ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 вересня 2024 року
м. Київ
cправа № 910/5698/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Волковицька Н. О. - головуючий, Могил С. К., Случ О. В.,
секретар судового засідання - Мельникова Л. В.,
розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу заступника керівника Київської міської прокуратури
на ухвалу Господарського суду міста Києва від 12.06.2023 та постанову Північного апеляційного господарського суду від 20.09.2023 у справі
за позовом першого заступника керівника Київської міської прокуратури в інтересах держави
до: 1) Київської міської ради,
2) Обслуговуючого кооперативу "Автокооператив по будівництву та експлуатації гаражів, автостоянок для зберігання транспортних засобів громадян Деснянського району міста Києва "МІКЛ"
про визнання незаконним та скасування рішення, визнання недійсним договору, зобов`язання повернути земельну ділянку.
У судовому засіданні взяли участь: прокурор - Валевач М. М., представник Київської міської ради - Золотарьова Ю. А. та представник Обслуговуючого кооперативу "Автокооператив по будівництву та експлуатації гаражів, автостоянок для зберігання транспортних засобів громадян Деснянського району міста Києва "МІКЛ" - Мартиненко А. В.
1. Короткий зміст позовних вимог і заперечень
1.1. У квітні 2023 року перший заступник керівника Київської міської прокуратури (далі - Прокурор) в інтересах держави звернувся до Господарського суду міста Києва з позовом до Київської міської ради (далі - Міськрада та/або відповідач-1) та Обслуговуючого кооперативу "Автокооператив по будівництву та експлуатації гаражів, автостоянок для зберігання транспортних засобів громадян Деснянського району міста Києва "МІКЛ" (далі - ОК "МІКЛ" та/або відповідач-2) про визнання незаконним та скасування рішення Міськради від 16.12.2021 № 4139/4180 "Про передачу Обслуговуючому кооперативу "Автокооператив по будівництву та експлуатації гаражів, автостоянок для зберігання транспортних засобів громадян Деснянського району міста Києва "МІКЛ" земельної ділянки в оренду для експлуатації та обслуговування автостоянки (№ 12) на вул. Оноре де Бальзака, 49-а у Деснянському районі міста Києва" (далі - рішення від 16.12.2021 № 4139/4180 та/або спірне рішення), визнання недійсним договору оренди земельної ділянки площею 1,5515 га на вул. Оноре де Бальзака, 49-а у Деснянському районі міста Києва (кадастровий номер 8000000000:701:0027), укладеного між Міськрадою та ОК "МІКЛ", який посвідчено приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу Майоровою А. В. та зареєстровано в реєстрі 30.12.2022 за № 1318 (далі - договір оренди землі від 30.12.2022) та про зобов`язання повернути земельну ділянку площею 1,5515 га на вул. Оноре де Бальзака, 49-а у Деснянському районі міста Києва (кадастровий номер 8000000000:701:0027) у стані, придатному для її подальшого використання.
1.2. На обґрунтування позовної заяви зазначено, що спірне рішення від 16.12.2021 № 4139/4180 прийнято, а договір оренди землі від 30.12.2022 укладено з порушенням вимог чинного законодавства, всупереч інтересам держави та територіальної громади.
На обґрунтування підстав для представництва інтересів держави Прокурор зазначав, що у даному випадку інтерес держави полягає в необхідності забезпечення прав та інтересів територіальної громади як дійсного власника землі, що є основним національним багатством та перебуває під особливою охороною держави, забезпечення раціонального використання та охорони земель водного фонду. Натомість Міськрада як орган, уповноважений діяти виключно в інтересах територіальної громади міста, при прийнятті спірного рішення внаслідок допущення порушень розпорядилася земельною ділянкою поза конкурентними засадами, а тому діяла всупереч інтересам територіальної громади міста та, відповідно, і держави.
Прокурор наголошував, що спірним рішенням від 16.12.2021 № 4139/4180 та договором оренди землі від 30.12.2022 порушено інтереси держави у сфері контролю за використанням та охороною земель, ефективного використання земельних ресурсів.
При цьому Прокурор зазначив, що органом, уповноваженим державою здійснювати функції у спірних правовідносинах, є Міськрада, яка визначена відповідачем-1 у цій справі. Разом з цим нормами чинного законодавства не передбачено участі у справі одного й того самого органу місцевого самоврядування у статусі позивача та відповідача одночасно, у зв`язку з чим Міськрада не може бути позивачем у спірних правовідносинах.
Водночас, посилаючись на норми Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15 (далі - Положення) Прокурор зазначав, що вказаний орган не наділений повноваженнями на звернення до суду з позовами про визнання незаконним і скасування рішень органів виконавчої влади або місцевого самоврядування, визнання недійсним договору оренди землі.
Таким чином, Прокурор наголошував на відсутності органу, який мав би здійснювати захист порушених інтересів держави у цьому спорі.
2. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2.1. Ухвалою Господарського суду міста Києва від 12.06.2023 у справі № 910/5698/223 (суддя Алєєва І. В.), залишеною без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 20.09.2023 (Шаптала Є. Ю. - головуючий, судді: Гончаров С. А., Яковлєв М. Л.) позов Прокурора в інтересах держави до Міськради та ОК "МІКЛ" про визнання незаконним та скасування рішення, визнання недійсним договору, зобов`язання повернути земельну ділянку - залишено без розгляду.
2.2. Місцевий господарський суд, із висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, залишаючи позов Прокурора без розгляду, керувалися положеннями частини другої статті 226 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України). Так, суди звернули увагу на те, що при наданні земельних ділянок комунальної власності у користування Міськрада вступає в цивільні (господарські) відносини з юридичними особами (орендарями) та діє як орендодавець, однак спір у даній справі виник не у відносинах користування орендованою земельною ділянкою, а у відносинах між державою та відповідачем-1 щодо дотримання останньою встановленого законом порядку передачі земельної ділянки у користування за результатами земельних торгів.
Суди попередніх інстанцій наголосили, що у даному випадку держава не заперечує право Міськради передавати земельні ділянки комунальної власності у користування та визначати орендарів цих земельних ділянок, однак вимагає, щоб це відбувалося із дотриманням установленої законом процедури.
Пославшись на положення абзацу 5 частини першої статті 15-2 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), статей 2, 4, 5, 6, 9 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", пункт 1, підпункт 33 пункту 4 Положення, статей 17, 28 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади", статті 53 ГПК України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру", суди попередніх інстанцій зазначили, що держава визначила Держгеокадастр державним органом, уповноваженим здійснювати державний нагляд (контроль) за дотриманням органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю, в тому числі з питань надання земель у користування, оренду, продажу прав на земельні ділянки на конкурентних засадах. Так, саме Держгеокадастр є органом, уповноваженим державою здійснювати у спірних правовідносинах функції нагляду (контролю) за дотриманням Міськрадою встановленого законом порядку передачі земельних ділянок у користування за результатами земельних торгів.
За таких підстав суди попередніх інстанцій дійшли висновку про невиконання Прокурором процедури, передбаченої частинами третьою та четвертою статті 23 Закону України "Про прокуратуру", відповідно до приписів частини четвертої статті 53 Закону України "Про прокуратуру", а відтак, про неможливість розгляду справи та залишення позову Прокурора без розгляду.
3. Короткий зміст касаційної скарги і заперечення на неї
3.1. Не погоджуючись із ухвалою Господарського суду міста Києва від 12.06.20023 та постановою Північного апеляційного господарського суду від 20.09.2023 у справі № 910/5698/23, Прокурор звернувся із касаційною скаргою, в якій просить ухвалу та постанову скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
3.2. Скаржник наголошує на порушенні судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, а саме положень статті 23 Закону України "Про прокуратуру", статті 53 ГПК України, статей 15-2, 80, 83, 116, 122, 188 ЗК України, статей 1, 5, 6, 9, 10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", статей 2, 28 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади". При цьому Прокурор посилається на те, що суди попередніх інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях застосували вказані норми права без урахування висновку щодо їх застосування, викладеного, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду від 05.02.2019 у справі № 910/7813/18, від 09.09.2020 у справі № 917/342/19, від 25.09.2020 у справі № 921/341/19, від 01.09.2022 у справі № 440/7210/21, від 04.10.2022 у справі № 910/5210/20, від 29.11.2022 у справі № 914/585/22, від 01.12.2022 у справі № 340/6113/21, від 27.03.2023 у справі № 460/307/22 від 18.05.2023 у справі № 447/827/21, від 20.07.2022 у справі № 910/5201/19, від 15.01.2020 у справі № 698/119/18, від 11.02.2020 у справі № 922/614/19, від 28.09.2022 у справі № 483/448/20, від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, від 29.11.2022 у справі № 240/401/19, від 20.11.2018 у справі № 5023/10655/11, від 26.02.2019 у справі № 915/478/18, від 27.02.2019 у справі № 761/3884/18, від 20.07.2022 у справі № 910/5201/19, від 11.09.2019 у справі № 487/10132/14-ц, від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17, від 04.10.2022 у справі № 910/5210/20, від 25.09.2020 у справі № 921/341/19.
3.3. Прокурор зауважує, що Міськрада при наданні в оренду спірної земельної ділянки без проведення земельних торгів, внаслідок допущених порушень законодавства діяла всупереч інтересам територіальної громади міста та, відповідно, і держави.
Судами попередніх інстанцій не взято до уваги, що саме орган місцевого самоврядування (Міськрада), який повинен захищати інтереси територіальної громади, вказані інтереси порушив, що виключає можливість здійснення ним захисту законних інтересів держави у спірних правовідносинах у спосіб, який обрав Прокурор.
Нормами чинного законодавства України не передбачено можливості участі у справі одного й того самого органу місцевого самоврядування у статусі позивача та відповідача одночасно, у зв`язку з чим Міськрада не може бути позивачем у спірних правовідносинах.
Саме для того, щоб такі порушені права не залишилися без захисту, Прокурору надано право звертатись до суду в інтересах держав як самостійному позивачу у випадку, коли єдиний орган, уповноважений на представництво інтересів держави у спірних правовідносинах, є відповідачем у справі.
При цьому суди обох інстанцій, помилково визначивши позивачем у даному спорі Держгеокадастр, не взяли до уваги те, що Прокурором дотримано процедуру щодо попереднього повідомлення компетентного органу (яким у даному випадку є Міськрада) з метою надання йому можливості усунути виявлені порушення. Проте Міськрада належних заходів для усунення порушень законодавства у даному випадку не вжила. Про намір самостійно усунути допущені порушення або звернутися до суду з позовом не повідомила.
Таким чином, позов у даній справі пред`явлено Прокурором як самостійним позивачем, що відповідає положенням частини п`ятої статті 53 ГПК України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
3.4. Щодо повноважень у Держгеокадастру на звернення до суду з даним позовом, скаржник зазначає, що у цій справі порушення інтересів держави відбулося не в межах заходів, які належать до державного контролю за використанням та охороною земель, передбачених статтями 1, 9 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", а в межах спору щодо законності розпорядження земельною ділянкою комунальної власності органом місцевого самоврядування.
У правовідносинах, які стосуються земельних ділянок комунальної форми власності, право розпорядження якими належить відповідній сільській, селищній, міській раді, що повинна діяти в інтересах відповідної територіальної громади (власника), Держгеокадастр та його територіальні органи не наділені повноваженнями власника на захист права комунальної власності.
За наявності спору щодо володіння, користування і розпорядження землею територіальних громад Держгеокадастр не може здійснити судовий захист порушених прав та інтересів власника, оскільки не уповноважений на звернення до суду з позовом від імені та в інтересах територіальної громади.
Таким чином, судами не враховано, що Держгеокадастр у даному випадку не наділений повноваженнями власника на захист права власності територіальної громади міста Києва, а надані законом функції державного нагляду (контролю) в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності не наділяють Держгеокадастр правом звернення до суду з позовними вимогами, заявленими у цій справі, а саме щодо визнання незаконним та скасування рішення, визнання недійсним договору оренди та повернення земельної ділянки.
Держгеокадастр відносно земель комунальної власності міста Києва здійснює лише функцію контролю, а не захищає порушене право, а тому не має право ініціювати судовий захист поза межами, які надані йому законом.
Враховуючи наведене, в даному випадку Прокурор самостійно звернувся до суду із позовом, оскільки відсутній орган, який має повноваження на звернення до суду з таким позовом, а передбачене законами загальне повноваження Держгеокадастру на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі не свідчить про право такого органу на звернення з позовом у конкретних правовідносинах, оскільки Законом має бути прямо визначено, в яких випадках та який орган може/повинен звернутися до суду.
За таких обставин висновки судів попередніх інстанцій про те, що в даному спорі територіальний орган Держгеокадастру повинен виступати позивачем у справі, а Прокурор повинен був повідомити вказаний орган попередньо, до звернення до суду, у порядку статті 23 Закону України "Про прокуратуру", є помилковими.
Таким чином, позов у даній справі поданий в межах спору про право користування земельною ділянкою, в якому територіальна громада міста Києва є учасником цивільних відносин та стороною спору. Територіальна громада здійснює свої цивільні права та обов`язки через орган місцевого самоврядування - Міськраду в межах її компетенції, встановленої законом, замість якої й діє прокурор, а не в межах відносин, визначених Законом України "Про державний контроль за використанням та охороною земель".
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 20.07.2022 у справі № 910/5201/19, від 11.09.2019 у справі № 487/10132/14-ц, Верховного Суду в постанові від 04.10.2022 у справі № 910/5210/20.
Таким чином, необґрунтованим є посилання судів на норми статті 28 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади", оскільки законодавством передбачено вичерпний перелік випадків, в яких Держгеокадастр може звертатися із позовом до суду.
Скаржник також зауважує, що у постанові від 27.03.2023 у справі № 460/307/22 Верховний Суд зазначив, що суб`єктом права власності на землю є й територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності. При цьому, реалізуючи повноваження у сфері земельних відносин, органи місцевого самоврядування зобов`язані діяти виключно в інтересах відповідної територіальної громади. Якщо ж дії (бездіяльність) або рішення органу місцевого самоврядування, вчинені (невчинені), прийняті, в тому числі, під час реалізації наявних у цього органу повноважень у сфері земельних відносин, порушують інтереси територіальної громади, їм суперечать або їх не враховують, то у такому випадку у прокурора виникають передбачені законом підстави для представництва цих інтересів у суді, оскільки ці інтереси збігаються з інтересами держави, а орган, який уповноважений їх захищати у суді в таких відносинах, відсутній.
Водночас суди, надавши перевагу доводам ОК "МІКЛ", залишили поза увагою доводи Прокурора щодо наявності підстав для захисту інтересів держави у спірних правовідносинах та відсутності підстав для залишення позову без розгляду.
Крім цього, скаржник звертає увагу на те, що позов у цій справі подано Прокурором у квітні 2023 року, проте:
суд першої інстанції в оскаржуваній ухвалі безпідставно застосував статтю 15-2 ЗК України, яка виключена у квітні 2021 року;
суд апеляційної інстанції застосовує статтю 5 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" у редакції, яка була чинною до 26.05.2022.
3.5. ОК "МІКЛ" у відзиві просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а ухвалу та постанову - без змін.
3.6. 09.01.2024 на адресу суду надійшла заява ОК "МІКЛ" про відшкодування судових витрат, в якій відповідач-2 надає попередній розрахунок витрат на правничу допомогу та повідомляє, що протягом п`яти днів після ухвалення судового рішення за наслідками касаційного перегляду цієї справи ОК "МІКЛ" будуть надані докази щодо витрат на правничу допомогу, понесені заявником.
4. Розгляд касаційної скарги і позиція Верховного Суду
4.1. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи, наведені у касаційній скарзі та запереченнях на неї, перевіривши матеріали справи щодо правильності застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.
4.2. Відповідно до частини першої статті 300 ГПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
У частині четвертій статті 300 ГПК України визначено, що суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 3, 4, 8 частини першої статті 310, частиною другою статті 313 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
4.3. Верховний Суд звертає увагу на те, що 11.06.2024 Великою Палатою Верховного Суду ухвалено постанову у справі № 925/1133/18, висновки в якій колегія суддів відповідно до частини четвертої статті 300 ГПК України вважає за необхідне врахувати під час касаційного розгляду цієї справи № 910/5698/23.
Ураховуючи зміст правовідносин, що склалися між учасниками цієї справи, висновки судів попередніх інстанцій та доводи касаційної скарги, необхідним є з`ясування питання щодо наявності чи, навпаки, відсутності підстав для звернення Прокурора з позовом до суду та наявності (відсутності) підстав для залишення позову Прокурора без розгляду.
Перевіряючи правильність застосування судами норм законодавства, яке врегульовує підстави представництва Прокурором інтересів держави у спірних правовідносинах, Верховний Суд зазначає про таке.
Щодо процесуального статусу Прокурора та Міськради.
Як убачається з матеріалів справи, Прокурор у цій справі № 910/5698/23 звернувся до суду з позовом в інтересах держави як самостійний позивач.
Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Відповідно до статті 1 Закону України "Про прокуратуру" прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
Абзацом першим частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" визначений вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді.
Так, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Конституційний Суд України зазначив, що поняття "орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах" означає орган, на який державою покладено обов`язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави. Таким органом відповідно до статей 6, 7, 13 та 143 Конституції України може виступати орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади (абзац другий частини п`ятої Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).
Отже, вирішення питання про орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, полягає у встановленні органу, який, використовуючи на підставі норм законодавства надані йому повноваження, зобов`язаний з метою захисту інтересів держави вчиняти юридичні дії, що впливають на права та обов`язки суб`єктів спірних правовідносин, зобов`язуючи їх припинити порушення інтересів держави та усунути наслідки цих порушень (зокрема звертатись до суду з відповідним позовом).
Відповідно до абзаців першого-третього частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Згідно із частиною четвертою статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.
Відповідно до абзацу другого частини п`ятої статті 53 ГПК України у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.