Постанова суду № 460/13803/21 від 17.09.2024 про визнання протиправними та скасування припису і постанови, провадження по якій відкрито

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 вересня 2024 року

м. Київ

справа № 460/13803/21

адміністративне провадження № К/990/25914/23

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стрелець Т.Г.,

суддів: Тацій Л.В., Стеценка С.Г.,

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу № 460/13803/21

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Самбуд" до Західного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці про визнання протиправними та скасування припису і постанови, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Західного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 02 березня 2023 року (суд у складі головуючого судді Дудар О.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2023 року (колегія суддів у складі головуючого судді Судової-Хомюк Н.М., суддів Онишкевича Т.В., Сеника Р.П.) у справі № 460/13803/21

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У жовтні 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Самбуд" (далі по тексту - позивач, ТОВ "Самбуд") звернулося до Рівненського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Управління Держпраці у Рівненській області (далі по тексту - відповідач), у якому просив визнати протиправними та скасувати:

-припис Управління Держпраці у Рівненській області про усунення виявлених порушень законодавства про працю від 13 серпня 2021 року №РВ622/259/АВ/П;

-постанову Управління Держпраці у Рівненській області про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення від 23 вересня 2021 року №РВ622/259/000042/ТД-ФС у розмірі 1080000,00 грн.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржувані припис та постанова є протиправними, оскільки жодних порушень трудового законодавства позивачем допущено не було.

Позивач стверджує, що ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, перебували з ТОВ "Самбуд" не у трудових відносинах, а в цивільно-правових. Такі правовідносини носили разовий характер і не супроводжувалися обов`язковими атрибутами, притаманними трудовим договорам, зокрема такими, як: внутрішній трудовий розпорядок, визначені умови праці і керування процесом праці. ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6 не перебували в безпосередньому підпорядкуванні позивача, а лише виконували роботи - надавали послуги, обсяг та вид яких прямо обумовлений договорами, зазначені вище договори були спрямовані на кінцевий результат, а отже такі правовідносини не містять ознак трудових.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 10 січня 2022 року у справі №460/13803/21 позовні вимоги задоволено повністю.

Визнано протиправним та скасовано припис Управління Держпраці у Рівненській області про усунення виявлених порушень законодавства про працю від 13 серпня 2021 року №РВ 622/259/АВ/П.

Визнано протиправною та скасовано постанову Управління Держпраці у Рівненській області про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення від 23 вересня 2021 року №РВ622/259/000042/ТД-ФС.

Стягнуто на користь ТОВ "Самбуд" за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень Управління Держпраці у Рівненській області судові витрати зі сплати судового збору на суму 18470 грн 00 коп.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2022 року апеляційну скаргу Управління Держпраці у Рівненській області залишено без задоволення, рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 10 січня 2022 року у справі - без змін.

Постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 18 жовтня 2022 року касаційну скаргу Управління Держпраці у Рівненській області задоволено частково, рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 10 січня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2022 року у справі скасовано та направлено справу на новий розгляд до Рівненського окружного адміністративного суду.

Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 02 березня 2023 року, яке залишено без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2023 року, позов задоволено.

Стягнуто на користь ТОВ "Самбуд" за рахунок бюджетних асигнувань Західного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці судові витрати зі сплати судового збору у сумі 18470 грн 00 коп.

Рішення судів мотивовані тим, що суб`єктом владних повноважень було порушено вимоги частини одинадцятої статті 4 Закону № 877-V та пункту 8 Порядку №823 в частині порядку проведення інспекційного відвідування, що є самостійною підставою для скасування рішень суб`єкта владних повноважень, прийнятих за наслідками такого відвідування.

Зміст наказу не містить конкретної підстави перевірки, оскільки не вказано, яка саме інформація була отримана відповідачем та не зазначено джерела її походження, а тому наказ від 02 серпня 2021 року № 421 не відповідає критерію, встановленому пунктом 1 частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, щодо прийняття на підставі та у спосіб, що визначені законами України.

Дослідженими судами доказами підтверджується, що правовідносини між ТОВ "Самбуд" та наступними особами: ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6 мали разовий характер і не супроводжувалися обов`язковими атрибутами, притаманними трудовим договорам, зокрема такими, як: внутрішній трудовий розпорядок, визначені умови праці і керування процесом праці.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погодившись з судовими рішеннями першої та апеляційної інстанцій, Західне міжрегіональне управління Державної служби з питань праці направило до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 02 березня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2023 року у справі № 460/13803/21 та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.

Як підставу касаційного оскарження постанови суду апеляційної інстанції скаржник вказує пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Скаржник зазначає, що оскаржувані рішення суду першої та апеляційної інстанцій прийняті в результаті неправильного застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 21 травня 2021 року у справі № 183/6018/18, від 27 жовтня 2021 року у справі № 2040/5412/18, від 23 вересня 2021 року у справі № 280/1379/19, від 18 жовтня 2022 року у справі № 460/13803/21, від 13 лютого 2018 року по справі № К/9901/2403/18, від 13 квітня 2023 року у справі № 160/19160/21, від 24 січня 2019 року у справі № 592/5576/17, від 27 лютого 2018 року у справі № 808/6079/14, тощо.

В обґрунтування доводів касаційної скарги зазначено, що якщо допуск до проведення перевірки відбувся, то в подальшому предметом розгляду справи в суді має бути лише суть виявлених порушень законодавства, дотримання якого контролюється. Тобто, допуск до перевірки нівелює правові наслідки процедурних порушень, допущених контролюючим органом під час призначення перевірки.

Під час здійснення інспекційного відвідування та надалі, ТОВ "Самбуд" не було надано жодних зауважень, заперечень чи пояснень, які в подальшому могли бути враховані контролюючим органом. На час проведення перевірки та на момент винесення постанови позивачем були надані лише цивільно-правові договори та наявні в матеріалах справи специфікації, які не розкривають характер і види робіт, які повинен виконати виконавець.

Скаржник зазначає, що предметом договору, укладеного між позивачем та зазначеними працівниками є процес праці "опорядження та благоустрій території", що є ознакою трудових відносин та суперечить природі договору цивільно-правового характеру, предметом якого є виконання його стороною певного визначеного обсягу робіт.

Таким чином, ТОВ "Самбуд" здійснило фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудового договору.

При новому розгляді справи судами попередніх інстанцій взагалі не було враховано всі обставини, що були підставою для направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 24 липня 2023 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.

Ухвалою Верховного Суду від 09 серпня 2023 року в адміністративній справі №460/13803/21 відкрито касаційне провадження.

Позивач надав відзив на касаційну скаргу, у якому просив залишити її без задоволення, рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Верховний суд ухвалою від 16 вересня 2024 року прийняв до провадження вищезазначену касаційну скаргу та призначив до розгляду в порядку письмового провадження з 17 вересня 2024 року.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

ТОВ "Самбуд" зареєстроване як юридична особа 03 квітня 2015 року. Видами економічної діяльності підприємства за КВЕД є 41.20 Будівництво житлових і нежитлових будівель (основний); 43.11 Знесення; 43.12 Підготовчі роботи на будівельному майданчику; 43.22 Монтаж водопровідних мереж, систем опалення та кондиціонування; 43.31 Штукатурні роботи; 43.32 Установлення столярних виробів; 43.33 Покриття підлоги й облицювання стін; 43.34 Малярні роботи та скління; 43.39 Інші роботи із завершення будівництва; 43.91 Покрівельні роботи; 43.99 Інші спеціалізовані будівельні роботи; 46.90 Неспеціалізована оптова торгівля; 41.10 Організація будівництва будівель; 49.41 Вантажний автомобільний транспорт; 77.11 Надання в оренду автомобілів і легкових автотранспортних засобів; 77.12 Надання в оренду вантажних автомобілів; 25.11 Виробництво будівельних металевих конструкцій і частин конструкцій.

02 серпня 2021 року та 03 серпня 2021 року посадовими особами Управління Держпраці у Рівненській області на підставі наказу від 02 серпня 2021 року №421, відповідно до направлення від 02 серпня 2021 року №614-Н/09-27 проведено позаплановий захід державного контролю у формі інспекційного відвідування щодо додержання законодавства у сфері праці у ТОВ "Самбуд".

За наслідками вказаного позапланового заходу державного нагляду (контролю) Управлінням Держпраці у Рівненській області складено акт від 13 серпня 2021 року №РВ622/259/АВ, у якому зафіксовано, зокрема:

02 серпня 2021 року о 15 год. 10 хв., за адресою вул. Бурова, 33, в м. Костопіль, Рівненська область, на території ТОВ "Західагропром" бетонні роботи виконували: ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6

03 серпня 2021 року о 12 год. 45 хв. за тією ж адресою на території ТОВ "Західагропром" роботи по в`язанню арматури виконували: ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6 .

У зазначеному акті констатовано, що за наслідками інспекційного відвідування ТОВ "Самбуд" виявлені порушення:

- частини першої статті 21 КЗпП України - ТОВ "Самбуд" не укладено трудовий договір з ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, за яким ці працівники зобов`язуються виконувати роботу, визначену угодою, підлягають внутрішньому трудовому розпорядку, а товариство зобов`язується виплачувати їм заробітну плату і забезпечувати умови праці, необхідні для виконання роботи, передбачені законодавством про працю, колективним договором і угодою сторін;

- частини четвертої статті 24 КЗпП України - ТОВ "Самбуд" допущено до роботи осіб, саме: ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6 - без укладення трудового договору, оформленого наказом чи розпорядженням власника або уповноваженого ним органу, та повідомлення центрального органу виконавчої влади з питань забезпечення формування та реалізації державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов`язкове держане соціальне страхування про прийняття працівника на роботу в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

13 серпня 2021 року на підставі наведених висновків акта інспекційного відвідування інспектором праці Управління Держпраці в Рівненській області винесено припис №РВ622/259/АВ/П, яким зобов`язано директора ТОВ "Самбуд" усунути виявлені порушення у строк до 27 серпня 2021 року.

23 вересня 2021 року першим заступником начальника Управління Держпраці у Рівненській області за результатами розгляду справи про накладення штрафу та на підставі акта, складеного за результатами проведення інспекційного відвідування від 13 серпня 2021 №РВ622/259/АВ, винесено постанову про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення №РВ622/259/000042/ТД-ФС, на ТОВ "Самбуд" накладено штраф у розмірі 1 080 000,00 (один мільйон вісімдесят тисяч) гривень.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.

Згідно з пунктами 1, 7 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 96, Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику, крім іншого, з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю. Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Управління Держпраці у Рівненській області є територіальним органом Державної служби України з питань праці, що їй підпорядковується, згідно з Положенням про Управління Держпраці у Рівненській області, затверджене наказом Державної служби України з питань праці від 03 серпня 2018 року № 84.

Таким чином, Управління Держпраці у Рівненській області є органом, якому чинним законодавством надані владні управлінські функції щодо реалізації державної політики з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Стосовно процедури проведення інспекційного відвідування необхідно зазначити наступне.

Спірні у цій справі правовідносини врегульовані, зокрема, Законом України від 5 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі також Закон № 877-V), статтею 259 КЗпП України та Порядком № 823.

Частиною четвертою статті 2 Закону № 877-V передбачено, що заходи контролю здійснюються, зокрема, органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.

Зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону (частина третя статті 2 Закону № 877-V).

Отже, органи Державної служби України з питань праці при проведенні заходів державного нагляду (контролю) керуються цим Законом з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.

За змістом абзацу 3 статті 1 Закону № 877-V заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

Підстави для здійснення позапланових заходів передбачені частиною першою статті 6 Закону № 877-V.

Частиною ж другою-четвертою статті 6 Закону № 877-V визначено, що проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених частиною четвертою статті 2 цього Закону.

Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 31 березня 2021 року у справі № 805/430/18-а дійшла висновку, що спеціальним законом, який відповідно до частини четвертої статті 2 Закону № 877-V повинен враховуватися органами Державної служби України з питань праці при проведенні заходів державного нагляду (контролю), є Глава XVIII "Нагляд і контроль за додержанням законодавства про працю" КЗпП України. Колегія суддів не вбачає підстав для відступу від нього.

Відповідно до частини першої статті 259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами-підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України "Деякі питання здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю" від 21 серпня 2019 року №823 затверджено Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю (далі - Порядок №823).

Згідно із пунктом 2 Порядку № 823 заходи державного контролю за додержанням законодавства про працю здійснюються у формі інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань, що проводяться інспекторами праці Держпраці та її територіальних органів.

Заходи контролю за додержанням законодавства про працю здійснюються інспекторами праці виконавчих органів міських рад міст обласного значення та сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад (з питань своєчасної та у повному обсязі оплати праці, дотримання мінімальних державних гарантій в оплаті праці, оформлення трудових відносин) (далі - виконавчі органи рад) у формах, визначених абзацом першим цього пункту.

У відповідності до пункту 3 Поряду № 823 інспекторами праці є посадові особи Держпраці та її територіальних органів, виконавчих органів рад (далі - органи контролю), посадовими обов`язками яких передбачено повноваження щодо здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю (далі - контрольні повноваження).

Верховний Суд зазначає, що інспекційне відвідування є формою державного контролю за додержанням законодавства про працю, яке відноситься до повноважень відповідача та яке проводиться на підставі наказу та направлення.

Підстави проведення інспекційних відвідувань щодо додержання законодавства про працю встановлені також у пункті 5 Порядку №823, відповідно до якого, підставами для здійснення інспекційних відвідувань є:

1) звернення працівника про порушення стосовно нього законодавства про працю;

2) звернення фізичної особи, стосовно якої порушено правила оформлення трудових відносин;

3) рішення керівника органу контролю про проведення інспекційних відвідувань, прийняте за результатами аналізу інформації, отриманої із засобів масової інформації, інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством, та джерел, зазначених у підпунктах 1, 2, 4-7 цього пункту.

Колегія суддів КАС ВС зазначає, що з`ясування дотримання процедури проведення перевірки (інспекційного відвідування) та її призначення є важливим питанням в межах спірних правовідносин.

Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду у постанові від 21 лютого 2020 року у справі № 826/17123/18 дійшов такого висновку:

"…незалежно від прийнятого платником податків рішення про допуск (недопуск) посадових осіб до перевірки, оскаржуючи в подальшому наслідки проведеної контролюючим органом перевірки у вигляді податкових повідомлень-рішень та інших рішень, платник податків не позбавлений можливості посилатись на порушення контролюючим органом вимог законодавства щодо проведення такої перевірки, якщо вважає, що вони зумовлюють протиправність таких податкових повідомлень-рішень. При цьому, таким підставам позову, за їх наявності, суди повинні надавати правову оцінку в першу чергу, а у разі, якщо вони не визнані судом такими, що тягнуть протиправність рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки, - переходити до перевірки підстав позову щодо наявності порушень податкового та/або іншого законодавства".

Цей висновок, сформульований судовою палатою з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду під час розгляду податкової справи, має загальний характер і є застосовним до справи, що розглядається в частині оцінки правомірності перевірки та підстав її призначення та вплив цих обставин на правомірність рішень прийнятих за наслідками перевірки.

Аналогічний висновок щодо перевірки органів Держпраці викладений, зокрема, у постанові Верховного Суду від 07 липня 2022 року у справі № 1940/1347/18 та від 15 вересня 2022 року у справі № 640/21270/21.

Судами попередніх інстанцій становлено, що згідно наказу від 02 серпня 2021 року № 421 "Про здійснення інспекційних відвідувань посадовими особами Управління" підставою перевірки ТОВ "Самбуд" зазначено: "окреме доручення т.в.о. голови Державної служби України з питань праці від 24 червня 2021 року №Д-223/1/4.1-21 та службова записка завідувача сектору з питань державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю від 02 серпня 2021 року".

Цією службовою запискою до відома керівництва доведено інформацію отриману з доступних джерел про те, що існує ймовірність допущення працівників ТОВ "Самбуд" до роботи без оформлення трудових відносин.

Жодних належних та допустимих доказів походження отриманої інформації, відповідачем до суду надано не було.

Отже колегія суддів КАС ВС погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про недоведеність відповідачем обставин того, що службова записка начальника відділу з питань здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю складена за результатами аналізу інформації, отриманої із засобів масової інформації, інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством.

Тому саме лише посилання на службову записку, не є достатньою підставою для прийняття наказу від 02 серпня 2021 року № 421, оскільки, підпункт 3 пункту 5 Порядку №823 передбачає прийняття рішення керівником органу контролю про проведення інспекційних відвідувань з декількох підстав, що повинно бути визначено у наказі та направленні.

Таким чином, суди попередніх інстанцій вірно зазначили, що зміст наказу не містить конкретної підстави перевірки, оскільки не вказано, яка саме інформація була отримана відповідачем та не зазначено джерела її походження, а тому наказ від 02 серпня 2021 року №421 не відповідає критерію, встановленому пунктом 1 частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, щодо прийняття його на підставі та у спосіб, що визначені законами України.

Проведення заходу контролю за відсутності передбачених законом підстав до цього не може вважатись законним.

................

Перейти до повного тексту