П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 серпня 2024 року
м. Київ
Справа № 990/183/24
Провадження № 11-120заі24
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідачки Усенко Є. А.,
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Воробйової І. А., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу № 990/183/24 за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправною та нечинною частини другої статті 8 Закону України "Про Державний бюджет України на 2024 рік", апеляційне провадження в якій відкрито за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27.05.2024 (суддя-доповідач Мельник-Томенко Ж. М., судді Радишевська О. Р., Єресько Л. О., Мартинюк Н. М., Жук А. В.),
У С Т А Н О В И Л А:
1. Короткий зміст та обґрунтування наведених у позовній заяві вимог
1.1. ОСОБА_1 (далі - позивачка) у травні 2024 року звернулась до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) як суду першої інстанції з позовною заявою до Верховної Ради України (далі - ВРУ, Рада), у якій просила визнати протиправною та нечинною частину другу статті 8 Закону України від 09.11.2023 № 3460-ІХ "Про Державний бюджет України на 2024 рік" (далі - Закон № 3460-ІХ), якою встановлено "Визначити розмір мінімальної заробітної плати, який застосовується як розрахункова величина для обчислення виплат за рішенням суду, на рівні 1600 гривень".
1.2. На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначає, що соціальний захист осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, передбачає, зокрема, призначення грошової виплати, розмір якої визначається виходячи з мінімальної заробітної плати як розрахункової величини. Згідно з постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12.08.2021 у справі № 240/11093/20 вона (позивачка) отримувала підвищення до пенсії як непрацююча пенсіонерка, яка проживає на території радіоактивного забруднення, відповідно до статті 39 Закону України від 28.02.1991 № 796-XII "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" (далі - Закон № 796-XII), у розмірі двох мінімальних заробітних плат, яке на 31.12.2023 становило 13 400 грн щомісячно.
1.3. 09.11.2023 ВРУ прийняла Закон № 3460-ІХ, частина перша статті 8 якого встановлює з 1 січня 2024 року мінімальну заробітну плату в розмірі 7 100 грн, а з 1 квітня - 8 000 грн. При цьому частина друга цієї статті встановлює мінімальну заробітну плату в розмірі 1 600 грн як розрахункову величину для обчислення виплат за рішенням суду. Внаслідок цих змін у законодавстві гарантовані розміри підвищення до пенсії, передбачені статтею 39 Закону № 796-XII, було зменшено понад чотири рази. Позивачка вважає, що оскаржуване положення Закону № 3460-IX не відповідає (суперечить) статтям 1, 3, частині другій статті 6, частині другій статті 8, статті 16, частині другій статті 19, статті 22, частинам першій, четвертій статті 41, частинам першій, третій статті 46, частині першій статті 50 Конституції України, порушує право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, гарантоване Конституцією та статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція).
2. Короткий зміст судового рішення суду першої інстанції
2.1. Касаційний адміністративний суд ухвалою від 27.05.2024 відмовив ОСОБА_1 у відкритті провадження у справі № 990/183/24 на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
2.2. Постановляючи ухвалу про відмову у відкритті провадження, суд першої інстанції виходив з того, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватись тільки ті акти, дії чи бездіяльність ВРУ, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, в яких Рада реалізує свої владні повноваження. До таких правовідносин не відноситься законотворча діяльність парламенту, а також випадки, коли прийняті ним акти оцінюються на відповідність Конституції України (конституційність), що є виключною компетенцією Конституційного Суду України.
2.3. Касаційний адміністративний суд зазначив, що позовні вимоги ОСОБА_1 ґрунтуються на її доводах щодо неконституційності частини другої статті 8 Закону № 3460-ІХ, що, однак, може бути усунуто шляхом визнання її неконституційною.
2.4. Вказавши, що невідповідність актів ВРУ нормам Конституції України є предметом розгляду Конституційним Судом України, а не Верховного Суду за правилами адміністративного судочинства, суд першої інстанції відмовив у відкритті провадження за цим позовом.
3. Короткий зміст та обґрунтування вимог, наведених в апеляційній скарзі
3.1. ОСОБА_1 не погодилась з ухвалою Касаційного адміністративного суду від 27.05.2024, подала апеляційну скаргу про її скасування з направленням справи до суду першої інстанції для продовження її розгляду.
3.2. Обґрунтовуючи апеляційну скаргу, позивачка зазначає, що, незважаючи на те, що оскарження нормативно-правових актів чи окремих його положень віднесено до юрисдикції адміністративних судів, суд першої інстанції, відмовляючи у відкритті провадження за її позовом, порушив її, ОСОБА_1, право доступу до суду та на справедливий розгляд справи, гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції. Це, у свою чергу, спричинило позбавлення її права мирно володіти своїм майном [позбавлення права на підвищення до пенсії в належному (раніше визначеному) розмірі], тобто порушує статтю 1 Першого протоколу до Конвенції.
3.3. Згідно з доводами позивачки, суд першої інстанції не з`ясував, чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовані її позовні вимоги, та якими доказами вони підтверджуються, неповно з`ясував обставини, що мають значення для справи, не здійснив належної оцінки наданих нею доказів, чим порушив вимоги частин першої, третьої статті 90 КАС.
4. Рух апеляційної скарги
4.1. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 20.06.2024 відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду від 27.05.2024, а ухвалою від 11.07.2024 призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження.
5. Позиція відповідача щодо апеляційної скарги позивачки
5.1. Рада у відзиві на апеляційну скаргу ОСОБА_1, погоджуючись із наведеними в ухвалі Касаційного адміністративного суду від 27.05.2024 підставами відмови позивачці у прийнятті позову, просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а зазначену ухвалу - без змін.
5.2. Доводить, що визнання законів, інших актів або їх окремих положень неконституційними відноситься до повноважень Конституційного Суду України, а не іншого суду. ВРУ як єдиний законодавчий орган, здійснюючи законотворчий процес, не виконує владних управлінських функцій, які можуть бути предметом оскарження в адміністративному суді. Суд першої інстанції правильно визначив, що позовні вимоги ОСОБА_1 стосуються законотворчої діяльності Ради, в процесі здійснення якої вона не реалізує публічно-владних управлінських функцій.
6. Норми права, які регулюють спірні правовідносини, та висновки Великої Палати Верховного Суду щодо їх застосування при вирішенні спору в цій справі
6.1. Заслухавши суддю-доповідачку, дослідивши матеріали справи та наведені в апеляційній скарзі та відзиві на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає.
6.2. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
6.3. Згідно із частиною першою статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
6.4. Пунктами 1 та 2 частини першої статті 4 КАС визначено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
6.5. Частиною першою статті 5 КАС передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
6.6. На підставі пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
6.7. Зокрема, згідно з пунктом 1 частини другої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.
6.8. Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів призначення суддів Конституційного Суду України у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, а також Дорадчої групи експертів щодо оцінювання таких кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до ВРУ законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.
6.9. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, бездіяльності Кабінету Міністрів України визначені статтею 266 КАС, правила якої поширюються на розгляд адміністративних справ щодо, зокрема, законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України; законності дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
6.10. Велика Палата Верховного Суду послідовна щодо свого висновку, що наведені положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС слід розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, ВРУ, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких ВРУ реалізує свої владні (управлінські) функції / повноваження.
6.11. Аналогічна правова позиція висловлена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 9901/275/19 (провадження № 11-536заі19), від 08.04.2020 у справі № 9901/40/20 (провадження № 11-75заі20), від 30.09.2020 у справі № 9901/95/20 (провадження № 11-270заі20) та від 14.04.2021 у справі № 800/400/16 (провадження № 11-46заі21).