ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 вересня 2024 року
м. Київ
справа № 320/6564/22
адміністративне провадження № К/990/39720/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу № 320/6564/22
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Фора" до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської адміністрації), третя особа - Приватне акціонерне товариство "Фора Рітейл", про визнання протиправними та скасування рішень, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Фора" на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.11.2023 (головуючий суддя Аліменко В. О., судді Безименна Н. В., Вівдіченко Т. Р.),
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У липні 2022 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Фора" (далі - ТОВ "Фора", Товариство, позивач) звернулося до суду з позовом до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської адміністрації) (далі - Департамент, відповідач), у якому просило:
- визнати протиправним та скасувати припис Департаменту від 15.02.2022 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил;
- визнати протиправною та скасувати постанову Департаменту від 14.07.2022 № 09/22/073-1811 про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що спірні припис та постанова були прийняті Департаментом протиправно, оскільки відповідачем було порушено процедуру проведення перевірки та розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Так, позивач наголосив на тому, що уповноважені особи відповідача не повідомляли ТОВ "Фора" про проведення перевірки, не пред`являли направлення на перевірку та службових посвідчень.
Крім того позивач зазначив, що ТОВ "Фора" є добросовісним користувачем орендованими нежитловими приміщеннями та не володіє інформацією і документами стосовно будівництва нежитлової будівлі за адресою: м. Київ, проспект М. Бажана, 1-Ц.
На переконання ТОВ "Фора", Департамент не може забороняти експлуатацію нежитлових приміщень позивачем на підставі оскаржуваного припису, оскільки право забороняти експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, не введених в експлуатацію у встановленому порядку, реалізується шляхом прийняття вмотивованого письмового рішення, з яким припис ототожнюватися не може.
Товариство стверджувало, що відповідно до норм чинного законодавства відповідальність за невиконання приписів можуть нести лише суб`єкти містобудування, а саме: замовники будівництва або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, а згідно реєстру будівельної діяльності Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва замовником будівництва об`єкту торговельно - адміністративного призначення і закладів обслуговування біля станції метро "Харківська" у Дарницькому районі міста Києва є Товариство з обмеженою відповідальністю "Буд-Інвест Маркет".
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 31.01.2023 позов задоволено в повному обсязі.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем не було надано доказів повідомлення ТОВ "Фора" про проведення державного архітектурно-будівельного контролю та проведення перевірки за участю уповноваженого представника ТОВ "Фора", що також підтверджується відсутністю відповідних відомостей в акті від 15.02.2022, складеному за результатами проведення позапланової перевірки.
Суд дійшов висновку, що за відсутності повідомлення ТОВ "Фора" про проведення перевірки, відсутності уповноваженої особи ТОВ "Фора" під час перевірки посадовими особами відповідача також не було пред`явлено представнику позивача направлення на перевірку та службові посвідчення.
Суд відхилив доводи відповідача стосовно того, що під час виїзду посадової особи Департаменту на об`єкт будівництва уповноваженій особі позивача - Корнієнко Ірині Миколаївні (присутність якої зафіксовано на фотоматеріалах), було пред`явлено службове посвідчення та надано копію направлення для проведення планового (позапланового) заходу, однак остання відмовилась від підпису та отримання зазначеного документа, а також не надала документів, необхідних для проведення позапланової перевірки.
Свою позицію суд мотивував тим, що відображення в акті від 15.02.2022 факту присутності при перевірці керуючої магазином "Фора" Корнієнко Ірини Миколаївни не може свідчити про присутність під час перевірки уповноваженого представника ТОВ "Фора", оскільки відповідачем не надано до суду документів, які б підтверджували особу уповноваженого представника суб`єкта перевірки, як і не надано доказів перебування вказаної особи в трудових відносинах з ТОВ "Фора". Отже, вказане свідчить про неналежне повідомлення про перевірку та пред`явлення направлення на перевірку та службових посвідчень Товариству .
За висновком суду, процедурні порушення є підставою для скасування прийнятих за результатами такої перевірки владних управлінських рішень, оскільки такі процесуальні порушення призвели до прийняття суб`єктом владних повноважень протиправних рішень, отже оскаржуваний припис відповідача від 15.02.2022 підлягає визнанню протиправним та скасуванню.
Щодо спірної постанови про накладення штрафу суд першої інстанції зауважив, що законом встановлено відповідальність, зокрема, для суб`єктів містобудування, які є замовниками будівництва об`єктів (у разі провадження містобудівної діяльності).
При цьому суд установив, що 11.11.2021 між ОСОБА_2 та ПрАТ "Фора Рітейл" укладено договір купівлі-продажу нерухомого майна, за умовами якого ОСОБА_2 передав у власність ПрАТ "Фора Рітейл" нежитлове приміщення група нежитлових приміщень № 2, магазин продовольчих та непродовольчих товарів, загальною площею 1332,3 кв. м за адресою: м. Київ, проспект Бажана Миколи, будинок 1-Ц.
11.11.2021 ПрАТ "Фора Рітейл" зареєстровано право власності на вказане у договорі купівлі-продажу приміщення, зокрема нежитлове приміщення група нежитлових приміщень № 2, магазин продовольчих та непродовольчих товарів, загальною площею 1332,3 кв. м,
ПрАТ "Фора Рітейл" відповідно до договору оренди нежитлового приміщення від 21.11.2021 № 36Ф-1111/21 передало ТОВ "Фора" у користування нежитлове приміщення група нежитлових приміщень № 2, магазин продовольчих та непродовольчих товарів, загальною площею 1332,3 кв. м. Опис: група нежитлових приміщень № 2, магазин продовольчих та непродовольчих товарів: приміщення літера А: підвал, (номери приміщень 14-47) загальна площа 395,8 кв. м, поверх 1 (номери приміщень 1-13) загальна площа 936,5 кв. м, яке розташоване за адресою: м. Київ, проспект Бажана Миколи, будинок 1-Ц.
Згідно з Реєстром будівельної діяльності Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва замовникові будівництва - ТОВ "БУД-ІНВЕСТ МАРКЕТ" зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт "Будівництво об`єкту торговельно-адміністративного призначення і закладів обслуговування на проспекті Миколи Бажана біля станції метро "Харківська" у Дарницькому районі м. Києва" від 19.03.2014 № ІУ 083140780025.
Таким чином, суд зробив висновок, що замовником будівництва є ТОВ "БУД-ІНВЕСТ МАРКЕТ", а не ТОВ "Фора".
Так, відповідно до частини десятої статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про готовність об`єкта до експлуатації, та за експлуатацію об`єкта без зареєстрованої декларації або сертифіката.
З огляду на вказане суд першої інстанції дійшов висновку про те, що ТОВ "Фора" не може нести відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності, яке допустила інша юридична особа.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.11.2023 скасовано рішення суду першої інстанції та ухвалено нове судове рішення про відмову в задоволенні позову.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що під час виїзду посадової особи Департаменту на об`єкт будівництва, уповноваженій особі позивача - Корнієнко Ірині Миколаївні, було пред`явлено службове посвідчення та надано копію направлення для проведення планового (позапланового) заходу, однак остання відмовилась від підпису та отримання зазначеного документа, а також не надала документів необхідних для проведення позапланової перевірки.
За висновком апеляційного суду, перевірка проходила в присутності уповноваженої особи ТОВ "Фора", яка була обізнана про обставину проведення Департаментом позапланової перевірки, а контролюючий орган у межах наявних у нього повноважень здійснив заходи позапланової перевірки на об`єкті та вчинив передбачені законом дії з метою ознайомлення ТОВ "Фора" з результатами такого заходу і оформленими Департаментом документами: актом перевірки, приписом та протоколом
За таких обставин, суд апеляційної інстанції визнав помилковим висновок суду першої інстанції про наявність підстав для скасування спірного у справі припису.
Не погодився апеляційний суд і з висновком суду першої інстанції про протиправність постанови про накладення штрафу, зазначивши, що ТОВ "Фора", як користувач неприйнятого в експлуатацію об`єкта, є суб`єктом відповідальності за вчинене порушення, передбаченої абзацом третім пункту 4 частини другої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення в сфері містобудівної діяльності".
Короткий зміст вимог касаційної скарги
У листопаді 2023 року ТОВ "Фора" звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.11.2023, у якій просить скасувати вказане судове рішення та залишити в силі рішення Київського окружного адміністративного суду від 31.01.2023.
Обґрунтовуючи касаційну скаргу, Товариство зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми пунктів 3, 9 частини третьої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та підпунктів 3, 10 пункту 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі - Порядок № 553), внаслідок неврахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 19.07.2023 у справі № 826/10953/17, від 26.05.2020 у справі № 826/703/16 та від 21.02.2018 у справі № 826/5/16.
Цей довід вмотивований тим, що відповідач шляхом прийняття оскаржуваного припису з 15.02.2022 вимагає зупинити експлуатацію першого поверху чотирьохповерхової будівлі до усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. При цьому чинне законодавство передбачає, що право забороняти експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, не введених в експлуатацію у встановленому порядку, реалізується шляхом видання мотивованого письмового рішення, яким припис не є.
Також позивач указує на неправильне застосування апеляційним судом положень частини десятої статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", абзацу третього пункту 4 частини другої статті 2 Закону України "Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності" без урахування висновків Верховного Суду в постановах від 07.05.2020 у справі № 810/2954/16, від 24.04.2019 у справі № 804/3355/16, від 13.02.2018 у справі № 464/2858/17, від 17.04.2018 у справі № 804/1845/16.
У контексті цього доводу Товариство зазначає, що суди встановили, що замовником будівництва є ТОВ "Буд-Інвест Маркет", а згідно з висновками Верховного Суду, викладеними у вищезазначених постановах, спеціальним суб`єктом правопорушень у сфері містобудівної діяльності, відповідальність за які перебачено частиною другою статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", виступають суб`єкти містобудування, які є замовниками будівництва об`єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно.
Крім того, на переконання позивача, суд апеляційної інстанції не врахував висновок Верховного Суду, викладений в постанові від 07.07.2022 у справі № 280/1736/19, внаслідок чого неправильно застосував норму пункту 9 Порядку № 553, відповідно до якого державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.
Указує позивач і на порушення судом апеляційної інстанції процесуальних норм, оскільки суд не дослідив зібрані у справі докази, необґрунтовано відхилив клопотання про дослідження та огляд доказів, встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Верховний Суд ухвалою від 12.12.2023 відкрив касаційне провадження у справі за касаційною скаргою ТОВ "Фора" на підставі пунктів 1, 4 частини четвертої статті 328, пункту 4 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
Ухвалою Верховного Суду від 27.12.2023 відмовлено в задоволенні клопотання Товариства про зупинення дії постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.11.2023 у справі № 320/6564/22.
Департамент подав відзив на касаційну скаргу Товариства, у якому просить відмовити в задоволенні скарга, а постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.11.2023 - залишити без змін.
Третя особа не реалізувала право подати відзив на касаційну скаргу.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій установлено, що згідно виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань Товариство з обмеженою відповідальністю "Фора" (ідентифікаційний код 32294897, місцезнаходження: 08132, Київська область, Києво- Святошинський район, м. Вишневе, вул. Промислова, буд. 5) зареєстровано як юридична особа 02.12.2002.
На підставі звернення громадської організації "Народ проти корупції" від 15.12.2021 № 139, яке зареєстроване Департаментом 20.12.2021 за № 073/8268, висновку засідання комісії при Департаменті з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо розгляду звернень у сфері містобудівної діяльності від 29.12.2021 вирішено, що звернення громадської організації "Народ проти корупції" від 15.12.2021 № 139 обґрунтоване та є підставою для проведення позапланової перевірки.
Наказом Департаменту від 01.02.2022 № 68 "Про проведення позапланової перевірки" наказано Управлінню контролю за будівництвом Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації):
1) здійснити проведення позапланової перевірки: Приватного акціонерного товариства "Фора Рітейл" (ідентифікаційний код юридичної особи 33870671, вул. Промислова, 5, м. Вишневе, Києво-Святошинський р-н, Київська обл., 08132); Товариства з обмеженою відповідальністю "Фора" (ідентифікаційний код юридичної особи 32294897, вул. Промислова, 5. м. Вишневе, Києво-Святошинський р-н, Київська обл., 08132) на предмет дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті: "Будівництво об`єкту торговельно-адміністративного призначення і закладів обслуговування на проспекті Миколи Бажана біля станції метро "Харківська" у Дарницькому районі м. Києва";
2) оформити направлення для проведення позапланової перевірки.
01.02.2022 Департаментом оформлено направлення для проведення позапланового заходу для здійснення позапланового заходу перевірки на об`єкті "Будівництво об`єкту торговельно-адміністративного призначення і закладів обслуговування на проспекті Миколи Бажана біля станції метро "Харківська" у Дарницькому районі міста Києва" щодо дотримання суб`єктом містобудування Приватним акціонерним товариством "Фора Рітейл" (ідентифікаційний код 33870671), Товариством з обмеженою відповідальністю "Фора" (ідентифікаційний код 32294897) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на підставі наказу Департаменту від 01.02.2022 № 68. Строк дії направлення з 02.02.2022 по 15.02.2022.
У період з 02.02.2022 року по 15.02.2022 посадовими особами відповідача було проведено позапланову перевірку щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності на об`єкті "Будівництво об`єкту торговельно-адміністративного призначення і закладів обслуговування на проспекті Миколи Бажана біля станції метро "Харківська" у Дарницькому районі м. Києва", за результатами якої складено акт від 15.02.2022 б/н.
В акті перевірки зазначено, що замовником будівництва є Приватне акціонерне товариство "Фора Рітейл" (ідентифікаційний код 33870671) та Товариство з обмеженою відповідальністю "Фора" (ідентифікаційний код 32294897).
Крім того в акті зазначено, що в ході перевірки були виявлені наступні порушення: частини десятої статті 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення; абзацу третього пункту 4 частини другої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення містобудівної діяльності".
У розділі опис виявлених порушень відображено відомості про те, що згідно Реєстру будівельної діяльності Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва замовникові будівництва - ТОВ "Буд-Інвест Маркет" зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт "Будівництво об`єкту торговельно- адміністративного призначення і закладів обслуговування на проспекті Миколи Бажана біля станції метро "Харківська" у Дарницькому районі м. Києва" від 19.03.2014 № ІУ 083140780025.
Згідно даних, наведених замовником будівництва ТОВ "Буд-Інвест Маркет", у декларації про початок виконання будівельних робіт від 19.03.2014 № ІУ 083140780025, зокрема:
категорія складності - III;
загальна площа будівель відповідно до проектної документації - 853 кв. м;
поверховість об`єкта - один поверх.
Реєстр будівельної діяльності Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва не містить відомостей (даних) щодо документів, які засвідчують прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта за цією адресою.
Департамент не видавав, не реєстрував документи, які засвідчують прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта за цією адресою.
Під час виїзду на місце встановлено, що за цією адресою, розташована чотирьохповерхова будівля.
Перший поверх чотирьохповерхової будівлі за адресою: просп. Бажана Миколи, 1-Ц, експлуатується в якості магазину "ФОРА", без прийняття в експлуатацію у встановленому законодавством порядку, що підтверджується фіскальними чеками від 07.02.2022 N 3 5/77/191 та від 09.02.2022 № 1/82/41.
З метою здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою Департаменту здійснено пошук відомостей у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів і нерухомого майна щодо об`єкта; нерухомого майна (далі - Державний реєстр) щодо суб`єкта та сформовано інформаційну довідку від 15.02.2022 № 299680115.
В Інформаційній довідці від 15.02.2022 № 299680115 міститься інформація, що ТОВ "Буд-Інвест Маркет" (ідентифікаційний код юридичної особи 35363599) на праві приватної власності належить незавершене будівництво готовністю 8% за адресою: м. Київ, просп. Бажана Миколи, будинок б/н (кадастровий номер: 8000000000:90:311:0011) на підставі, зокрема, декларації про початок виконання будівельних робіт від 19.03.2014 № ІУ 083140780025.
Також посадовою особою Департаменту здійснено пошук відомостей у Державному реєстрі щодо об`єкта нерухомого майна та сформовано інформаційну довідку від 14.02.2022 № 299396166.
В Інформаційній довідці від 14.02.2022 № 299396166 міститься інформація, зокрема, що ПрАТ "Фора Рітейл" (ідентифікаційний код юридичної особи 33870671) на праві приватної власності належить нежитлове приміщення, групи нежитлових приміщень № 2 магазин продовольчих та непродовольчих товарів загальною площею - 1332,3 кв. м (приміщення літера А: підвал, (номери приміщень 14-47) загальна площа - 395,8 кв. м; поверх І (номери приміщень 1-13) загальна площа - 936,5 кв. м) на просп. Бажана Миколи, 1-Ц на підставі договору купівлі-продажу нерухомого майна від 11.11.2021 серія та номер 5576.
Загальна площа об`єкта нерухомого майна за адресою: просп. Бажана Миколи, буд. 1-Ц, м. Київ - 6542,9 кв. м.
З огляду на викладене, ТОВ "Фора" та ПрАТ "Фора Рітейл" експлуатує перший поверх чотирьохповерхової будівлі за адресою: просп. Бажана Миколи, 1-Ц в якості магазину "ФОРА", без прийняття в експлуатацію у встановленому законодавством порядку.
Замовником будівництва, ТОВ "Буд-Інвест Маркет", за цією адресою збудовано чотирьохповерхову будівлю, яка не відповідає наведеним у зареєстрованій декларації про початок виконання будівельних робіт від 19.03.2014 № ІУ 083140780025 техніко-економічним показникам, зокрема: (загальній площі будівлі відповідно до проектної документації - 853 кв. м та поверховості об`єкта - один поверх), а також розробленій проєктній документації фізичною особою- підприємцем ОСОБА_3 та затвердженій наказом директора ТОВ "Буд-Інвест Маркет" Легостаєвим Андрієм Сергійовичем від 24.02.2014 № 1 "Про затвердження проектної документації".
На підставі вказаного акта перевірки Департаментом було прийнято:
- припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 15.02.2022, в якому описані виявлені в ході перевірки порушення та викладено вимогу з 15.02.2022 зупинити експлуатацію першого поверху чотирьохповерхової будівлі за адресою: просп. Бажана Миколи, 1-Ц до усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності у відповідності до вимог законодавства; у термін до 15.03.2022 усунути виявлені порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності у відповідності до вимог законодавства;
- протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 15.02.2022, у якому зазначено, що:
ТОВ "Фора" експлуатує перший поверх чотирьохповерхової будівлі за адресою: прос. Бажана Миколи, 1-Ц, в якості магазину "ФОРА", без прийняття в експлуатацію у встановленому законодавством порядку;
відповідно до ДСТУ 8855:2019 "Будівлі та споруди. Визначення класу наслідків (відповідальності)" об`єкт будівництва за цією адресою віднесено до об`єктів з середніми (СС2) наслідками, що є порушенням частини восьмої статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності";
відповідальність за встановленні під час перевірки порушення ТОВ "Фора" передбачена абзацом третім пункту 4 частини другої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності";
призначено розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності на 24.02.2022 о 10 год. 20 хв. у приміщенні Департаменту з питань Державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).
14.07.2022 Департаментом було прийнято постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 14.07.2022 № 09/22/073-1811, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом третім пункту 4 частини другої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та накладено штраф у сумі 962 000 грн.
Вважаючи вищевказані припис та постанову протиправними, прийнятими з порушенням норм чинного законодавства, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом.