорізької міської ради Запорізької області шляхом зобов`язання повністю зупинити експлуатацію будівель та приміщень школи, окрім робіт, пов`язаних з усуненням порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, до повного усунення цих порушень, що повинно бути встановлено на підставі перевірки Головного управління ДСНС України у Запорізькій області.
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що відповідачем допущені порушення пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту, які викладені в акті перевірки №1087 від 17 грудня 2019 року. Зазначені порушення у добровільному порядку усунуто не було, в зв`язку із чим подальша експлуатація будівель та приміщень Запорізької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №37 Запорізької міської ради Запорізької області, розташованої за адресою: 69001, м.Запоріжжя, вул. Кронштадтська, 17, створює загрозу життю та/або здоров`ю людей, у зв`язку із чим, є нагальна потреба у вжитті заходів реагування шляхом повного зупинення експлуатації (роботи) вказаного об`єкта до повного усунення порушень.
3. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 06 квітня 2023 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.
4. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2024 року скасовано рішення суду першої інстанції та ухвалено нове про задоволення позовних вимог.
Застосовано заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації будівель та приміщень Запорізької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №37 Запорізької міської ради Запорізької області, розташованої за адресою: 69001, м. Запоріжжя, вул. Кронштадтська, 17, шляхом зобов`язання Запорізької загальноосвітньої школи І-Ш ступенів № 37 Запорізької міської ради Запорізької області повністю зупинити експлуатацію будівель та приміщень школи за вказаною адресою, окрім робіт, пов`язаних з усуненням порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, до повного усунення цих порушень.
5. Не погодившись із рішенням суду апеляційної інстанції відповідач звернуся до суду із касаційною скаргою, у якій просить таке рішення скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
6. Ухвалою Верховного Суду від 07 серпня 2024 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Запорізька загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів №37 Запорізької міської ради Запорізької області (код ЄДРПОУ 26316284) є юридичною особою, офіційно зареєстрованою 25 березня 1999 року. Основним видом діяльності відповідача за КВЕД є: 85.31 Загальна середня освіта.
8. На підставі наказу ГУ ДСНС України у Запорізькій області від 11 грудня 2019 року №447 у період з 16 грудня по 17 грудня 2019 року посадовими особами Запорізького міськрайонного управління ГУ ДСНС України у Запорізькій області здійснено позаплановий захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки - Запорізької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №37 Запорізької міської ради Запорізької області, розташованої за адресою: 69001, м. Запоріжжя, вул. Кронштадська, 17.
9. За наслідками проведеного заходу складено відповідний Акт від 17 грудня 2019 року №1087, яким встановлені порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а саме:
- не обладнано приміщення навчального закладу системою протипожежного захисту (системою пожежної сигналізації та системою оповіщення про пожежу та управління евакуювання людей) відповідно до вимог ДБН В.2.5-56:2014 "Системи протипожежного захисту", що є порушенням вимог п.4 розд.І, п.1,2 гл.1 розд.V Правил пожежної безпеки в України, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України 30 грудня 2014 року №1417 (далі - Правила пожежної безпеки);
- допускається встановлення на вікнах приміщень цокольного та першого поверху глухих грат, що є порушенням п.2.16 гл.2 розд.ІІІ Правил пожежної безпеки;
- не виконано оброблення дерев`яних елементів горищних покриттів (крокви, лати) засобами вогнезахисту, які забезпечують І групу вогнезахисної ефективності, що є порушенням п.2.5 гл.2 розд.ІІІ Правил пожежної безпеки;
- допускається опорядження (облицювання) стін на шляху евакуації (тамбур центрального виходу) з будівельних матеріалів з невизначеними показниками щодо пожежної небезпеки всупереч вимогам пункту 7.3.3 ДБН В.1.1-7:2016 Пожежна безпека об`єктів будівництва, що є порушенням п.2.17 гл.2 розд.ІІІ Правил пожежної безпеки;
- допускається встановлення електророзеток в кабінеті інформатики, кабінеті №4, приміщенні посудомийної та приміщенні двірника на горючі основи (конструкції) без підкладання під них суцільного негорючого матеріалу, що виступає за габарити апарата не менше ніж на 0,01 метра, що є порушенням п.1.17 гл.1 розд.ІV Правил пожежної безпеки;
- з`єднання, відгалуження та окінцювання жил проводів не здійснюється за допомогою опресування, зварювання, паяння або затискачів у приміщенні посудомийної (проводи до бойлера), що є порушенням п.1.6 гл.1 розд.IV Правил пожежної безпеки;
- у спортивному залі, буфеті та приміщенні двірника допускається улаштування та експлуатація тимчасових електромереж, що є порушенням п.1.8 гл.1 розд. ІV Правил пожежної безпеки;
- допущено влаштування незаповнених отворів у протипожежних перешкодах, які відокремлюють електрощитову, що є порушенням п.1.24 гл.1 розд.IV Правил пожежної безпеки;
- не забезпечено на території об`єкту освітлення зовнішньої пожежної драбини, що є порушенням п.1.10 гл.1 розд.ІІІ Правил пожежної безпеки;
- не відремонтовано та не пофарбовано стаціонарні зовнішні пожежні сходи і огорожі на покриттях будівлі навчального закладу, що є порушенням п.2.15 гл.2 розд.ІІІ Правил пожежної безпеки;
- допущено, при перебуванні людей у приміщенні зачинення дверей евакуаційних (запасних) виходів на ключ, що є порушенням п.2.27 гл.2 розд.ІІІ Правил пожежної безпеки;
- сходові клітки, внутрішні відкриті та зовнішні сходи, коридори проходи та інші шляхи евакуації не забезпечено евакуаційним освітленням, що є порушенням п.2.31 гл.2 розд.ІІІ Правил пожежної безпеки;
- допускається улаштування комор у сходових клітинах, що є порушенням п.2.37 гл.2 розд.ІІІ Правил пожежної безпеки;
- дообладнати пожежний щит вогнегасниками - 3 шт., ящиком з піском 1 шт., протипожежним покривалом 1 шт., лопати -2 шт., сокири 2 шт., що є порушенням п.3.11 гл.3 розд.V Правил пожежної безпеки;
- не укомплектовано пожежним рукавом однакового з ним діаметра та стволом ПК №7, ПК №12, ПК №2, ПК №8 Елементи з`єднання пожежного крана, рукавів та ручного пожежного ствола мають бути однотипними, що є порушенням п.2.2 гл.2 розд.V Правил пожежної безпеки.
10. Зважаючи на те, що виявлені порушення вимог законодавства у сфері пожежної безпеки створюють загрозу життю та здоров`ю людей, позивач звернувся до суду з позовом про застосування заходів реагування.
11. Під час розгляду справи в судах відповідач усунув частину виявлених порушень, які були підставою для звернення до суду.
12. Так, в період з 19 квітня по 23 квітня 2021 року співробітниками Запорізького міськрайонного управління ГУ ДСНС України у Запорізькій області проведено плановий захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, за результатами якого складено акт №372 від 23 квітня 2021 року, відповідно до висновків якого з виявлених раніше порушень фактично залишились не усунутими такі порушення:
- не обладнано приміщення навчального закладу системою протипожежного захисту (системою керування та евакуюванням людей) відповідно до вимог ДБН В.2.5-56:2014 "Системи протипожежного захисту", що є порушенням вимог п.4 розд. І, п.1,2 гл.1 розд. V Правил пожежної безпеки в України, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України 30 грудня 2014 року №1417 (далі - Правила пожежної безпеки).
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем усунуто більшу частину виявлених порушень вимог законодавства у сфері пожежної безпеки, підтвердженням чого є надані матеріали та висновки акту від 23 квітня 2021 року № 372. При цьому суд звернув увагу на те, що інші порушення, зафіксовані у акті №372 від 23 квітня 2021 року, є відмінними від тих порушень, які слугували підставою для звернення до суду з цим позовом. На дату розгляду справи в суді неусунутим залишилось лише одне порушення, яке відповідач продовжує усувати, на підтвердження чого надає відповідні докази (зокрема, були оприлюднені оголошення про проведення закупівлі роботи: "Запорізька загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів №37 Запорізької міської ради Запорізької області, вул. Кронштадська, 17 в м. Запоріжжі. Технічне переоснащення. Влаштування системи пожежної сигналізації, системи оповіщення про пожежу та управління евакуацією людей"). Між тим, ГУ ДСНС у Запорізькій області не надано доказів на підтвердження того, що наявність лише вказаного порушення створює загрозу життю та здоров`ю людей. Крім того, суд зазначив, що позивач, звертаючись з цим позовом, з урахуванням принципу співмірності не обґрунтував чи можливе застосування інших заходів реагування окрім повного зупинення експлуатації приміщень відповідача, а якщо неможливо - то чому.
14. Рішення суду першої інстанції обґрунтовано тим, що відповідачем усунуто більшість виявлених позивачем порушень вимог законодавства, що свідчить про відсутність підстав для застосування крайнього заходу реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень об`єкта перевірки, виходячи з вимог принципу співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися неусунутими на час розгляду справи. При цьому, оцінюючи ризики, які несе таке порушення, а саме не обладнано приміщення навчального закладу системою протипожежного захисту, суд виходив з того, що позивачем не доведено, що таке порушення несе пряму загрозу життю та здоров`ю людей.
15. Суд апеляційної інстанції скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове керувався тим, що на час розгляду справи порушення вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки відповідачем не було усунуто в повному обсязі. Суд вважав обґрунтованим твердження позивача про існування обставин, що створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, відповідно його вимоги про застосування до відповідача певних заходів реагування у вигляді зупинення експлуатації об`єкту з огляду на виявлені перевіркою порушення, які у разі виникнення пожежної небезпеки будуть нести реальні, а не вірогідні негативні наслідки.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
16. Відповідач у касаційній скарзі, з посиланням на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України вказує на те, що судом апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні застосовано норми права, а саме статті 67 Кодексу цивільного захисту України та приписів ДБН В.2.5-56:2014 "Системи протипожежного захисту" без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 16 вересня 2020 року у справі №816/4755/15, від 25 травня 2023 року у справі №520/14529/19, від 04 червня 2020 року у справі №826/13895/16, від 31 жовтня 2018 року у справі № 826/14758/17, від 26 червня 2019 року у справі № 2240/2768/18, від 28 квітня 2021 року у справі № 640/10129/20, від 27 грудня 2023 року у справі № 380/610/22.
17. Також посилається на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права щодо дослідження зібраних у справі доказів, недотриманням частини першої статті 317 та пункту 3 частини першої статті 322 КАС України, а також вирішення прав та інтересів Запорізького ліцею № 71 Запорізької міської ради як правонаступника усіх прав, обов`язків та майна припиненої Запорізької гімназії №37 Запорізької міської ради.
18. Суд апеляційної інстанції визнав підстави для застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення роботи об`єкту перевірки, ігноруючи той факт, що законодавець як у пункті 12 частини першої статті 67 Кодексу цивільного захисту України, так і у частині сьомій статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (зі змінами) пов`язує настання реальної загрози життю та здоров`ю людей від пожежі з обставинами, які можуть призвести до займання та розповсюдження вогню. Оскільки облаштування закладу освіти установками автоматичної пожежної сигналізації спрямовано на своєчасне виявлення та сповіщення про уже виниклу пожежу, ліквідацію її наслідків, то відсутність таких установок ніяк не свідчить про наявність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожежі.
19. Те ж саме передбачено і ДСТУ 8828:2019 "Пожежна безпека. Загальні положення" " 6.1. Запобігання пожежі повинно досягатися запобіганням утворення горючого середовища та/або запобіганням виникнення в горючому середовищі (або внесення до нього) джерел запалювання".
20. Водночас суд апеляційної інстанції не надав оцінки конкретним доказам, які б свідчили про реальні факти ризикованого утворення горючого середовища або джерел запалювання.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити таке.
22. Положеннями статті 3 Конституції України встановлено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
23. Організаційно-правові засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України від 05 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №877-V).
24. Відповідно до абзацу 2 статті 1 Закону №877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
25. Частиною першою статті 3 Закону №877-V визначено, що державний нагляд (контроль) здійснюється за принципами: пріоритетності безпеки у питаннях життя і здоров`я людини, функціонування і розвитку суспільства, середовища проживання і життєдіяльності перед будь-якими іншими інтересами і цілями у сфері господарської діяльності; підконтрольності і підзвітності органу державного нагляду (контролю) відповідним органам державної влади; рівності прав і законних інтересів усіх суб`єктів господарювання; гарантування прав та законних інтересів кожного суб`єкта господарювання; об`єктивності та неупередженості здійснення державного нагляду (контролю), неприпустимості проведення перевірок суб`єктів господарювання за анонімними та іншими безпідставними заявами, а також невідворотності відповідальності осіб за подання таких заяв; здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом; відкритості, прозорості, плановості й системності державного нагляду (контролю); неприпустимості дублювання повноважень органів державного нагляду (контролю) та неприпустимості здійснення заходів державного нагляду (контролю) різними органами державного нагляду (контролю) з одного й того самого питання; невтручання органу державного нагляду (контролю) у діяльність суб`єкта господарювання, якщо вона здійснюється в межах закону; відповідальності органу державного нагляду (контролю) та його посадових осіб за шкоду, заподіяну суб`єкту господарювання внаслідок порушення вимог законодавства, порушення прав та законних інтересів суб`єкта господарювання; дотримання умов міжнародних договорів України; незалежності органів державного нагляду (контролю) від політичних партій та будь-яких інших об`єднань громадян; наявності одного органу державного нагляду (контролю) у складі центрального органу виконавчої влади; презумпції правомірності діяльності суб`єкта господарювання у разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов`язків суб`єкта господарювання та/або повноважень органу державного нагляду (контролю); орієнтованості державного нагляду (контролю) на запобігання правопорушенням у сфері господарської діяльності; недопущення встановлення планових показників чи будь-якого іншого планування щодо притягнення суб`єктів господарювання до відповідальності та застосування до них санкцій; здійснення державного нагляду (контролю) на основі принципу оцінки ризиків та доцільності.
26. Частиною першою статті 4 Закону №877-V передбачено, що державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.
27. Відповідно до частини сьомої статті 7 Закону №877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
28. В силу статті 47 Кодексу цивільного захисту України (далі - КЦЗ України) державний нагляд (контроль) з питань цивільного захисту здійснюється за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах техногенної та пожежної безпеки, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, за діяльністю аварійно-рятувальних служб, а також у сфері промислової безпеки та гірничого нагляду, поводження з радіоактивними відходами відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", цього Кодексу та інших законодавчих актів.
29. Відповідно до частин першої та другої статті 64 КЦЗ України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.
30. Згідно зі статтею 66 КЦЗ України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.
31. Відповідно до пункту 12 частини першої статті 67 КЦЗ України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей
32. Відповідно до частини першої статті 68 КЦЗ України посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.
33. У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом (частина друга статті 68 КЦЗ України).
34. Згідно з вимогами статті 70 КЦЗ України підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є: 1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; 2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення; 3) випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки; 4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; 5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи; 6) невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб`єкта господарювання, їх непридатність або відсутність; 7) порушення правил поводження з небезпечними речовинами; 8) відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об`єктів або об`єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій; 9) відсутність на об`єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту; 10) неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб`єктів господарювання; 11) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об`єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб`єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.
Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.
35. Системний аналіз правових норм у цій справі дає підстави для висновку, що застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг можливе лише за рішенням адміністративного суду, прийнятим за зверненням центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки. Такі заходи можуть бути застосовані на підставі акту, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки і ці порушення створюють загрозу життю та здоров`ю людей (аналогічний висновок викладено у постановах Верховного Суду від 16 лютого 2022 року у справі №640/10135/20, від 29 лютого 2024 року у справі №420/1984/20).
36. У постанові від 23 червня 2022 року у справі № 560/670/21 Верховний Суд виснував, що захід реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг є виключним (крайнім) заходом, обрання якого є можливим у разі, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей. При обранні такого заходу реагування позивачем, як суб`єктом владних повноважень, і судом, відповідно, мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли, та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.
37. Аналогічна правова позиція міститься у постановах Верховного Суду від 21 жовтня 2019 року у справі №810/4274/17, від 30 вересня 2020 року у справі №580/34/19, від 01 грудня 2021 року у справі №826/9226/16.
38. Такий захід реагування як повне або часткове зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту - не є санкцією за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, а є превентивним заходом, який спрямований на недопущення існування невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров`ю населення (до таких висновків дійшов Верховний Суд, зокрема, у постанові від 28 лютого 2019 року у справі №810/2400/18).
39. Слід також врахувати, що у постанові від 16 червня 2022 року у справі №640/10140/20 Верховний Суд, окрім іншого, зазначив, що під час прийняття судового рішення мають бути враховані не лише обставини і підстави, які спонукали позивача як суб`єкта владних повноважень звернутися до суду з позовом про застосування заходів реагування, але і ті, які існують на час ухвалення судового рішення.
40. У протилежному випадку застосування заходів реагування, як виключного заходу, в судовому порядку поширюватиметься на всіх суб`єктів господарювання, відносно яких проведено перевірку і встановлено порушення, які за оцінкою спеціально уповноваженого органу, створюють реальну загрозу життю та/або здоров`ю людей. Втім, за своїм змістом і суттю застосування такого заходу, він застосовується до усунення виявлених порушень та існування реальної загрози життю та/або здоров`ю людей (частина п`ята статті 4 Закону №877-V), у зв`язку з чим його застосування після усунення виявлених порушень втрачає той сенс, який законодавством покладений як основа і правова підстава його застосування (аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 21 лютого 2020 року у справі №815/6365/17).
41. Як встановлено судами, за наслідками проведеного позивачем заходу державного нагляду (контролю) складено Акт від 17 грудня 2019 року №1087, яким, серед іншого встановлено порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а саме не обладнано приміщення навчального закладу системою протипожежного захисту (системою пожежної сигналізації та системою оповіщення про пожежу та управління евакуювання людей) відповідно до вимог ДБН В.2.5-56:2014 "Системи протипожежного захисту", що є порушенням вимог п.4 розд.І, п.1,2 гл.1 розд.V Правил пожежної безпеки.
42. У подальшому відповідно до висновків Акту від 23 квітня 2021 року №372 фактично залишились неусуненим таке порушення як не обладнано приміщення навчального закладу системою протипожежного захисту (системою керування та евакуювання людей) відповідно до вимог ДБН В.2.5-56:2014 "Системи протипожежного захисту", що є порушенням вимог пункту 4 розділу І, пункту 1.2 глави 1 розділу V Правил пожежної безпеки.
43. Тобто станом на 23 квітня 2021 року відповідачем усунуто виявлене порушення в частині обладнання приміщення навчального закладу системою пожежної сигналізації.
44. Проте приміщення навчального закладу не обладнано системою протипожежного захисту, а саме системою керування та евакуювання людей.
45. Суди попередніх інстанцій указували на те, що на дату розгляду справи в суді неусунутим залишилось лише одне порушення, яке відповідач продовжує усувати, на підтвердження чого надає відповідні докази (зокрема, були оприлюднені оголошення про проведення закупівлі роботи: "Запорізька загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів №37 Запорізької міської ради Запорізької області, вул. Кронштадська, 17 в м. Запоріжжі. Технічне переоснащення. Влаштування системи пожежної сигналізації, системи оповіщення про пожежу та управління евакуацією людей").
46. Відповідно до пункту 4 розділу І Правил пожежна безпека повинна забезпечуватися шляхом проведення організаційних заходів та технічних засобів, спрямованих на запобігання пожежам, забезпечення безпеки людей, зниження можливих майнових втрат і зменшення негативних екологічних наслідків у разі їх виникнення, створення умов для успішного гасіння пожеж.
47. Згідно з пунктом 1.2 глави 1 розділу V Правил пожежної безпеки будинки, приміщення та споруди повинні обладнуватися системами протипожежного захисту відповідно до ДБН В.2.5-56:2014 "Системи протипожежного захисту".
48. ДБН В.2.5-56:2014 "Системи протипожежного захисту" поширюються на проектування, монтування систем протипожежного захисту (далі - СПЗ) об`єктів будівництва, а саме:
- автоматичних систем пожежогасіння (далі - АСПГ) та флегматизації;
- автономних систем пожежогасіння (далі - СПГА);
- систем пожежної сигналізації (далі - СПС);
- системи керування евакуюванням (в частині систем оповіщення про пожежу і покажчиків напрямку евакуювання (далі - СО);
- систем протидимного захисту (далі - СПДЗ);
- систем централізованого пожежного спостерігання (далі - СЦПС);
- диспетчеризації СПЗ.
49. Система керування евакуюванням (в частині системи оповіщення про пожежу і покажчиків напрямку евакуювання) - сукупність технічних засобів та організаційних заходів, призначених для оповіщування про виникнення пожежі та подавання сигналів керування евакуюванням.
50. Система оповіщення про пожежу та управління евакуюванням людей призначена для оповіщення людей, що знаходяться в будинку (споруді), про виникнення пожежі з метою створення умов для їх своєчасного евакуювання. За способами оповіщення система оповіщення ділиться на світлові (візуальні), звукові, мовленнєві та комбіновані.
51. Верховний Суд зазначає, що відсутність системи оповіщення про пожежу та управління евакуюванням людей не дає змоги вчасно сповістити людей, які перебувають у будівлі, про пожежу та небезпечні її фактори (полум`я, продукти горіння), що в свою чергу створює загрозу життю та здоров`ю людей.
52. Отже, виходячи із встановлених обставин цієї справи та неусуненого відповідачем порушення в сфері пожежної безпеки, Верховний Суд уважає обґрунтованим висновок суду апеляційної інстанції про те, що виявлене порушення, яке не було усунуто, становить загрозу життю та здоров`ю людей.
53. Існування (неусунення відповідачем) хоча б одного з порушень, встановлених позивачем, які загрожують життю та здоров`ю людей, вже є самостійно достатньою правовою підставою для застосування до відповідача відповідних заходів реагування (указаний висновок узгоджується із позицією, висловленою Верховним Судом у постановах від 05 травня 2022 року у справі №160/4988/19, від 19 липня 2023 року у справі №200/2315/20-а, від 29 лютого 2024 року у справі №420/1984/20).
54. У касаційній скарзі скаржник указує на неврахування судом апеляційної інстанції висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 25 травня 2023 року у справі №520/14529/19 та від 28 квітня 2021 року у справі №640/10129/20, згідно яких автоматичні пожежні сигналізації та установки пожежогасіння і є системами протипожежного захисту відповідно до ДБН В.2.5-56:2014, які спрямовані на своєчасне виявлення та сповіщення про уже виниклу пожежу, ліквідацію її наслідків та не можуть призвести до займання та розповсюдження вогню.
55. У постановах від 16 вересня 2020 року у справі №816/4755/15, від 31 жовтня 2018 року у справі №826/14758/17, від 26 червня 2019 року у справі №2240/2768/18 Верховний Суд зазначив, що поняття "загрози життю та здоров`ю" є оціночним. Однак це не спростовує необхідність дослідження судами доказів, якими обґрунтовується їх наявність та зважаючи, що такі позови розглядаються за позовними заявами суб`єктів владних повноважень, суди не повинні обмежуватися тільки даними актів перевірок. Достовірність інформації про зафіксовані в них порушення має бути перевірена судами шляхом зібрання відповідних доказів, а застосування судом обраного заходу реагування обґрунтовуватися з дотриманням всіх принципів адміністративного судочинства.
56. У постановах від 21 жовтня 2019 року у справі №810/4274/17, від 27 грудня 2023 року у справі №380/610/22 Верховний Суд зазначив, що захід реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень об`єкту перевірки є виключним заходом, обрання якого є можливим у разі, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей. При обранні такого заходу реагування, позивачем як суб`єктом владних повноважень, і судом, відповідно, мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.
57. Колегія суддів враховує висновки, викладені в указаних судових рішеннях, на які покликається скаржник у касаційній скарзі. Водночас слід зауважити, що висновки, викладені у постановах Верховного Суду перебувають у нерозривному зв`язку із обсягом встановлених у кожній конкретній справі обставин окремо.
58. Справи цієї категорії спорів нерозривно пов`язані із обставинами кожної конкретної справи, які різняться кількістю та видами об`єктів, стосовно яких пред`явлені позови про застосування заходів реагування, а також за обсягами та видами порушень, встановленими контролюючими органами у кожній конкретній ситуації. Отже, у цьому аспекті варто зауважити, що вирішення питання про застосування заходів реагування обумовлюється конкретними обставинами/ситуацією (як-от суть, характер порушень, їх наслідки).
59. Система керування евакуюванням може суттєво зберегти життя та здоров`я людей, що є найвищою соціальною цінністю.
60. Колегія суддів також відхиляє доводи касаційної скарги про те, що вжиті судами попередніх інстанцій заходи реагування негативно вплинуть на права та інтереси всіх учасників освітнього процесу, тощо, з огляду на таке.
61. Забезпечення державою конституційних прав громадян на захист життя, здоров`я та власності від невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій має пріоритетне значення.
62. Відповідно до статті 2 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод встановлено, що право кожного на життя охороняється законом. Цей припис зобов`язує державу вживати належних заходів для захисту життя осіб, які знаходиться під її юрисдикцією. Слід зазначити, що це зобов`язання повинно тлумачитися як таке, що застосовується в контексті будь-якої діяльності, публічної чи ні, в якій право на життя може бути поставлене під сумнів.
63. Недодержання суб`єктами господарювання вимог у сфері техногенної та пожежної безпеки призводить до невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров`ю населення (постанови Верховного Суду від 24 жовтня 2023 року у справі №160/3791/22 та від 26 жовтня 2023 року у справі №140/12199/21).
64. Відповідно до частини другої, третьої статті 3 Конвенції про права дитини, прийнятою Резолюцією Генеральної Асамблеї ООН від 20 листопада 1989 року (ратифікована Постановою Верховної Ради України № 789-XII від 27 лютого 1991 року) держави-учасниці зобов`язуються забезпечити дитині такий захист і піклування, які необхідні для її благополуччя, беручи до уваги права й обов`язки її батьків, опікунів чи інших осіб, які відповідають за неї за законом, і з цією метою вживають всіх відповідних законодавчих і адміністративних заходів. Держави-учасниці забезпечують, щоб установи, служби і органи, відповідальні за піклування про дітей або їх захист, відповідали нормам, встановленим компетентними органами, зокрема, в галузі безпеки й охорони здоров`я та з точки зору численності і придатності їх персоналу, а також компетентного нагляду.
65. У рішенні Європейського суду з прав людини від 07 березня 2017 року у справі "В.К. проти російської федерації" (V.K. v. russia, скарга № 68059/13) поряд з іншим, судді дійшли одноголосно висновку, що держава несе відповідальність за шкоду, завдану дитині, яка перебуває під її контролем (під час перебування дитини на виховані у закладі освіти).
66. Частиною першою статті 4 Закону України "Про охорону дитинства" передбачено, що система заходів щодо охорони дитинства в Україні включає забезпечення належних умов для гарантування безпеки, охорони здоров`я, навчання, виховання, фізичного, психічного, соціального, духовного та інтелектуального розвитку дітей, їх соціально-психологічної адаптації та активної життєдіяльності, зростання в сімейному оточенні в атмосфері миру, гідності, взаємоповаги, свободи та рівності.
67. Відповідно до частини другої статті 6 Закону України "Про охорону дитинства" держава гарантує дитині право на охорону здоров`я, сприяє створенню безпечних умов для життя і здорового розвитку дитини, формуванню навичок здорового способу життя. З цією метою держава вживає заходів щодо зниження рівня дитячої смертності та запобігання нещасним випадкам.
68. За приписами частини першої статті 53 Закону України "Про освіту" здобувачі освіти мають право, зокрема, на безпечні та нешкідливі умови навчання, утримання і праці. Відповідно до частини першої статті 54 цього Закону педагогічні, науково-педагогічні та наукові працівники мають право, зокрема, на безпечні і нешкідливі умови праці.
69. Отже, держава гарантує та забезпечує безпечні умови навчання, виховання та праці, які повинен забезпечити заклад освіти з метою збереження життя і здоров`я людей, які визнаються в Україні найвищою цінністю (стаття 3 Конституції України).
70. Крім цього, заходи реагування, що прийняті судом апеляційної інстанції, мають обмежений терміном часу та спонукаючий характер, направлений на забезпечення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.
71. Також доцільно звернути увагу на ту обставину, що перевірка дотримання відповідачем правил техногенної та пожежної безпеки при експлуатації приміщення була проведена позивачем ще у 2019 році, а станом на 2024 рік виявлені порушення у повному обсязі так і не усунуто.
72. Наведені в касаційній скарзі мотиви та доводи не спростовують висновків суду апеляційної інстанції і не дають підстав уважати, що ним неправильно застосовано норми матеріального права або порушено норми процесуального права при постановленні оскаржуваного судового рішення.
73. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
74. Ураховуючи результат касаційного розгляду, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 345, 350, 359 КАС України, Суд