ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 вересня 2024 року
м. Київ
справа № 380/26300/23
адміністративне провадження № К/990/15875/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 380/26300/23
за позовом Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Львівській області до Західного офісу Держаудитслужби, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача, - Товариство з обмеженою відповідальністю "Автомагістраль - Південь", Товариство з обмеженою відповідальністю "ОНУР КОНСТРУКЦІОН ІНТЕРНЕШНЛ", про визнання протиправною та скасування вимоги, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Львівській області на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 29 грудня 2023 року (головуючий суддя Брильовський Р.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2024 року (суддя - доповідач Качмар В.Я., судді: Гудим Л.Я., Затолочний В.С.),
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
У листопаді 2023 року Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Львівській області (далі також - позивач) звернулась до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Західного офісу Держаудитслужби (далі також - відповідач) про визнання протиправною та скасування вимоги від 10 жовтня 2023 року № 131306-14/7422-2023 "Щодо усунення порушень законодавства".
Протиправність оспорюваної вимоги позивач обґрунтовує тим, що висновки контролюючого органу про виявлені порушення ґрунтуються на непідтверджених належними та допустимими доказами наявності таких обставин. При цьому реалізація вимоги є неможливою з огляду на її неконкретизованість, а також чітких вказівок на дії, які очікуються від позивача для її виконання. На думку позивача, відповідач фактично спонукає його самостійно визначити, які саме заходи слід вжити для усунення порушень законодавства. Додатково позивач вказує, що вимога є актом індивідуальної дії та може бути оскаржена у судовому порядку до адміністративного суду.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 29 грудня 2023 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2024 року, в задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції керувався тим, що зміст вимоги полягає у викладенні переліку та короткого опису порушень законодавства, які виявлені під час ревізії та які слід усунути. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Відтак, оскаржувана вимога є обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і вона не є засобом стягнення виявлених в ході перевірки збитків.
Також суд першої інстанції зазначив, що зі змісту оскаржуваної вимоги щодо відшкодування (повернення, стягнення) на користь державного бюджету матеріальної шкоди (збитків), враховуючи вимоги статей 22,1212 Цивільного кодексу України, вбачається, що у ній викладено висновки Західного офісу Держаудитслужби про виявлені під час ревізії порушення позивачем вимог чинного законодавства, що призвело до завдання збитків (втрат коштів) та визначено розмір цих збитків (втрат). Водночас дії відповідача щодо включення до оскаржуваної вимоги певних відомостей самі по собі не створюють та не припиняють права чи обов`язків особи, а лише фіксують певні факти. При цьому, зміст оскарженої вимоги вказує на виявлені збитки (втрату коштів) та їх розмір, які підлягають стягненню за позовом органу державного фінансового контролю. Однак, у матеріалах справи відсутні відомості про подачу Західним офісом Держаудитслужби позову щодо стягнення збитків, про які йдеться у вимозі, а діюча та актуальна практика Верховного Суду вказує, що законність та правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом державного фінансового контролю про їх стягнення, а не у справі за позовом підконтрольного об`єкта про визнання вимоги протиправною.
Окружний суд зауважив, що звертаючись до суду з позовом, позивач фактично не погодився з висновками акта ревізії щодо допущених ним порушень та, як наслідок, з вимогою про відшкодування шкоди. Разом із тим, така шкода може бути відшкодована у судовому порядку за позовом цього органу. Зважаючи на те, що збитки та інші суми, що підлягають стягненню, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, але не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Додатково суд звернув увагу на те, що матеріали адміністративної справи не містять доказів про наявність фактів чи обставин, які свідчать про ущемлення прав позивача, неможливість реалізації ним своїх компетенцій повноважень чи виконання зобов`язань у зв`язку із прийняттям позивачем спірної вимоги. У зв`язку із цим суд критично оцінив позицію позивача та третіх осіб про наявність порушених прав позивача.
Висновки суду першої інстанції в ухваленому рішенні зроблені з посиланням на постанови Верховного Суду.
Суд апеляційної інстанції підтримав застосований Львівським окружним адміністративним судом підхід до вирішення справи по суті та погодився з наведеними у рішенні цього суду мотивами, у зв`язку із чим залишив його без змін.
ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
23 квітня 2024 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Львівській області на рішення Львівського окружного адміністративного суду 29 грудня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2024 року у справі № 380/26300/23. Скаржник просить скасувати оскаржувані судові рішення та направити справу на новий розгляд до Львівського окружного адміністративного суду.
Касаційна скарга позивача подана на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (по тексту - КАС України) та обґрунтована тим, що для правильного вирішення даного спору необхідним є надання належної правової оцінки змісту вимоги як індивідуально-правового акту. Критерії, визначені частиною другою статті 2 КАС України, хоч і адресовані суду, але одночасно вони є і вимогами для суб`єкта владних повноважень, який приймає відповідне рішення, вчиняє дії чи допускає бездіяльність. Отже, саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу є необхідним з метою встановлення відповідності такого рішення вимогам закону. Таких висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 29 березня 2023 року у справі № 160/7775/21, від 06 липня 2023 року у справі №1740/2398/18, від 25 жовтня 2023 року у справі № 420/12006/22, від 09 березня 2023 року у справі № 500/2489/21. Однак, суди першої та апеляційної інстанцій не взяли до уваги вказану правову позицію Верховного Суду та не дослідили жодного доказу, які позивач надав на спростування наявності виявлених відповідачем порушень.
Скаржник наголошує, що при зверненні до суду позивач порушував не питання помилкового обчислення збитків, як на те вказує апеляційний суд, а обґрунтованості висновків відповідача про порушення ним законодавства, яке до таких збитків нібито призвело. При цьому вважає, що у справі за позовом органу державного фінансового контролю не може розглядатися питання правомірності вимоги як адресованого позивачу акта індивідуальної дії. Тому за відсутності іншого механізму захисту порушених прав у ході ревізії та у зв`язку із винесенням протиправної вимоги позивач звернувся до суду з цим позовом. На думку позивача, процесуальна поведінка відповідача (подання ним чи неподання позову про стягнення збитків, про що у будь-якому випадку не вказано у вимозі) не може слугувати обмеженням для захисту порушеного права позивача.
На тлі зазначеного, у касаційній скарзі її автор наводить власну позицію по суті кожного виявленого порушення, яка, на його переконання, спростовує висновки контролюючого органу.
У підсумку заявник касаційної скарги вказує, що судами першої та апеляційної інстанцій проігноровано позицію Верховного Суду у подібних правовідносинах, не проаналізовано порушення, які виявлено під час планової ревізії, не досліджено докази надані позивачем, якими спростовуються висновки про наявність порушень, а також не надано належної правової оцінки оскаржуваній вимозі органу фінансового контролю як акту індивідуальної дії. Викладене у сукупності дає підстави для висновку про недотримання судами попередніх інстанцій принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи, що є порушенням статей 9, 242, 308 КАС України, та унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Ухвалою Верховного Суду від 14 травня 2024 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
Відзив на касаційну скаргу до суду касаційної інстанції не надходив, що в силу положень частини четвертої статті 338 КАС України не є перешкодою для перегляду оскаржуваних судових рішень.
Ухвалою від 11 вересня 2024 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження.
ІV. Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Відповідно до п. 1.1.4.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на II квартал 2023 року проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Львівській області за період з 01 вересня 2019 року по 30 квітня 2023 року, в ході якої встановлено порушення, що відображені в акті ревізії від 07 вересня 2023 року № 131306-24/14.
За результатами ревізії виявлено порушень, що призвели до втрат фінансових ресурсів на суму 72 083,6 тис. грн, у тому силі завищення вартості виконаних робіт на суму 52 475,8 тис. грн, зайве відрахування на утримання служби замовника в сумі 645,9 тис. грн, зайва виплат заробітної плати на суму 216,9 тис. грн і неперерахування до державного бюджету забезпечення виконання договорів на суму 18 745,0 тис. грн. Вжитими заходами забезпечено відшкодування виявлених порушень у сумі 12,21 тис. грн.
Акт ревізії від 07 вересня 2023 року № 131306-24/14 підписано позивачем із запереченнями, на які 10 жовтня 2023 року надано висновок.
На підставі акту ревізії Західний офіс Держаудитслужби, керуючись пунктом 7 частини першої статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", сформував на адресу Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Львівській області вимогу від 10 жовтня 2023 року № 131306-14/7422-2023 "Щодо усунення порушень", у якій вимагає забезпечити відповідно до норм чинного законодавства відшкодування на користь державного бюджету матеріальної шкоди (збитків), усунути виявлені порушення законодавства та не допускати їх у подальшому.
Не погодившись з виявленими порушеннями та вимогою відповідача, позивач звернувся до суду за захистом своїх прав та інтересів.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
Стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб.
За приписами частини першої статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
За правилами частини першої статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Відповідно до статті 1 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (далі - Закон № 2939-XII) здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Частина перша статті 2 Закону № 2939-XII встановлює, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктах господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належить суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі (частина друга статті 2 Закону).
За приписами частини першої статті 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (далі - Положення № 43) Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Згідно з підпунктом 3 пункту 4 Положення № 43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
У силу пункту 6 Положення № 43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.
Вказані положення кореспондуються з пунктами 7 та 10 статті 10 Закону № 2939-XII, за приписами яких органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.