ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 вересня 2024 року
м. Київ
cправа № 913/1/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Волковицька Н. О. - головуючий, Могил С. К., Случ О. В.,
секретар судового засідання - Мельникова Л. В.,
розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Приватного закладу "Луганський навчально-виховний комплекс"
на рішення Господарського суду Луганської області від 27.042021 та постанову Східного апеляційного господарського суду від 13.09.2021 у справі
за позовом керівника Старобільської окружної прокуратури Луганської області
до: 1) Головного управління Держгеокадастру у Луганській області,
2) Приватного закладу "Луганський навчально-виховний комплекс"
про визнання недійсним наказу та витребування земельної ділянки.
У судовому засіданні взяв участь прокурор - Зарудяна Н. О.
1. Короткий зміст позовних вимог і заперечень
1.1. У січні 2021 року керівник Старобільської місцевої прокуратури Луганської області (далі - Прокурор) звернувся до Господарського суду Луганської області з позовною заявою до Головного управління Держгеокадастру у Луганській області (далі - відповідач-1 та/або Держгеокадастр) та Приватного закладу "Луганський навчально-виховний комплекс" (далі - відповідач-2 та/або ПЗ "ЛНВК"), в якій з урахуванням заяви про зміну предмета позову від 10.02.2021 № 34-551вих-21 просив:
- визнати незаконним та скасувати наказ Держгеокадастру від 21.06.2019 № 1238-сг "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачу її у постійне користування Приватному закладу "Луганський навчально-виховний комплекс" для дослідних і навчальних цілей" (далі - наказ від 21.06.2019 № 1238-сг);
- скасувати державну реєстрацію права постійного користування земельною ділянкою сільськогосподарського призначення для дослідних і навчальних цілей, розташованої на території Риб`янцівської сільської ради Новопсковського району Луганської області (далі - Риб`янцівська сільрада), кадастровий номер 4423386600:08:003:0199, яке зареєстровано за ПЗ "ЛНВК" (ідентифікаційний код 38819007), про що державним реєстратором внесено запис про інше речове право № 32235923 у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та Реєстрі прав власності на нерухоме майно;
- зобов`язати ПЗ "ЛНВК" (ідентифікаційний код 38819007) повернути Держгеокадастру земельну ділянку загальною площею 9,3303 га (кадастровий номер 4423386600:08:003:0199), розташовану за межами населених пунктів на території, яка за даними Державного земельного кадастру враховується в Риб`янцівській сільраді.
1.2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що ПЗ "ЛНВК" на час передачі спірної земельної ділянки у постійне користування та державної реєстрації права постійного користування не був суб`єктом освітньої діяльності, у зв`язку з чим у нього немає законних підстав для набуття права постійного користування земельною ділянкою державної форми власності для дослідних і навчальних цілей. Проте на порушення положень статей 124, 134, 135 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) Держгеокадастр неправомірно надав ПЗ "ЛНВК" спірну земельну ділянку в постійне користування на підставі пункту "в" частини третьої статті 22 ЗК України без проведення земельних торгів.
Крім того, на обґрунтування підстав звернення до суду із самостійним позовом з метою захисту інтересів держави Прокурор посилався на те, що Держгеокадастр як повноважний орган у спірних правовідносинах, окрім порушень вимог законодавства щодо порядку передачі в користування спірної земельної ділянки державної форми власності, у зв`язку з чим оскаржується його наказ від 21.06.2019 № 1238-сг, також не здійснює жодних заходів контролю за станом використання земельної ділянки.
Таким чином, за твердженням Прокурора, з обставин, викладених у позовній заяві, вбачається, що орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, відсутній, у зв`язку з чим є підстави для набуття Прокурором статусу позивача відповідно до положень частини п`ятої статті 53 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).
2. Фактичні обставини справи, встановлені судами
2.1. Як свідчать матеріали справи та установили суди попередніх інстанцій, 12.04.2019 ПЗ "ЛНВК" звернувся до Держгеокадастру з клопотанням від 11.04.2019 № 02/19, в якому просив надати дозвіл на розробку проекту землеустрою зі зміною цільового призначення щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 9,3303 га, розташованої за межами населених пунктів на території, яка за даними Державного земельного кадастру враховується у Риб`янцівській сільраді, для передачі вищезазначеної земельної ділянки в постійне користування для дослідних та навчальних цілей.
Наказом Держгеокадастру від 25.04.2019 № 819-сг "Про надання дозволу Приватному закладу "Луганський навчально-виховний комплекс" на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в постійне користування для дослідних та навчальних цілей" надано дозвіл ПЗ "ЛНВК" на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (зі зміною цільового призначення) з кадастровим номером 4423386600:08:003:0199 площею 9,3303 га, яка за даними Державного земельного кадастру враховується в Риб`янцівській сільраді за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають у запасі, угіддя - рілля.
18.06.2019 ПЗ "ЛНВК" звернувся до Держгеокадастру із заявою, в якій просив затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки (зі зміною цільового призначення) площею 9,3303 га, що розташована за межами населених пунктів на території, яка за даними Державного земельного кадастру враховується в Риб`янцівській сільраді, для ведення підсобного сільськогосподарського господарства та передати земельну ділянку з кадастровим номером 4423386600:08:003:0199 у постійне користування.
До заяви ПЗ "ЛНВК" додав витяг з державного земельного кадастру про земельну ділянку від 13.06.2019 № НВ-4403431912019 з додатком та проект землеустрою з додатками.
Наказом від 21.06.2019 № 1238-сг затверджено проект землеустрою щодо відведення сформованої земельної ділянки (зі зміною цільового призначення) площею 9,3303 га у постійне користування для дослідних і навчальних цілей (01.09) ПЗ "ЛНВК", розташованої за межами населених пунктів на території, яка за даними Державного земельного кадастру враховується в Риб`янцівській сільраді, та передано у постійне користування ПЗ "ЛНВК" земельну ділянку загальною площею 9,3303 га (кадастровий номер 4423386600:08:003:0199) для дослідних і навчальних цілей за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають у запасі, угіддя - рілля, розташовану за межами населених пунктів на території, яка за даними Державного земельного кадастру враховується в Риб`янцівській сільраді.
У подальшому 02.07.2019 ПЗ "ЛНВК" здійснив за собою державну реєстрацію права постійного користування земельною ділянкою сільськогосподарського призначення для дослідних та навчальних цілей з кадастровим номером 4423386600:08:003:0199 площею 9,3303 га, цільове призначення: для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, використовується для дослідних і навчальних цілей, розташована на території Риб`янцівської сільради, номер запису про інше речове право 32235923, що вбачається з інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 07.12.2020 № 235747207.
Вказуючи на те, що на момент передачі спірної земельної ділянки у постійне користування ПЗ "ЛНВК" не був суб`єктом освітньої діяльності і не є таким наразі, у зв`язку з чим у нього немає законних підстав для набуття права постійного користування земельною ділянкою державної форми власності для дослідних і навчальних цілей, Прокурор звернувся до суду з позовом у цій справі.
3. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3.1. Рішенням Господарського суду Луганської області від 27.04.2021 у справі № 913/1/21 (суддя Іванов А. В.), залишеним без змін постановою Східного апеляційного господарського суду від 13.09.2021 (Ільїн О. В. - головуючий, судді: Россолов В. В., Хачатрян В. С.), позов задоволено повністю; визнано незаконним та скасовано наказ від 21.06.2019 № 1238-сг; скасовано державну реєстрацію права постійного користування земельною ділянкою сільськогосподарського призначення для дослідних і навчальних цілей, розташованої на території Риб`янцівської сільради, кадастровий номер 4423386600:08:003:0199, яке зареєстровано за ПЗ "ЛНВК", про що державним реєстратором внесено запис про інше речове право № 32235923 в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та Державному реєстрі прав власності на нерухоме майно; зобов`язано ПЗ "ЛНВК" повернути Держгеокадастру земельну ділянку загальною площею 9,3303 га (кадастровий номер 4423386600:08:003:0199), розташовану за межами населених пунктів на території, яка за даними Державного земельного кадастру враховується в Риб`янцівській сільраді; стягнуто з Держгеокадастру на користь Луганської обласної прокуратури судовий збір у сумі 3153,00 грн; стягнуто з ПЗ "ЛНВК" на користь Луганської обласної прокуратури судовий збір в сумі 3153,00 грн.
3.2. Розглядаючи спір у цій справі, місцевий господарський суд зауважив, що порушення інтересів держави внаслідок передачі земельної ділянки сільськогосподарського призначення для дослідних і навчальних цілей у користування ПЗ "ЛНВК" є належною та достатньою підставою для представництва Прокурором інтересів держави та звернення до суду з відповідним позовом. Враховуючи, що порушення інтересів держави відбулося внаслідок незаконних дій органу державної влади, Прокурор правомірно звернувся із зазначеним позовом як самостійний позивач в інтересах держави, яка є власником спірної земельної ділянки. Отже, суд наголосив на наявності виключних підстав для представництва Прокурором інтересів держави в суді шляхом звернення з даним позовом до суду.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, із висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що наказ від 21.06.2019 № 1238-сг прийнято на порушення вимог статті 22 ЗК України, оскільки ПЗ "ЛНВК" на час отримання спірної земельної ділянки не здійснював освітньої діяльності, відповідно не був суб`єктом освітньої діяльності.
4. Короткий зміст касаційної скарги і заперечення на неї
4.1. Не погоджуючись із рішенням Господарського суду Луганської області від 27.042021 та постановою Східного апеляційного господарського суду від 13.09.2021 у справі № 913/1/21, ПЗ "ЛНВК" звернувся до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить скасувати повністю рішення та постанову, а справу передати на новий розгляд до Господарського суду Луганської області.
4.2. За змістом касаційної скарги її подано на підставі положень пункту 1 частини другої статті 287 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).
4.3. На обґрунтування підстави касаційного оскарження, передбаченої пунктом 1 частини другої статті 287 ГПК України, скаржник із посиланнями на правові висновки щодо застосування положень статті 23 Закону України "Про прокуратуру", викладені у постанові Верховного Суду від 24.04.2021 у справі № 922/3219/20 та постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, вказує, що судами попередніх інстанцій не взято до уваги, що органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру, яка самостійно має право звертатися до суду з метою здійснення захисту прав та охоронюваних законом інтересів держави. При цьому Держгеокадастр є органом державної влади та одночасно територіальним підрозділом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру.
ПЗ "ЛНВК" акцентує увагу на тому, що судами попередніх інстанцій взагалі не досліджено та не взято до уваги підстави для представництва Прокурором інтересів держави у цій справі та доказів щодо повідомлення Прокурором Держгеокадастру як контролюючого органу про намір звернення до суду, не надано та в судовому засіданні не доведено бездіяльність та неправомірність дій Держгеокадастру.
Таким чином, підстави для представництва Прокурором інтересів держави в суді відсутні.
На думку скаржника, Господарський суд Луганської області прийняв до розгляду позовну заяву Прокурора та виніс ухвалу про відкриття провадження, спираючись виключно на припущення Прокурора про те, що ПЗ "ЛНВК" не є закладом освіти, що суперечить положенням статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
4.4. У тексті касаційної скарги скаржник також зауважує, що, ухвалюючи рішення, суди попередніх інстанцій не взяли до уваги пояснення представника ПЗ "ЛНВК" та Держгеокадастру, а посилалися виключно на доводи та докази, надані Прокурором, які не мають відношення до суті справи. Скаржник наголошує, що ПЗ "ЛНВК" є навчальним закладом, що підтверджується, зокрема: ліцензією Департаменту освіти і науки, молоді та спорту Луганської обласної державної адміністрації (серія АГ № 580334), яку отримано 30.08.2013 та яка є чинною до 28.08.2024; свідоцтвом про атестацію, виданим Департаментом освіти і науки Луганської обласної державної адміністрації (020520) від 09.06.2014, яке є дійсним до 05.06.2024, а також виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, номер запису 1 382 136 0000 024497 від 24.07.2013, дата видачі 08.04.2016; статутом ПЗ "ЛНВК".
4.5. Прокурор у відзиві просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення та постанову - залишити без змін.
4.6. Держгеокадастр у наданих поясненнях просить касаційну скаргу задовольнити.
5. Розгляд касаційної скарги і позиція Верховного Суду
5.1. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи, наведені у касаційній скарзі та запереченнях на неї, перевіривши матеріали справи щодо правильності застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Відповідно до частини першої статті 300 ГПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
5.2. Проаналізувавши підстави касаційного оскарження, передбачені пунктом 1 частини другої статті 287 ГПК України, наведені скаржником у тексті касаційної скарги, Верховний Суд зазначає, що основним та єдиним питанням, яке постало перед Верховним Судом під час касаційного перегляду оскаржуваних рішення місцевого господарського суду та постанови суду апеляційної інстанції у цій справі, є визначення процесуального статусу Прокурора у справі, тобто з`ясування наявності чи, навпаки, підстав для представництва інтересів держави в суді.
Перш за все, Верховний Суд звертає увагу на те, що 11.06.2024 Великою Палатою Верховного Суду ухвалено постанову у справі № 925/1133/18, висновки в якій колегія суддів відповідно до частини четвертої статті 300 ГПК України вважає за необхідне врахувати під час касаційного перегляду справи № 913/1/21.
Так, як убачається з матеріалів справи, Прокурор у цій справі № 913/1/21 звернувся до суду з позовом в інтересах держави як самостійний позивач.
Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Відповідно до статті 1 Закону України "Про прокуратуру" прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
Абзацом першим частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" визначений вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді.
Так, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Конституційний Суд України зазначив, що поняття "орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах" означає орган, на який державою покладено обов`язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави. Таким органом відповідно до статей 6, 7, 13 та 143 Конституції України може виступати орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади (абзац другий частини п`ятої Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).
Отже, вирішення питання про орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, полягає у встановленні органу, який, використовуючи на підставі норм законодавства надані йому повноваження, зобов`язаний з метою захисту інтересів держави вчиняти юридичні дії, що впливають на права та обов`язки суб`єктів спірних правовідносин, зобов`язуючи їх припинити порушення інтересів держави та усунути наслідки цих порушень (зокрема, звертатись до суду з відповідним позовом).
Відповідно до абзаців першого-третього частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Згідно із частиною четвертою статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.
Відповідно до абзацу другого частини п`ятої статті 53 ГПК України у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно (постанови Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 05.03.2020 у справі № 9901/511/19, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, пункти 45, 47; від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20, пункти 8.39, 8.40; від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21, пункти 8.56, 8.57).
У пунктах 69, 70 постанови від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц Велика Палата Верховного Суду зауважила, що оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази про вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру", застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту. Аналогічні правові висновки викладені Великою Палатою Верховного Суду в постановах від 15.01.2020 у справі № 698/119/18 (пункт 26), від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17 (пункт 34), від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20 (пункт 8.19), від 20.07.2022 у справі № 910/5201/19 (пункт 81) від 28.09.2022 у справі № 483/448/20 (пункти 7.11, 7.18), від 20.06.2023 у справі № 633/408/18 (пункти 10.12, 10.19), від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21 (пункт 8.37), від 05.07.2023 у справі № 912/2797/21 (пункт 8.4), від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц (пункт 8.11), від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц (пункт 8.18).
Частини третя та четверта статті 23 Закону України "Про прокуратуру", серед іншого, встановлюють умови, за яких прокурор може виконувати субсидіарну роль із захисту інтересів держави за наявності органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах).
Встановлена цим законом умова про необхідність звернення прокурора до компетентного органу перед пред`явленням позову, спрямована на те, аби прокурор надав органу можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18). За позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача.
Тобто визначений частиною четвертою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" обов`язок прокурора перед зверненням з позовом звернутись спершу до компетентного органу стосується звернення до органу, який надалі набуде статусу позивача. У цій статті не йдеться про досудове врегулювання спору і, відповідно, вона не покладає на прокурора обов`язок вживати заходів з такого врегулювання шляхом досудового звернення до суб`єкта, якого прокурор вважає порушником інтересів держави і до якого як до відповідача буде звернений позов.
Отже, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Враховуючи наявність або відсутність таких повноважень, прокурор обґрунтовує наявність підстав для представництва інтересів держави. У свою чергу суд оцінює наведене прокурором обґрунтування та у випадку встановлення відсутності підстав для представництва застосовує наслідки, передбачені статтею 174 або статтею 226 ГПК України.
Наведена правова позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18, до вирішення якої було зупинено провадження у цій справі.
Велика Палата Верховного Суду також неодноразово зазначала, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Прокурор визначає склад відповідачів самостійно в кожному конкретному випадку залежно від характеру спірних правовідносин, змісту порушених прав та інтересів держави, суб`єктів, які мають здійснювати захист цих прав та інтересів у відповідній сфері, обраного прокурором способу захисту останніх, який повинен бути ефективним та спрямованим на повне поновлення порушеного або оспорюваного права (тобто не має потребувати додаткового звернення з іншими вимогами до учасників спірних правовідносин) тощо (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 28.09.2022 у справі № 483/448/20, пункт 7.12; від 20.06.2023 у справі № 633/408/18, пункт 10.13; від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц, пункт 8.12).
У пункті 10.21 постанови від 20.06.2023 у справі № 633/408/18 Велика Палата Верховного Суду зауважила, що втручання у приватні права й інтереси має бути належно збалансованим з відповідними публічними (державними, суспільними) інтересами, із забезпеченням прав, свобод та інтересів кожного, кому держава гарантувала доступ до загальнонародних благ і ресурсів. У разі порушення рівноваги публічних і приватних інтересів, зокрема, безпідставним наданням пріоритету правам особи перед правами держави чи територіальної громади у питаннях, які стосуються загальних для всіх прав та інтересів, прокурор має повноваження, діючи в публічних інтересах, звернутися до суду, якщо органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові особи не бажають чи не можуть діяти аналогічним чином або ж самі є джерелом порушення прав і законних інтересів територіальної громади чи загальносуспільних (загальнодержавних) інтересів. У таких випадках відповідні органи можуть виступати відповідачами, а прокурор - позивачем в інтересах держави. За відсутності такого механізму звернення до суду захист відповідних публічних інтересів, поновлення колективних прав та інтересів держави, територіальної громади та її членів, захист суспільних інтересів від свавілля органів державної влади чи органів місцевого самоврядування у значній мірі може стати ілюзорним. Так само відсутність зазначеного механізму може загрожувати недієвістю конституційної вимоги, згідно з якою використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі (частина сьома статті 41 Конституції України). Аналогічний висновок викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц (пункт 8.20).
Таким чином, процесуальний статус сторін у подібних спорах залежить як від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, так і від наведеного прокурором обґрунтування щодо наявності підстав для представництва інтересів держави у конкретній справі.
У справі, яка розглядається, Прокурор звернувся з позовом, в якому просив визнати незаконним та скасувати наказ Держгеокадастру від 21.06.2019 № 1238-сг, скасувати державну реєстрацію права постійного користування земельною ділянкою сільськогосподарського призначення та зобов`язати ПЗ "ЛНВК" повернути Держгеокадастру спірну земельну ділянку, наголошуючи на порушенні інтересів держави з огляду на те, що використання спірної земельної ділянки здійснюється із порушенням вимог земельного законодавства шляхом її використання неналежним суб`єктом. При цьому Прокурор акцентував увагу на тому, що Держгеокадастр як орган, уповноважений державою розпоряджатися землями сільськогосподарського призначення на території області при прийнятті спірного наказу від 21.06.2019 № 1238-сг, внаслідок допущення порушень чинного законодавства розпорядився земельною ділянкою сільськогосподарського призначення поза конкурентними засадами, тобто діяв всупереч інтересам держави. При цьому, окрім порушень вимог чинного законодавства щодо порядку передачі в користування земельної ділянки державної форми власності, Держгеокадастр не здійснює жодних заходів контролю за станом її використання, що, на думку Прокурора, виключає можливість здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах такою особою, у спосіб, обраний Прокурором. Тому Держеокадастр має бути відповідачем за цим позовом та не може бути позивачем, оскільки чинним законодавством не допускається збіг в одній особі позивача та відповідача.
Велика Палата Верховного Суду у згаданій постанові від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18 вказала на те, що у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.
Орган державної влади (або місцевого самоврядування), який порушив права держави чи територіальної громади прийняттям незаконного рішення від імені відповідного суб`єкта права, не може (в силу відсутності повноважень на захист) та не повинен (з огляду на відсутність спору з іншим учасником цивільних правовідносин) бути позивачем за позовом прокурора, спрямованим на оскарження незаконного рішення цього ж органу та відновлення порушених прав і законних інтересів держави чи територіальної громади. В процесуальному аспекті орган, який прийняв такий акт, не має зацікавленості у задоволенні позовних вимог, відстоюючи правомірність своїх дій, що суперечить правовому статусу позивача. Водночас доведення правомірності дій, які оспорюються позивачем, забезпечується процесуальними повноваженнями відповідача.
При цьому фактичним позивачем за позовом, поданим в інтересах держави, є держава, а не відповідний орган або прокурор.
Узагальнюючи наведені у вказаній постанові висновки щодо застосування норм права, Велика Палата Верховного Суду виснувала, що:
1) прокурор звертається до суду в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, якщо:
- орган є учасником спірних відносин і сам не порушує інтересів держави, але інший учасник порушує (або учасники порушують) такі інтереси;
- орган не є учасником спірних відносин, але наділений повноваженнями (компетенцією) здійснювати захист інтересів держави, якщо учасники спірних відносин порушують інтереси держави;
2) прокурор звертається до суду в інтересах держави як самостійний позивач, якщо:
- відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах;
- орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є учасником спірних відносин і сам порушує інтереси держави.
У справі, що розглядається, Прокурор звертається до суду в інтересах держави як самостійний позивач, посилаючись на те, що відповідний орган, який має повноваження на захист порушених інтересів територіальної громади та держави, сам допустив порушення вказаних інтересів, а тому такий орган визначений відповідачем, а за відсутності інших органів, наділених повноваженнями на захист порушених інтересів держави, Прокурор набув статусу позивача. Цим Прокурор обґрунтовував відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів саме у спірних правовідносинах, тобто навів підставу для представництва інтересів держави.
З огляду на стверджуване порушення Держгеокадастром інтересів держави шляхом прийняття спірного наказу від 21.06.2019 № 1238-сг Прокурор правильно визначив його відповідачем-1 у цій справі.
Беручи до уваги те, що Прокурор у позовній заяві навів підставу для представництва інтересів держави, обґрунтував, у чому полягає порушення цих інтересів, обґрунтував відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів саме у спірних правовідносинах, вказавши на те, що відповідний орган, який є учасником спірних правовідносин, сам допустив порушення інтересів держави, колегія суддів погоджується із висновками місцевого господарського суду про те, що Прокурор обґрунтував наявність визначених законодавством підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді. Тому Верховний Суд не погоджується з доводами касаційної скарги про те, що Прокурор не підтвердив підстави для представництва інтересів держави у цій справі, й відхиляє як необґрунтовані аргументи відзиву Держгеокадастру на касаційну скаргу.
Беручи до уваги вищевикладене, а також ураховуючи на підставі частини четвертої статті 300 ГПК України правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену в постанові від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18, доводи скаржника щодо неправильного застосування судами попередніх інстанцій положень статті 23 Закону України "Про прокуратуру" не знайшли підтвердження під час касаційного розгляду справи.
З огляду на те, що під час вирішення подібних спорів має враховуватися саме остання правова позиція Великої Палати Верховного Суду (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 30.01.2019 у справі № 755/10947/17) колегія суддів не бере до уваги та не надає оцінку доводам скаржника стосовно неврахування висновків Верховного Суду, викладених в інших більш ранніх постановах, викладених у пункті 4.3 цієї постанови.
5.3. Верховний Суд також звертає увагу на те, що інші доводи касаційної скарги (пункт 4.4 цієї постанови) підставами касаційного оскарження не обґрунтовані, підставою відкриття касаційного провадження не слугували, а тому судом касаційної інстанції і не розглядаються.