ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 вересня 2024 року
м. Київ
cправа № 910/5550/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Случ О. В. - головуючий, Волковицька Н. О., Могил С. К.
за участю секретаря судового засідання - Прокопенко О. В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу першого заступника керівника Київської міської прокуратури
на постанову Північного апеляційного господарського суду від 21.04.2021 (головуючий суддя Іоннікова І. А., судді Разіна Т. І., Тарасенко К. В.)
у справі № 910/5550/19
за позовом Голосіївської окружної прокуратури міста Києва в інтересах держави
до 1) Київської міської ради і 2) Товариства з обмеженою відповідальністю "Титан Холдинг"
про визнання незаконним та скасування рішення, визнання недійсним договору оренди земельної ділянки
(у судовому засіданні взяли участь: прокурор - Круш Т. О., представник відповідача-1 - Пилипчук І. І., представник відповідача-2 - Маркова Т. Л.)
ВСТУП
1. Прокурор звернувся з позовом у цій справі як самостійний позивач до місцевої ради і товариства, посилаючись, зокрема, на незаконне передання в оренду земельної ділянки під нове будівництво без проведення земельних торгів, що порушує інтереси територіальної громади і держави в цілому.
2. Місцевий господарський суд розглянув спір по суті та відмовив у задоволенні позовних вимог.
3. Апеляційний господарський суд залишив позов прокурора без розгляду, посилаючись на те, що прокурор не дотримався порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", щодо звернення до уповноваженого органу із повідомленням про наявність підстав для подання позову до суду.
4. Ключовим питанням, яке постало перед Верховним Судом під час касаційного перегляду оскаржуваного судового рішення у цій справі є те, чи достатньо підтвердив прокурор підстави для представництва інтересів держави в суді.
5. За результатом розгляду касаційної скарги прокурора, Верховний Суд не погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про залишення позову прокурора без розгляду, вважає його таким, що не відповідає останній актуальній правовій позиції Великої Палати Верховного Суду в подібних правовідносинах, про що детально викладено далі в цій постанові.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Узагальнений зміст і підстави позовних вимог
6. Перший заступник керівника Київської місцевої прокуратури №1 (правонаступником якої є Голосіївська окружна прокуратура міста Києва, далі - прокурор) в інтересах держави звернувся до Господарського суду міста Києва з позовом до Київської міської ради (далі - відповідач-1, Рада) і Товариства з обмеженою відповідальністю "Титан Холдинг" (далі - відповідач-2, Товариство) з вимогами про:
- визнання незаконним та скасування рішення Ради від 20.11.2017 №103/6154 "Про передачу Товариству з обмеженою відповідальністю "Титан Холдинг" земельної ділянки для будівництва та експлуатації житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями на вул. Ломоносова, 33/43 у Голосіївському районі міста Києва" (далі - Рішення від 20.11.2017 №103/6154);
- визнання недійсним договору оренди земельної ділянки від 19.12.2018 площею 0,2083 га для будівництва та експлуатації житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями на вул. Ломоносова, 33/43 у Голосіївському районі міста Києва (кадастровий номер 8000000000:79:336:0007), укладеного між Товариством і Радою (далі - Договір оренди від 19.12.2018), який того ж дня посвідчений приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу Дем`яненко Т. М. за реєстровим № 1378 та зареєстрований Головним управлінням земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) 08.01.2019 за № МЗК-1-01849.
7. На думку прокурора Рішення від 20.11.2017 №103/6154 прийнято Радою з порушенням вимог земельного законодавства, всупереч інтересам держави та територіальної громади. Спірним рішенням Рада, в порушення вимог статей 124, 134 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), відвела Товариству під нове будівництво земельну ділянку комунальної форми власності без проведення земельних торгів, чим порушила законодавчо встановлений порядок відведення землі фізичним та юридичним особам та позбавила територіальну громаду міста можливості отримання коштів за аукціоном та наповнення бюджету міста. Також, зазначено, що всупереч вимог чинного законодавства, без належного обґрунтування надала в оренду відповідачу-2 земельну ділянку неспівмірно більшою площею, яка понад 38 разів перевищує площу розташованого на ній майна.
Узагальнений зміст і обґрунтування судових рішень
8. Рішенням Господарського суду міста Києва від 28.10.2019 у позові відмовлено повністю.
9. Аргументуючи судове рішення, суд першої інстанції дійшов висновку про відмову в задоволенні позовних вимог, у зв`язку з недоведеністю прокурором того, що спірне Рішення від 20.11.2018 № 103/6154 прийняте із порушенням вимог законодавства.
10. Постановою Північного апеляційного господарського суду від 21.04.2021 рішення Господарського суду міста Києва від 28.10.2019 скасовано. Позов Голосіївської окружної прокуратури міста Києва залишено без розгляду.
11. Залишаючи позов без розгляду, суд апеляційної інстанції, посилаючись на правову позицію, викладену в постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, від 15.01.2020 у справі № 698/119/18, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17, постановах Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 16.09.2020 у справі № 922/708/19, від 08.12.2020 у справі № 908/1664/19, від 19.01.2021 у справі № 925/1133/18, від 24.02.2021 у справі № 905/1241/15, від 17.03.2021 у справі № 913/299/18, від 08.04.2021 у справі № 910/8737/19, зазначив, що прокурор не довів дотримання порядку, передбаченого частиною 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", зокрема, щодо звернення до уповноваженого органу із повідомленням про наявність підстав для подання позову до суду, а відтак відсутні підстави стверджувати, що захист інтересів територіальної громади не здійснює або неналежним чином здійснює орган місцевого самоврядування, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах.
Касаційна скарга
12. Не погодившись із постановою суду апеляційної інстанції, прокурор звернувся до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції, а справу №910/5550/19 направити до Північного апеляційного господарського суду для продовження розгляду.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Узагальнені доводи касаційної скарги
13. Прокурор зазначає, що внаслідок застосування вимог ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" без урахування висновків щодо застосування цієї норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, від 15.01.2020 у справі № 698/119/18, від 11.02.2020 у справі № 922/614/19, Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 16.03.2021 у справі № 922/1009/20, від 24.03.2021 у справі № 922/2244/19, від 07.04.2021 у справі № 922/708/19, суд апеляційної інстанції допустив неправильне застосування статті 131-1 Конституції України, порушення статті 53 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), та, як наслідок, дійшов помилкового висновку про невиконання прокурором вимог щодо необхідності надання у цьому спорі доказів попереднього звернення у порядку ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" до Ради.
14. Прокурор пояснює, що процедура, передбачена абзацами 3 і 4 ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту. Разом із цим, наголошує на тому, що в даному випадку орган, який повинен захищати права та інтереси держави сам і допустив порушення законодавства і не має процесуальної можливості самостійно скасовувати свої рішення (рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 № 7-рп/2009), а також звертатись до суду з позовами щодо скасування власних рішень. Враховуючи те, що предметом оскарження у справі є рішення Ради, яка за доводами прокурора, прийняла оспорюване рішення всупереч інтересам територіальної громади та держави, саме цей орган визначено прокурором у статусі відповідача, а тому, прокурор наголошує, що єдиним органом, який може захистити порушені інтереси держави, є органи прокуратури, звідси повідомлення уповноваженого органу в порядку ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" в даному випадку є недоцільним.
Позиція інших учасників справи
15. Товариство подало відзив, у якому не погоджується з доводами касаційної скарги, вважає безпідставними і необґрунтованими. Зазначає про те, що до компетенції прокуратури не належить визначення інтересів територіальної громади, водночас правом на звернення до суду з метою захисту інтересів територіальної громади наділені органи місцевого самоврядування. Погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про непідтвердження прокурором підстав для представництва інтересів держави на момент звернення до суду з позовом, а також вказує про те, що суд апеляційної інстанції правильно послався на практику Верховного Суду в своїй постанові та дійшов висновку про відсутність підстав для розгляду заявленого позову по суті. Просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувану постанову - без змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка аргументів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
16. Згідно з частинами 1 - 2 статті 300 ГПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
17. Перевіряючи правильність застосування судом апеляційної інстанції норм законодавства, яке врегульовує підстави представництва прокурором інтересів держави у спірних правовідносинах, Верховний Суд зазначає про таке.
18. Верховний Суд звертає увагу на те, що 11.06.2024 Великою Палатою Верховного Суду ухвалено постанову у справі № 925/1133/18, висновків в який колегія суддів відповідно до частини 4 статті 300 ГПК України вважає за необхідне врахувати під час касаційного розгляду цієї справи № 910/5550/19.
19. Так, як убачається з матеріалів справи, прокурор у цій справі № 910/5550/19 звернувся до суду з позовом в інтересах держави як самостійний позивач.
20. Згідно з пунктом 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
21. Відповідно до статті 1 Закону України "Про прокуратуру" прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
22. Абзацом 1 частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" визначений вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді.
23. Так, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
24. Конституційний Суд України зазначив, що поняття "орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах" означає орган, на який державою покладено обов`язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави. Таким органом відповідно до статей 6, 7, 13 та 143 Конституції України може виступати орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади (абзац 2 частини 5 Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99).
25. Отже, вирішення питання про орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, полягає у встановленні органу, який, використовуючи на підставі норм законодавства надані йому повноваження, зобов`язаний з метою захисту інтересів держави вчиняти юридичні дії, що впливають на права та обов`язки суб`єктів спірних правовідносин, зобов`язуючи їх припинити порушення інтересів держави та усунути наслідки цих порушень (зокрема, звертатись до суду з відповідним позовом).
26. Відповідно до абзаців 1- 3 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи його законним представником або суб`єктом владних повноважень.
27. Згідно із частиною 4 статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.
28. Відповідно до абзацу 2 частини 5 статті 53 ГПК України у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
29. Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно (постанови Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 05.03.2020 у справі № 9901/511/19, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20, від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21).
30. У пунктах 69, 70 постанови від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц Велика Палата Верховного Суду зауважила, що оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципомnovit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази про вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами 3 і 4 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту. Аналогічні правові висновки викладені Великою Палатою Верховного Суду в постановах від 15.01.2020 у справі № 698/119/18 (пункт 26), від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17 (пункт 34), від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20 (пункт 8.19), від 20.07.2022 у справі № 910/5201/19 (пункт 81) від 28.09.2022 у справі № 483/448/20 (пункти 7.11, 7.18), від 20.06.2023 у справі № 633/408/18 (пункти 10.12, 10.19), від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21 (пункт 8.37), від 05.07.2023 у справі № 912/2797/21 (пункт 8.4), від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц (пункт 8.11), від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц (пункт 8.18).
31. У цій справі, яка розглядається, суд апеляційної інстанції вказав, що спірна земельна ділянка відноситься до земель комунальної власності, право розпорядження якою належить територіальній громаді в особі Ради. Звідси, апеляційний господарський суд дійшов висновку про те, органом, наділеним повноваженнями щодо звернення до суду з позовними вимогами, заявленими у цій справі, є саме Рада, а отже прокурор у порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", мав до подання позову звернутись до Ради для надання можливості відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.