ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 вересня 2024 року
м. Київ
справа №440/762/22
адміністративне провадження № К/990/36717/22, К/990/3377/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Жука А.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційними скаргами Офісу Генерального прокурора та Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Центрального регіону
на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 12 травня 2022 року (головуючий суддя - Кукоба О.О.)
та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2022 року (головуючий суддя - Перцова Т.С., судді: Жигилій С.П., Русанова В.Б.)
у справі №440/762/22
за позовом ОСОБА_1
до Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Центрального регіону, Офісу Генерального прокурора
про визнання протиправним та скасування індивідуальних актів, поновлення на роботі, стягнення коштів.
I. РУХ СПРАВИ
1. У січні 2022 року ОСОБА_1 звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) (далі - П`ятнадцята кадрова комісія) від 13 вересня 2021 року № 250 "Про неуспішне проходження прокурором атестації";
- визнати протиправним та скасувати наказ керівника Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Центрального регіону від 16 грудня 2021 року № 230о/с про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника військового прокурора Полтавського гарнізону Центрального регіону України з 16 грудня 2021 року на підставі підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" № 113-IX (далі - Закон № 113);
- поновити на посаді, з якої звільнений, з 17 грудня 2021 року зарахувавши час вимушеного прогулу у загальний строк служби в органах прокуратури;
- стягнути зі Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Центрального регіону середній заробіток за час вимушеного прогулу з 17 грудня 2021року по дату ухвалення судового рішення.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначав, що приймаючи спірне рішення про неуспішне проходження атестації, П`ятнадцята кадрова комісія вийшла за межі своїх повноважень, оскільки була створена наказом Генерального прокурора лише 22 липня 2021 року і не має ніякого відношення до процедури тестування прокурорів місцевих прокуратур у листопаді 2020 року. В порушення Закону № 113-IX та Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221 (далі - Порядок №221) така кадрова комісія не мала права переглядати матеріали та рішення, прийняті попередніми кадровими комісіями щодо атестації прокурорів, у тому числі і рішення Другої кадрової комісії з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) (далі - Друга кадрова комісія) від 05 листопада 2020 року, яким позивачу перенесено дату складення іспиту. Вважає необґрунтованим рішення П`ятнадцятої кадрової комісії, як таке, що не містить мотивів і обставин його прийняття, підстав відхилення рішення Другої кадрової комісії щодо перенесення атестації позивача, яке не визнано нечинним та не скасовано.
3. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 12 травня 2022 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2022 року, позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано рішення П`ятнадцятої кадрової комісії від 13 вересня 2021 року № 250 "Про неуспішне проходження прокурором атестації" та наказ Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Центрального регіону від 16 грудня 2021 року № 230 о/с про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника військового прокурора Полтавського гарнізону Центрального регіону України з 16 грудня 2021 року.
Поновлено ОСОБА_1 на посаді заступника військового прокурора Полтавського гарнізону Центрального регіону України з 17 грудня 2021 року.
Стягнуто зі Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Центрального регіону на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 17 грудня 2021 року по 12 травня 2022 року у розмірі 69 313,27 грн.
У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
4. Не погоджуючись із вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій відповідачі звернулися з касаційними скаргами, в яких, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просять їх скасувати та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову.
5. Ухвалами Верховного Суду від 04 січня 2023 року та від 07 лютого 2023 року відкрито касаційні провадження за вказаними касаційними скаргами.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами попередніх інстанцій установлено, що ОСОБА_1 з лютого 2013 року проходив службу в органах прокуратури України на різних посадах, з лютого 2015 року - у Збройних Силах України на посадах військового прокурора, зокрема, з 20 жовтня 2020 року на посаді заступника військового прокурора Полтавського гарнізону Центрального регіону України.
7. 07 жовтня 2019 року подав заяву Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в окружній прокуратурі та про намір пройти атестацію.
8. За результатом проходження першого етапу атестації, відповідно до відомостей про результати тестування на знання та уміння у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора ОСОБА_1 набрав 78 балів та рішенням Першої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 23 жовтня 2020 року (протокол №6) допущений до другого етапу - складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички.
9. 05 листопада 2020 року ОСОБА_1 склав іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, за результатами якого набрав 80 балів, що є менше прохідного балу для успішного складання іспиту (93 бали) та в цей же день подав до Другої кадрової комісії заяву з проханням прийняти рішення про повторне складення іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки у зв`язку з тим, що напередодні проведення іспиту (04 листопада 2020 року) прибув до міста Києва, відчув погіршення стану здоров`я та звернувся до Національного військового клінічного госпіталю Міністерства оборони України. Під час огляду лікарем встановлено церебральний судинний криз та рекомендовано лікування за місцем проживання (м. Полтава), а вже в день іспиту зранку знову відчув погіршення стану здоров`я та звернувся до вказаного медичного закладу, де було зафіксовано підвищений тиск.
10. 05 листопада 2020 року на засіданні Другої кадрової комісії (протокол № 10) розглянуто серед іншого, заяву ОСОБА_1 щодо перенесення іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, за наслідками розгляду якої вирішено на підставі пункту 11 Розділу І Порядку № 221 проходження тестування перенести на іншу дату, визначену кадровими комісіями.
11. Також після складення іспиту 05 листопада 2020 року ОСОБА_1 повторно звернувся до Другої кадрової комісії із заявою щодо можливості вважати складений іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички таким, що не відбувся з огляду на некоректну роботу комп`ютерної техніки під час проходження тестування, що вплинуло на результат іспиту, а також погане самопочуття та приймання препаратів за рекомендацією лікаря, що могло призвести до втрати концентрації та уваги під час складання іспиту.
12. 19 листопада 2020 року на засіданні Другої кадрової комісії (протокол № 14) розглянуто заяву ОСОБА_1 щодо оскарження результатів іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, за наслідками розгляду якої комісія вирішила визнати повідомлені в заяві причини поважними, визнати недійсними результати іспиту 05 листопада 2020 року та виключити ОСОБА_1 зі списку осіб, які не склали іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки. Проходження анонімного тестування ОСОБА_1 на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки вирішено призначити на іншу дату, визначену кадровими комісіями, включивши його до відповідного графіку.
13. Вказане рішення прийнято членами кадрової комісії одноголосно. При цьому конкретної календарної дати складання іспиту у рішенні не визначено.
14. В подальшому повноваження Другої кадрової комісії були припинені та наказом Генерального прокурора від 22 липня 2021 року №239 створено П`ятнадцяту кадрову комісію обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих).
15. Департамент кримінально-правової політики та захисту інвестицій листом від 05 серпня 2021 року № 06/2/2-2982ВН-21 надіслав голові П`ятнадцятої кадрової комісії для розгляду інформацію та список прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), яким кадровими комісіями вирішено призначити новий час (дату) складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички, проте конкретної дати (часу) не визначено.
16. На засіданні П`ятнадцятої кадрової комісії 09 серпня 2021 року (протокол № 1) щодо розгляду питання про призначення нового часу (дати) складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки для прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) вирішено витребувати з кадрового підрозділу Офісу Генерального прокурора матеріали атестації прокурорів щодо яких першою, другою, третьою та четвертою кадровими комісіями прийнято процедурне рішення про призначення нового часу (дати) складання іспиту на загальні здібності і навички з метою вирішення питання включення даних прокурорів до графіку складання іспиту.
17. П`ятнадцята кадрова комісія на засіданні 25 серпня 2021 року (протокол №6), розглянувши питання про включення до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки ОСОБА_1 (пункт 49), вирішила не включати його до графіку складання іспиту на загальні здібності і навички, оскільки ним 05 листопада 2020 року завершено тестування і від нього не надходило скарг, актів про дострокове завершення тестування не складено, а сам факт звернення прокурора із заявою про незадовільний стан здоров`я та технічні збої програмного забезпечення після неуспішного проходження ним тестування, не є доказом їх наявності.
18. За змістом протоколу засідання П`ятнадцятої кадрової комісії від 13 вересня 2021 року №11 (36 питання порядку денного) ухвалено рішення про неуспішне проходження атестації прокурорами, які набрали менше 93 балів під час іспитів у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички.
19. У додатку № 1 до протоколу від 13 вересня 2021 року № 11 затверджено перелік прокурорів, які за результатами іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички набрали менше прохідного балу і неуспішно пройшли атестацію (у пункті 250 зазначено ОСОБА_1 з результатом 80 балів).
20. Рішенням П`ятнадцятої кадрової комісії від 13 вересня 2021 року № 250 визнано ОСОБА_1 таким, що неуспішно пройшов атестацію, оскільки за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки набрав 80 балів, що є менше прохідного балу (93) для успішного складання іспиту.
21. Наказом керівника Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Центрального регіону від 16 грудня 2021 року № 230 о/с позивача, якого наказом Міністра оборони України від 25 лютого 2021 року № 60 звільнено з військової служби у запас, з 16 грудня 2021 року звільнено з посади заступника військового прокурора Полтавського гарнізону Центрального регіону України на підставі рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації (підпункт 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві положення" Закону № 113-IX), виключено зі списків особового складу військової прокуратури Центрального регіону України, всіх видів забезпечення та направлено для зарахування на військовий облік до ІНФОРМАЦІЯ_1 .
22. Вважаючи протиправним рішення та наказ, позивач звернувся до суду із вказаним позовом.
III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
23. Частково задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що спірне рішення прийнято за відсутності повноважень П`ятнадцятої кадрової комісії здійснювати перевірку рішень іншої кадрової комісії.
24. За висновком суду, єдино можливим правомірним варіантом дій П`ятнадцятої кадрової комісії у спірних відносинах мало бути визначення позивачу конкретної дати складення іспиту і складення відповідного графіку, оскільки Другою кадровою комісією позивача виключено зі списку осіб, які неуспішно пройшли атестацію, і визнано результати його іспиту недійсними.
25. Наказ про звільнення позивача скасовано як похідний від протиправного рішення кадрової комісії.
26. Суд апеляційної інстанції погодився з рішенням суду першої інстанції та вказав, що спірне рішення П`ятнадцятої кадрової комісії фактично нівелює рішення Другої кадрової комісії, суперечить Порядку № 221 та виходить за межі повноважень цієї комісії, оскільки законодавством не передбачено право переглядати рішення комісії іншими комісіями, і, як наслідок, порушує принцип правової визначеності і принцип "належного урядування", тому що позбавляє позивача правомірних очікувань на призначення йому дати повторного іспиту.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ
27. Обґрунтовуючи наявність підстав для касаційного оскарження Спеціалізована прокуратура у військовій та оборонній сфері Центрального регіону та Офіс Генерального прокурора посилаються на пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного суду України (далі - КАС України) та вказують, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 30 листопада 2022 року у справі № 600/6322/21-а.
28. Зазначають, що законодавець, увівши в дію визначену процедуру реформування органів прокуратури, окреслив, які саме дії мають учинити особи з метою подальшого проходження служби в органах прокуратури, та явно і очевидно окреслив умову продовження служби шляхом успішного проходження атестації.
29. Крім того вказують на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права.
30. Позивач надіслав відзиви на касаційні скарги, у яких просив залишити оскаржувані судові рішення без змін.
31. Вказував на те, що внаслідок задоволення заяви від 05 листопада 2020 року результати іспиту визнано недійсними, отже складання відповідного іспиту не відбулося з причин, які не залежали від членів комісії та прокурора, відповідно іспит є таким, що не відбувся.
32. П`ятнадцята кадрова комісія не є уповноваженим суб`єктом з питань проведення атестації та перегляду рішень минулих комісій, оскільки її члени не були присутні під час тестування, не приймали заяви прокурорів, не досліджували обставин, викладених в таких заявах, а була створена наказом Генерального прокурора більше ніж через 8 місяців після тестування прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих). Таким чином, комісія повинна була виконати свої безпосередні функції шляхом продовження атестації, опублікувавши на сайті Офісу Генерального прокурора нову дату тестування та продовжити атестацію прокурору. Проте у порушення Порядку, без належних на те повноважень, фактично ця кадрова комісія переглянула вже прийняте рішення відповідної Другої кадрової комісії із вже встановлених питань.
33. Припинення діяльності Другої кадрової комісії на підставі наказу Генерального прокурора від 16 липня 2021 року № 236 та утворення П`ятнадцятої кадрової комісії не зумовлює підстав для втрати чинності рішеннями Другої кадрової комісії, зокрема, й щодо задоволення заяви від 05 листопада 2020 року про призначення нової дати складання іспиту.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
34. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційних скарг, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити таке.
35. Касаційні провадження відкрито з підстав, визначених пунктами 1, 4 частини четвертої статті 328 КАС України.
36. Спірні правовідносини між сторонами склались у зв`язку з рішенням кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації, звільнення з посади та органів прокуратури на підставі такого рішення.
37. Проведення атестації прокурорів є обов`язковою складовою запровадженого Законом №113-ІХ процесу реформування системи органів прокуратури та за своєю суттю є спеціальною процедурою, яка має на меті підтвердження здатності прокурорами виконувати свої повноваження на належному рівні за визначеними законом критеріями, шляхом здійснення оцінки їхньої професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, що стосувалась, зокрема, усіх без винятку прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати у органах прокуратури.
38. У пункті 14 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ встановлено, що атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію.
39. Належна процедура як складова принципу верховенства права передбачає правові вимоги як до проходження кожного з етапів атестації прокурорами, так і до належного ухвалення рішень кадровими комісіями за наслідками проходження чи непроходження одного, кількох чи всіх етапів атестації.
40. Визначена Законом №113-ІХ та Порядком №221 процедура проходження прокурорами атестації встановлює межі вчинення повноважень кадрової комісії щодо проведення нею такої перевірки й у разі її неналежного дотримання дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду.
41. У розділі ІІІ Порядку №221 визначено етап складання прокурорами іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та регламентовано організацію його проведення.
42. Відповідно до пункту 4 розділу ІІІ Порядку № 221 тестування проходить автоматизовано з використанням комп`ютерної техніки у присутності членів відповідної кадрової комісії.
43. Згідно з пунктом 5 розділу ІІІ Порядку № 221 прохідний бал (мінімально допустима кількість набраних балів, які можуть бути набрані за результатами тестування) для успішного складання іспиту встановлює своїм наказом Генеральний прокурор після складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора.
44. Така автоматизована процедура проходження атестації (другий етап) встановлена в Порядку № 221 з метою уникнення будь-якого суб`єктивного впливу з боку кадрових комісій на отримання прокурором необхідного прохідного балу для успішного складання іспиту.
45. Своєю чергою кадрова комісія ухвалює рішення про успішне/неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки на підставі визначеного програмно-апаратним комплексом результату у вигляді автоматично нарахованої кількості балів, які фіксуються у відповідній відомості.
46. Як встановлено судами, ОСОБА_1 05 листопада 2020 року пройшов другий етап атестації, по закінченню якого отримав результат у 80 балів, який є меншим від прохідного балу для успішного складання іспиту (93 бали).
47. Друга кадрова комісія зафіксувала отримані результати у відповідній відомості, у якій ОСОБА_1 поставив особистий підпис, чим підтвердив їх достовірність.