ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 вересня 2024 року
м. Київ
справа № 640/25789/21
адміністративне провадження № К/990/34412/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 640/25789/21
за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві до Приватного акціонерного товариства "Київська кондитерська фабрика "Рошен" про застосування заходів реагування, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Приватного акціонерного товариства "Київська кондитерська фабрика "Рошен" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 грудня 2021 року (суддя Шулежко В.П.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2023 року (головуючий суддя - Карпушова О.В., судді: Епель О.В., Кузьмишина О.М.),
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
13 вересня 2021 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві (далі - ГУ ДСНС у м. Києві, позивач) звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Приватного акціонерного товариства "Київська кондитерська фабрика "Рошен" (далі - ПрАТ "Київська кондитерська фабрика "Рошен", відповідач) про застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень шляхом зобов`язання ПрАТ "Київська кондитерська фабрика "Рошен", код ЄДРПОУ 00382125, знеструмити та накласти печатки на адміністративну будівлю, дві виробничі будівлі, однієї складської будівлі та на головний електрощит, розташованих за адресою: проспект Науки, 1 у Голосіївському районі міста Києва до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що за результатом проведеної позапланової перевірки додержання та виконання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної і техногенної безпеки ПрАТ "Київська кондитерська фабрика "Рошен" виявлені численні порушення вимог нормативних актів у сфері цивільного захисту, пожежної і техногенної безпеки, які створюють небезпеку для життя та здоров`я людей і на момент звернення до суду відповідачем не усунуті в повному обсязі.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 грудня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2023 року, позов ГУ ДСНС у м. Києві задоволено повністю.
Застосовано заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень приватного акціонерного товариства "Київська кондитерська фабрика "Рошен" (код ЄДРПОУ 00382125) шляхом зобов`язання ПрАТ "Київська кондитерська фабрика "Рошен" знеструмити та накласти печатки на адміністративну будівлю, дві виробничі будівлі, однієї складської будівлі та на головний електрощит, розташованих за адресою: проспект Науки, 1 у Голосіївському районі міста Києва до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки.
Рішення суду першої інстанції ґрунтується на тому, що в акті позапланової перевірки щодо дотримання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки суб`єктом господарювання ПрАТ "Київська кондитерська фабрика "Рошен" за адресою: м. Київ, проспект Науки, 1 від 25 жовтня 2021 року № 1074 зафіксовано невиконання відповідачем 12 порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.
За висновком суду, ці порушення несуть в собі потенційний ризик як настання надзвичайної ситуації, так і ризик ускладнення евакуації у випадку пожежі та затягування у часі процесу ліквідації надзвичайної ситуації. Повного усунення всіх виявлених порушень відповідачем не здійснено і кожне з порушень, що залишилися (зазначені вище), є небезпечними для життя і здоров`я людей. Водночас, існування (неусунення відповідачем) хоча б одного з порушень, встановлених позивачем, які загрожують життю та здоров`ю людей, вже є самостійною достатньою правовою підставою для застосування до нього заходів реагування шляхом знеструмлення електроживлення, закриття всіх входів (із накладенням печаток) та заборони експлуатації приміщень.
Суд першої інстанції урахував, що відповідачем більшу частину виявлених порушень правил техногенної та протипожежної безпеки усунуто, що свідчить про добросовісність намірів щодо вжиття відповідних заходів усунення порушень, однак це не є підставою для відмови у задоволенні позову про застосування відповідних заходів державного нагляду (контролю), оскільки неусунуті порушення є суттєвими, адже можуть призвести до виникнення пожежі, як неконтрольованого процесу знищування або пошкодження вогнем майна, під час якого виникають чинники, небезпечні для людей.
При цьому Окружним адміністративним судом міста Києва відхилені посилання відповідача на експертний висновок судової пожежно-технічної експертизи № 1-22/11 від 22 листопада 2021 року, складений експертами Товариства з обмеженою відповідальністю "Український центр судових експертиз" Сирих В.М., Яровим Є.А., оскільки з його змісту не вбачається, які саме документи надавались експертам, на підставі яких вихідних даних вони дійшли висновку, якою методикою користувалися чи взагалі вони виходили на об`єкт. Тому цей висновок не може бути взятий до уваги у якості доказу. До того ж, суд зазначив, що саме контролюючий орган, а не експерт, наділений дискреційними повноваженнями щодо встановлення наявності або відсутності порушень у сфері техногенної та пожежної безпеки, та лише цей орган здійснює прогнозування імовірності виникнення надзвичайних ситуацій, визначає показники ризику. Крім того, єдиним доказом усунення зафіксованих в акті перевірки порушень є результати повторної перевірки.
Також окружний суд відхилив доводи відповідача про те, що позивачем подано позов з порушенням строків, а саме до спливу строку, встановленого приписом про усунення порушень, оскільки заявлений предмет позову - зупинення експлуатації приміщень цілком відповідає наведеним положенням статті 70 Кодексу цивільного захисту України та частини п`ятої статті 4 Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (по тексту - Закон № 877-V). Більше того, винесення припису та звернення до суду із позовом щодо повного або часткового припинення виробництва - це два різних засоби реагування органу державного нагляду, які застосовуються окремо.
Шостий апеляційний адміністративний суд погодився з висновками суду першої інстанції по суті вирішення спору та мотивами ухвалення судового рішення, з огляду на що постановою від 12 вересня 2023 року залишив рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 грудня 2021 року без змін.
У своїй постанові суд апеляційної інстанції зазначив, що акт перевірки від 25 жовтня 2021 року №1074 відповідно до положень статті 70 Кодексу адміністративного судочинства України (по тексту - КАС України) є належним та допустимим доказом, який підтверджує доводи позивача про наявність 12 порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки. За позицією апеляційного суду, висновок експерта ОСОБА_3 за № 1/06/23 від 23 червня 2023 року за результатами проведення пожежно-технічного дослідження не є належним доказом, адже ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду вказаному експерту проведення експертного дослідження не доручалося.
Між тим зауважено, що навіть згідно висновків експерта ОСОБА_3 від 23 червня 2023 року відповідач не усунув порушення під № 7 та 12 (акт від 25 жовтня 2021 року), а саме: № 7 - в місцях перетину повітроводами вентиляційної системи протипожежних перегородок та перекриття частково відсутні пристрої проти поширення вогню в порушення вимог ДБН В. 2.5-67 (порушення п.2.18 розділу IV ППБУ); № 12 - клас вогнестійкості проходок електричних кабелів та інженерного обладнання будинку через огороджувальні конструкції з нормованою межею вогнестійкості або через протипожежні перешкоди менше, ніж нормована межа вогнестійкості цієї огороджувальної конструкції або протипожежної перешкоди (порушення п. 2.4 розділ III ППБУ).
Колегія суддів апеляційного суду в своїй постанові наголосила, що існування хоча б одного з порушень виявлених позивачем, як таких, що загрожують життю та здоров`ю людей, вже є самостійною достатньою правовою підставою для застосування до відповідача заходів реагування у вигляді повної зупинки експлуатації будівель та приміщень. Окрім того, під час воєнного стану, який запроваджений Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022, затвердженого Законом України від 24 лютого 2022 року № 2102-ІХ, та який на даний час продовжено, коли відбуваються постійні ракетні обстріли на території України, вказані приміщення відповідача, які задіяні у виробничому процесі, мають відповідати вимогам чинного законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.
ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
13 жовтня 2023 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ПрАТ "Київська кондитерська фабрика "Рошен" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 грудня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2023 року у справі № 640/25789/21.
Касаційна скарга подана відповідачем на підставі пунктів 1, 4 частини четвертої статті 328 КАС України.
В обґрунтування наявності підстав для скасування оскаржуваних судових рішень скаржник, серед іншого, посилається на те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні застосував норми матеріального та процесуального права без урахування висновків Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, а саме:
- статей 68, 70 Кодексу цивільного захисту України без урахування висновків Верховного Суду щодо питання застосування вказаних норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах від 31 жовтня 2019 у справі № 580/32/19, від 21 лютого 2020 у справі № 815/6365/17, від 19 травня 2020 у справі № 420/5156/18, від 04 червня 2020 у справі № 826/13895/16, від 16 вересня 2020 у справі № 816/4755/15, від 24 листопада 2020 у справі № 826/10169/18, від 19 січня 2021 у справі № 640/5571/20, від 28 січня 2021 у справі № 640/4090/20, від 26 квітня 2021 у справі № 640/10129/20, від 09 червня 2021 у справі № 640/3180/20, від 31 серпня 2021 у справі № 520/14473/19, від 29 вересня 2021 у справі № 420/4579/19, від 16 лютого 2022 у справі № 640/10135/20, від 12 травня 2022 у справі № 520/14449/19, від 20 липня 2023 у справі № 460/12426/21, від 14 вересня 2023 у справі № 160/9767/22;
- частини другої статті 79 КАС України (надання з позовною заявою належних та допустимих доказів та наявності правових підстав для задоволення позову) та поняття дискреційних повноважень без урахування висновків Верховного Суду щодо питання застосування вказаних норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах від 31 жовтня 2018 у справі № 826/14758/17, від 19 вересня 2019 у справі №826/19328/16, від 26 лютого 2021 у справі № 160/9350/19, від 16 лютого 2022 у справі № 640/10135/20;
- статті 7 Закону № 877-V без урахування висновків Верховного Суду щодо питання застосування вказаних норм права у подібних правовідносинах, викладених у постанові від 27 грудня 2022 у справі № 460/5027/21;
- судом апеляційної інстанції усупереч висновкам Верховного Суду, викладених у постановах від 28 травня 2019 у справі № 819/1850/17, від 21 жовтня 2019 у справі №810/4274/17, від 19 березня 2020 у справі № 140/2323/19, від 28 жовтня 2020 у справі № 560/639/19, від 01 грудня 2021 у справі № 826/9226/16, від 16 червня 2022 у справі №640/10140/20, порушено принцип пропорційності між використовуваними позивачем засобами та метою, яка ними досягається, й недоцільністю застосування до відповідача заходу реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень шляхом зобов`язання ПрАТ "Київська кондитерська фабрика "Рошен" знеструмити та накласти печатки на адміністративну будівлю, дві виробничі будівлі, однієї складської будівлі та на головний електрощит, розташованих за адресою: проспект Науки, 1 у Голосіївському районі міста Києва.
Окрім того, заявник касаційної скарги вказує, що суд апеляційної інстанції не дослідив зібрані у справі докази (пункт 1 частини другої статті 353 КАС України), а суд першої інстанції розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження (пункт 2 частини другої статті 353 КАС України).
Доводи скаржника полягають у тому, що при обранні крайнього заходу реагування судом мають ураховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли, та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.
Також судом апеляційної інстанції не було враховано та взагалі не досліджувалось, що на момент винесення оскаржуваної постанови, відповідач усунув порушення № 12, що підтверджується наданими до Шостого апеляційного адміністративного суду разом з клопотанням про приєднання доказів від 08 вересня 2023 року копіями Акту перевірки відповідності вогнезахисту від 19 липня 2023 року № 43 та Акту надання послуг № 397 від 31 липня 2023 року. Таким чином, на момент винесення оскаржуваної постанови в процесі усунення перебувало лише одне порушення № 7, яке, враховуючи висновки пожежно-технічного дослідження № 1/06/23 від 23 червня 2023 року, не впливає на можливість виникнення пожежі у будівлі Відповідача та не створює загрозу життю та/або здоров`ю людей.
Отже, на момент винесення оскаржуваної постанови відповідачем були усунуті всі порушення, що впливають на можливість виникнення пожежі у будівлі та можуть створити загрозу життю та/або здоров`ю людей у приміщеннях будівлі ПрАТ "Київська кондитерська фабрика "Рошен", що розташована за адресою: 03039, м. Київ, проспект Науки, буд. 1. Відповідно, застосований захід реагування не є співмірним покаранням, ураховуючи добровільне усунення відповідачем порушень, виявлених у ході проведення перевірки, за відсутності підтвердженого факту можливості виникнення пожежі у будівлі та відсутності наявності реальної загрози життю та/або здоров`ю людей у приміщеннях будівлі ПрАТ "Київська кондитерська фабрика "Рошен".
Додатково скаржником звернуто увагу на те, що відповідач забезпечує роботою 749 працівників, які працюють в приміщеннях, розташованих за адресою: проспект Науки, 1 у Голосіївському районі міста Києва. При повному зупиненні експлуатації приміщень ПрАТ "Київська кондитерська фабрика "Рошен" працівники залишаться без роботи, що негативно позначиться на їхньому житті, що в умовах військового стану в Україні є недопустимим. Окрім того, на потужностях, розташованих за вказаною адресою, виробляється продукція, якою забезпечуються, у тому числі, різноманітні підрозділи наших захисників на передовій та в тилу. Тож за таких обставин слід досить виважено застосовувати заходи реагування у такому вигляді, як пропонує позивач. Відповідач діє добросовісно та усунув практично всі порушення, зазначені в обох актах перевірки, а тому до нього не може застосовуватися найжорсткіший захід реагування у вигляді зупинення експлуатації зазначених приміщень.
Окрему незгоду скаржник висловлює щодо висновків судів першої та апеляційної інстанцій у частині того, що єдиним належним доказом усунення порушень є акт перевірки контролюючого органу. Наголошує, що за правовою позицією Верховного Суду акт перевірки органу державного нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки, що складений за результатами контрольного заходу, є лише одним із доказів, оцінку якому дає виключно суд поряд з іншими доказами.
У цьому зв`язку скаржник посилається на те, що судами попередніх інстанцій не взято до уваги обставини і підстави, які існували на час ухвалення оскаржуваної постанови. Зокрема, на момент розгляду справи апеляційним судом ПрАТ "Київська кондитерська фабрика "Рошен" укладено договір з Товариством з обмеженою відповідальністю "Протипожежний захист та охоронні системи" від 23 травня 2023 року № 40.23 про надання послуг з влаштування вогнезахисної обробки проходок в протипожежних перешкодах і перераховано авансовий платіж. Так само судом апеляційної інстанції не враховано докази, подані відповідачем до суду, а саме: копію Акту перевірки відповідності вогнезахисту від 19 липня 2023 року № 43 та Акту надання послуг № 397 від 31 липня 2023 року, що підтверджують усунення порушення № 12, а також висновки експерта № 1-22/11 від 22 листопада 2021 року, № 1/06/23 від 23 червня 2023 року, вважаючи, що саме Акт перевірки є єдиним належним доказом наявності порушення відповідачем законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки. Таким чином, оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції прийнята без урахування обставин, що існували на день її прийняття, що є порушенням норм матеріального та процесуального права.
На тлі вищенаведених аргументів і міркувань ПрАТ "Київська кондитерська фабрика "Рошен" просить скасувати оскаржувані судові акти та ухвалити у справі №640/25789/21 нове рішення про відмову ГУ ДСНС у м. Києві у задоволенні позову.
Ухвалою Верховного Суду від 24 жовтня 2023 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
У відзиві ГУ ДСНС у м. Києві просить касаційну скаргу відповідача залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін. Позиція позивача, наведена у відзиві, полягає у необґрунтованості доводів касаційної скарги, адже вони стосуються здебільшого комерційної частини наслідків застосування відповідних заходів реагування, оминаючи при цьому суть та природу заходів реагування в сфері пожежної безпеки, покликаних, в першу чергу, забезпечити життя і здоров`я людини, які є найвищою соціальною цінністю (частина перша статті 3 Конституції України). У той же час, судом апеляційної інстанції під час розгляду справи досліджено зібрані у справі докази із наданням відповідної правової оцінки та надано відповідь на аргументи відповідача. Позивач стверджує, що ПрАТ "Київська кондитерська фабрика "Рошен" не доведено усунення виявлених порушень у сфері пожежної та техногенної безпеки в повному обсязі, а ті 12 порушень, які залишились не усунутими, створюють реальну загрозу життю та здоров`ю людини. Таким чином застосування крайнього заходу реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень відповідача в даному випадку є цілком виправданим та доречним.
Ухвалою від 11 вересня 2024 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження.
ІV. Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ГУ ДСНС у м. Києві видано наказ від 13 липня 2021 року № 681 "Про проведення планових перевірок".
На підставі вказаного наказу Голосіївським районним управлінням ГУ ДСНС у м. Києві видано повідомлення від 19 липня 2021 року № 24/2110 та доручено провести планову перевірку приміщення ПрАТ "Київська кондитерська фабрика "Рошен" (код ЄДРПОУ 00382125) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.
30 липня 2021 року на підставі того ж наказу позивачем видано посвідчення № 5939 на проведення перевірки ПрАТ "Київська кондитерська фабрика "Рошен", розташованого за адресою: просп. Науки, 1, вул. Васильківська, 34, вул. Лятошинського, 14, просп. Лобановського, 119/2 у Голосіївському районі м. Києва.
У період з 02 по 13 серпня 2021 року Голосіївським районним управлінням ГУ ДСНС України у м. Києві проведено планову перевірку приміщень ПрАТ "Київська кондитерська фабрика "Рошен" (м. Київ, проспект Науки, 1) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, за результатом якої складено Акт від 13 серпня 2021 року № 873, у якому зафіксовано 40 порушень правил та норм пожежної і техногенної безпеки.
19 серпня 2021 року позивачем складено припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки № 344, яким зобов`язано ПрАТ "Київська кондитерська фабрика "Рошен" усунути порушення у строк до 20 вересня 2021 року.
На підставі Акту перевірки позивач 13 вересня 2021 року звернувся до суду з цим позовом.
Надалі, у період з 13 по 25 жовтня 2021 року ГУ ДСНС у м. Києві проведено позапланову перевірку щодо дотримання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки суб`єктом господарювання ПрАТ "Київська кондитерська фабрика "Рошен" за адресою: м. Київ, проспект Науки, 1, за результатами якої складено Акт від 25 жовтня 2021 року № 1074, у якому зафіксовано, що неусунутими залишаються 12 із 40 виявлених порушень, а саме:
- складські приміщення (відсіки), розташовані в підвальних та цокольних поверхах, не мають люків чи вікон розміром 0,9 х 1,2 м з приямками (для випускання диму в разі пожежі) та не обладнані системою димовидалення (порушення п.9.1. п/п. 8 розділу VI ППБУ);
- не всі приміщення виробничих будівель обладнані системою автоматичного пожежогасіння (порушення п.1.2. розділу V ППБУ);
- відсутній акт технічного обстеження системи протипожежного захисту (приміщення серверної не проведене технічне обслуговування пожежогасіння) (порушення п.1.4 розділу V ППБУ);
- реконструкцію, технічне переоснащення та капітальний ремонт здійснено без проектної документації, яка затверджена у встановленому порядку (влаштовано перегородки в загальних коридорах, допускається технічне переоснащення приміщень, тощо) (порушення п. 21., п. 22 розділу II ППБУ);
- приміщення різного призначення (виробничі, складські, адміністративні) не розділені між собою протипожежними перешкодами або огороджувальними конструкціями з нормативними межами вогнестійкості та межами поширення вогню по них з заповненням прорізів протипожежними дверима, вікнами тощо (порушення п.21., п.22 розділу II, п.2.3 розділу III ППБУ);
- не визначено розрахунковий час евакуації людей у разі пожежі з приміщень (поверхів) (порушення п.2.33 розділу III ППБУ);
- в місцях перетину повітроводами вентиляційної системи протипожежних перегородок та перекриття частково відсутні пристрої проти поширення вогню в порушення вимог ДБН В. 2.5-67 (порушення п.2.18 розділу IV ППБУ);
- повітроводи вентиляційної системи не виконані з нормованою межею вогнетривкості відповідно до вимог ДБН В. 2.5-67, ДБН В.2.5-56 (порушення п. 2.18 розділу IV ППБУ);
- підтримання експлуатаційної придатності (технічне обслуговування) СПЗ не здійснюється відповідно до вимог технічної документації підприємств-виготовлювачів та затверджених регламентів робіт з технічного обслуговування (порушення п.1.4 розділу V ППБУ);
- приміщення архіву, коридори без природного освітлення не обладнано спеціальною системою димовидалення відповідно до вимог ДБН В.2.5-56 (порушення п.2.23 розділу III ППБУ);
- допускається використання приміщень без зареєстрованої декларації відповідності матеріально-технічної бази суб`єкта господарювання вимогам законодавства у сфері пожежної безпеки (порушення п.2, 5 ст. 57 КЦЗУ);
- клас вогнестійкості проходок електричних кабелів та інженерного обладнання будинку через огороджувальні конструкції з нормованою межею вогнестійкості або через протипожежні перешкоди менше, ніж нормована межа вогнестійкості цієї огороджувальної конструкції або протипожежної перешкоди (порушення п. 2.4 розділ III ППБУ).
V. Джерела права й акти їхнього застосування
Частина друга статті 19 Конституції України встановлює, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Стаття 3 Конституції України закріплює, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон №877-V (у редакції на час виникнення спірних правовідносин).
Згідно з частиною п`ятою статті 4 Закону № 877-V виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду. Відновлення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання після призупинення можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб`єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень.
За змістом частини сьомої статті 7 вказаного Закону на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Відповідно до пункту 12 частини першої статті 67 Кодексу цивільного захисту України (у редакції на час виникнення спірних правовідносин) до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.
Приписами частини другої статті 68 Кодексу цивільного захисту України визначено, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
Згідно зі статтею 70 Кодексу цивільного захисту України підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є: 1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, нормами і правилами; 2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення; 3) випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від вимог, визначених нормативно-правовими актами або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки; 4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; 5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи; 6) невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб`єкта господарювання, їх непридатність або відсутність; 7) порушення правил поводження з небезпечними речовинами; 8) відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об`єктів або об`єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій; 9) відсутність на об`єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту; 10) неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб`єктів господарювання; 11) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об`єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб`єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.
Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.
VІ. Позиція Верховного Суду
За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом належить застосовувати правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Одночасно, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.
Згідно з ухвалою Верховного Суду від 24 жовтня 2023 року касаційне провадження у цій справі відкрите з підстав, передбачених пунктами 1, 4 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме: неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: 1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; 4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 цього Кодексу.
Отже, в межах даного касаційного провадження Верховному Суду необхідно перевірити обґрунтованість доводів касаційної скарги про застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права без урахування висновків Верховного Суду, а також про порушення судами норм процесуального права, що полягає у недослідженні зібраних у справі доказів та у розгляді справи за правилами спрощеного позовного провадження, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження.