ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 вересня 2024 року
м. Київ
справа №640/273/22
адміністративне провадження № К/990/16616/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Бучик А.Ю., Стрелець Т.Г.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні адміністративну справу № 640/273/22
за позовом Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) до Державної інспекції архітектури та містобудування України, Головного інспектора будівельного нагляду відділу державного архітектурно-будівельного нагляду за уповноваженими органами архітектури та містобудування Департаменту державного архітектурно-будівельного нагляду Бойко Євгенії Олександрівни, треті особи: Виконуюча обов`язки директора Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) Попович Оксана Миколаївна, Товариство з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) "Пластікс-Україна", про визнання протиправними дій, скасування припису, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.03.2024 (ухвалену в складі колегії суддів: головуючого судді Ганечко О.М., суддів: Кузьменка В.В., Василенка Я.М.),
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У грудні 2021 року Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі також - Департамент ДАБК, позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної інспекції архітектури та містобудування України (далі також - ДІАМ, відповідач-1), Головного інспектора будівельного нагляду відділу державного архітектурно-будівельного нагляду за уповноваженими органами архітектури та містобудування Департаменту державного архітектурно-будівельного нагляду Бойко Євгенії Олександрівни (далі також - Інспектор, відповідач-2), треті особи: Виконуюча обов`язки директора Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) Попович Оксана Миколаївна, ТОВ "Пластікс-Україна", в якому позивач просив:
- визнати протиправним та скасувати припис головного інспектора будівельного нагляду відділу державного архітектурно-будівельного нагляду за уповноваженими органами архітектури та містобудування Департаменту державного архітектурно-будівельного нагляду Бойко Євгенії Олександрівни про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 06.12.2021.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідачем-1 в порядку нагляду відповідно до статті 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698, здійснено позапланову перевірку дотримання Департаментом ДАБК вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил, за результатами якої складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил від 06.12.2021 № СН01:2619-7079-4433-8671 та видано в.о. директора Департаменту Попович О.М. (як керівнику вказаного органу) припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 06.12.2021. На переконання позивача, направлення на проведення позапланової перевірки видано ДІАМ безпідставно, адже всупереч положенням пункту 15 Порядку № 698 у графі "підстава проведення позапланової перевірки" не зазначена жодних із підстав для проведення такої перевірки. Окрім цього, висновки відповідача в частині порушення ним пункту 7-1 Порядку № 553 при розгляді листа Державного підприємства Завод "Генератор" від 02.07.2021 є безпідставними, адже по-перше, останній повідомив ТОВ "Пластікс-Україна" про час та місце розгляду Комісією звернення ДП Завод "Генератор" шляхом розміщення оголошення на веб-сайті Департаменту офіційного порталу Києва, а по-друге, звернення заявника визнано ним обґрунтованим, у зв`язку із чим і було видано наказ Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 31.08.2021 № 970 про проведення позапланової перевірки дотримання ТОВ "Пластікс-Україна", ТОВ "Ідеал Проект", ТОВ "С.К.Дніпро", особи, відповідальної за проведення авторського нагляду ОСОБА_1, особи відповідальної за проведення технічного нагляду ОСОБА_2 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил на об`єкті будівництва "Реконструкція нежитлових приміщень № № 1, 2, 3 (літера "В") нежитлової будівлі з надбудовою під розміщення адміністративно-офісних приміщень за адресою: м. Київ, Оболонський район, вул. Полярна, б. 20 в, нежитлові приміщення №№ 1, 2, 3 (літера "В")". Твердження та доводи ДІАМ, які наведені в акті позапланової перевірки в частині не встановлення Комісією обставин обґрунтованості звернення ДП Завод "Генератор" та необхідності перевірки існування земельної ділянки із відповідним кадастровим номер, перевірку наявності чи відсутності в Реєстрі будівельної діяльності відомостей щодо дозвільних документів на виконання будівельних робіт на об`єкті тощо, є безпідставними, оскільки такі відомості підлягають встановленню та перевірці виключно під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
Законом України від 13.12.2022 № 2825-IX "Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду" (далі - Закон № 2825-IX) Окружний адміністративний суд міста Києва ліквідовано, утворено Київський міський окружний адміністративний суд із місцезнаходженням у місті Києві.
Відповідно до пункту 2 Прикінцевих та перехідних Закону № 2825-IX, з дня набрання чинності цим Законом Окружний адміністративний суд міста Києва припиняє здійснення правосуддя; до початку роботи Київського міського окружного адміністративного суду справи, підсудні окружному адміністративному суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, розглядаються та вирішуються Київським окружним адміністративним судом.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 05.04.2023 прийнято адміністративну справу № 640/273/22 до свого провадження.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 26.09.2023 позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано припис головного інспектора будівельного нагляду відділу державного архітектурно-будівельного нагляду за уповноваженими органами архітектури та містобудування Департаменту державного архітектурно-будівельного нагляду Державної інспекції архітектури та містобудування України Бойко Євгенії Олександрівни про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 06.12.2021.
В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.03.2024 рішення Київського окружного адміністративного суду від 26.09.2023 скасовано, провадження у справі № 640/273/22 закрито.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що цей спір, який виник між двома суб`єктами владних повноважень, що здійснюють управління у сфері містобудівної діяльності, один з яких є одночасно й об`єктом державного архітектурно-будівельного нагляду, не є компетенційним, та оскільки у спірних правовідносинах позивач, якому держава делегувала повноваження центрального органу виконавчої влади, реалізовує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, не наділений повноваженнями на звернення до суду з позовом про скасування рішення/припису ДІАМ, на виконання зазначених вище делегованих публічно- владних повноважень, таке рішення не може бути перевірено адміністративним судом на відповідність критеріям, визначеним у статті 19 Конституції України та статті 2 КАС України за зверненням до суду цього об`єкта нагляду.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на касаційну скаргу
Не погодившись з рішенням суду апеляційної інстанції, покликаючись на неправильне застосування норм матеріального права, порушення норм процесуального права, позивач звернувся із касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.03.2024, залишити без змін рішення Київського окружного адміністративного суду від 26.09.2023.
Обґрунтовуючи підстави касаційного оскарження, заявник зазначає про необхідність відступу від висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 19.09.2023 у справі №823/1090/18, Великої Палати Верховного Суду від 30.09.2020 у справі №815/6347/17 та застосованих судом апеляційної інстанції.
Від третьої особи - ТОВ "Пластікс-Україна" до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому третя особа заперечує проти задоволення касаційної скарги.
Також відзив на касаційну скаргу надійшов до Верховного Суду від ДІАМ, в якому відповідач-1 заперечує проти задоволення касаційної скарги, просить постанову апеляційного суду у цій справі залишити без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 29.04.2024 визначено склад колегії суддів: Тацій Л.В. (суддя-доповідач), Бучик А.Ю., Рибачук А.І.
Розпорядженням в.о. заступника керівника Апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13.05.2024 №537/0/78-24, у зв`язку з відрядженням судді Рибачука А.І. за допомогою автоматизованої системи документообігу суду здійснено заміну судді Рибачука А.І. у цій справі.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13.05.2024 визначено склад колегії суддів: Тацій Л.В. (суддя-доповідач), Бучик А.Ю., Стрелець Т.Г.
Ухвалою Верховного Суд від 15.05.2024 відкрито касаційне провадження за скаргою Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) у зазначеній справі.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що Департаментом ДАБК зареєстровано замовникові будівництва - ТОВ "Туплекс-Україна" повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) на об`єкт будівництва: "Реконструкція нежитлових приміщень № № 1, 2, 3 (літера "В") нежитлової будівлі з надбудовою під розміщення адміністративно-офісних приміщень за адресою: м. Київ, Оболонський район, вул. Полярна, б. 20 в, нежитлові приміщення № № 1, 2, 3 (літера "В")" від 16.10.2018 № КВ 061182891817.
01.07.2020 Департаментом ДАБК зареєстровано повідомлення № КВ 071201830500 про зміну даних у зареєстрованому повідомленні про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) на об`єкт будівництва: "Реконструкція нежитлових приміщень №№1, 2, 3 (літера "В") нежитлової будівлі з надбудовою під розміщення адміністративно-офісних приміщень за адресою: м. Київ, Оболонський район, вул. Полярна, б. 20 в, нежитлові приміщення № № 1, 2, 3 (літера "В")" від 16.10.2018 № КВ 061182891817, яким змінено замовника будівництва з ТОВ "Туплекс-Україна" на ТОВ "Пластікс-Україна".
02.07.2021 в Департаменті за вх. № 073/4532 зареєстровано звернення ДП завод "Генератор" ДК "Укроборонпром" "Про порушення ТОВ "Пластікс-Україна" містобудівного законодавства", у якому повідомляється про те, що останній є користувачем земельної ділянки, кадастровий номер 800000000:78:038:0002 та на його адресу не надходило будь-яких документів від ТОВ "Пластікс-Україна" щодо погодження реконструкції або будівництва офісного центру.
Із вказаних підстав ДП Завод "Генератор" ДК "Укроборонпром" просило Департамент провести перевірку дотримання вимог містобудівного законодавства та вимог Державних будівельних норм і правил ТОВ "Пластікс-Україна" (вул. Полярна, 20 у м. Києві).
Листом від 08.07.2021 № 073-5925 позивач повідомив заявника про розгляд його звернення 14.07.2021 об 11:10 за адресою: м. Київ, вул. Хрещатик, б. 32-А, каб. 221.
За результатами розгляду звернення ДП Завод "Генератор" від 02.07.2021 № 8/876 щодо проведення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності під час будівництва офісного центру на вул. Полярній, 20 у Оболонському районі м. Києві, комісією при Департаменті з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо розгляду звернень у сфері містобудівної діяльності складено висновок від 14.07.2021, у якому вказано, що звернення ДП Завод "Генератор" від 02.07.2021 № 8/876 є обґрунтованим та є підставою для проведення позапланової перевірки, з урахуванням поданих додаткових матеріалів.
Надалі, відповідно до Законів України "Про регулювання містобудівної діяльності", "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553, Положення про Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 01.10.2015 № 978 (у редакції розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 31.12.2020 № 2110), та на підставі звернення Державного підприємства Завод "Генератор" Державного концерну "Укроборонпром" від 02.07.2021 № 8/876 (вх. Департаменту від 02.07.2021 № 073/4532) (висновок засідання комісії при Департаменті з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва від 14.07.2021 щодо розгляду даного звернення), Департаментом з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) видано наказ від 31.08.2021 № 970 "Про проведення позапланової перевірки", яким наказано здійснити проведення позапланової перевірки дотримання ТОВ "Пластікс-Україна", ТОВ "Ідеал Проект", ТОВ "С.К.Дніпро", особи, відповідальної за проведення авторського нагляду ОСОБА_1, особи відповідальної за проведення технічного нагляду ОСОБА_2 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил на об`єкті будівництва "Реконструкція нежитлових приміщень №№1, 2, 3 (літера "В") нежитлової будівлі з надбудовою під розміщення адміністративно-офісних приміщень за адресою: м. Київ, Оболонський район, вул. Полярна, б. 20 в, нежитлові приміщення № №1, 2, 3 (літера "В")" (далі - Наказ № 970).
На підставі Наказу № 970, позивачем оформлено направлення для проведення планового (позапланового) заходу від 31.08.2021 №б/н, строк дії направлення з 31.08.2021 до 13.09.2021.
За результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання законодавства у сфері містобудівної діяльності, Департаментом складено акт від 13.10.2021.
Враховуючи висновки акту, Департаментом щодо ТОВ "Пластікс-Україна" винесено припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 13.09.2021, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 13.09.2021, протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 13.09.2021, постанову №69/21/073-8361 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 23.09.2021.
18.10.2021 за вх. №073/6843 в Департаменті зареєстровано повідомлення ТОВ "Пластікс-Україна" про виконання приписів вих.№ 227-10/21 від 12.10.2021.
У той же час, судом встановлено, що ТОВ "Пластікс-Україна" звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовною заявою до Департаменту ДАБК, в якій просило суд визнати протиправними та скасувати припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 13.09.2021, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 13.09.2021, постанову №69/21/073-8361 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 23.09.2021.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.10.2021 відкрито провадження за вказаним позовом, адміністративна справа №640/28705/21.
Разом з цим, 24.09.2021 ТОВ "Пластікс-Україна" подано до ДІАМ заяву вих. № 212-09/21 щодо порушення прав, визначених законодавством, об`єктом нагляду під час виконання ним повноважень у сфері містобудівної діяльності, в якій просило здійснити заходи архітектурно-будівельного нагляду щодо законності рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих Департаментом ДАБК у м. Києві відносно ТОВ "Пластікс-Україна", скасувати припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 13.09.2021, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 13.09.2021, протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 13.09.2021, постанову №69/21/073-8361 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 23.09.2021 (далі - звернення ТОВ "Пластікс-Україна").
Відповідно до статті 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пункту 14, підпункту 3 пункту 15 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 №698, Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.12.2020 № 1340, Державною інспекцією архітектури та містобудування України видано наказ №172 від 12.11.2021 "Про проведення позапланової перевірки", у відповідності до якого наказано Департаменту державного архітектурно-будівельного нагляду провести позапланову перевірку з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження Департаментом ДАБК містобудівної діяльності, а саме: проведення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності на об`єкті: "Реконструкція нежитлових приміщень № № 1, 2, 3 (літера "В") нежитлової будівлі з надбудовою під розміщення адміністративно-офісних приміщень за адресою: м. Київ, Оболонський район, вул. Полярна, б. 20 в, нежитлові приміщення №№1, 2, 3 (літера "В")" та оформити у встановленому порядку направлення для проведення позапланової перевірки (далі - Наказ №172).
На підставі Наказу № 172 ДІАМ оформлено направлення для проведення планового (позапланового) заходу від 15.11.2021 №IRO1:7730-5964-6914-7422, строком дії з 16.11.2021 до 06.12.2021, яким головного інспектора будівельного нагляду відділу державного архітектурно-будівельного нагляду за уповноваженими органами містобудування та архітектури Департаменту державного архітектурно-будівельного нагляду Державної інспекції архітектури та містобудування України Бойко Євгенію Олександрівну направлено для здійснення позапланової перевірки об`єкту нагляду Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо дотримання об`єктом нагляду вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час провадження ними містобудівної діяльності на підставі наказу Державної інспекції архітектури та містобудування України №172 від 12.11.2021.
За результатами проведення такого заходу, головним інспектором будівельного нагляду відділу державного архітектурно-будівельного нагляду за уповноваженими органами архітектури та містобудування Департаменту державного архітектурно-будівельного нагляду Державної інспекції архітектури та містобудування України Бойко Євгенією Олександрівною складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 06.12.2021 №СН01:2619-7079-4433-8671, у висновках якого зазначено про порушення позивачем вимог статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пункту 7, пункту 7-1, підпункту 2 пункту 11, абзацу 3 підпункту 3 пункту 11, абзацу 2 пункту 12, пункту 16, абзацу 3 пункту 18 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2021 № 553.
Враховуючи вказані висновки акту перевірки ДІАМ винесено припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності №б/н від 06.12.2021, яким з метою усунення порушень вимагається від Департаменту ДАБК:
1. скасувати наказ про проведення позапланової перевірки №970 від 31.08.2021 у строк до 14.12.2021;
2. скасувати припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 13.09.2021 №б/н в строк до 14.12.2021;
3. скасувати припис про зупинення підготовчих так будівельних робіт на об`єкті: "Реконструкція нежитлових приміщень № № 1, 2, 3 (літера "В") нежитлової будівлі з надбудовою під розміщення адміністративно-офісних приміщень за адресою: м. Київ, Оболонський район, вул. Полярна, б. 20 в, нежитлові приміщення №№1, 2, 3 (літера "В")" в строк до 14.12.2021 (тут і надалі спірне та/або оскаржуване рішення, припис.
Позивач вважає дії відповідача-2 щодо проведення позапланової перевірки протиправними, а спірне рішення відповідача-1 таким, що підлягає скасуванню, у зв`язку з чим позивач звернувся до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частин 1-3 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.