ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 вересня 2024 року
м. Київ
справа № 580/7276/21
адміністративне провадження № К/990/17495/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Бучик А.Ю., Стеценка С.Г., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Черкаської окружної прокуратури, що діє в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації до Виконавчого комітету Черкаської міської ради, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Інститут Харківпроект", про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою заступника керівника Київської міської прокуратури на рішення Черкаського окружного адміністративного суду у складі судді Кульчицького С.О. від 15 листопада 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Карпушової О.В., Епель О.В., Файдюка В.В. від 18 березня 2024 року,
УСТАНОВИВ:
ВСТУП
У цій справі під час її розгляду в касаційному порядку Верховним Судом здійснювалась перевірка висновків судів попередніх інстанцій стосовно відсутності та недоведеності підстав для представництва інтересів держави у правовідносинах у сфері охорони культурної спадщини.
Суди попередніх інстанцій слушно зауважили, що органи охорони культурної спадщини, вказані прокурором у позовній заяві, уповноважені виконувати функції держави у спірних правовідносинах і мають повноваження на їх захист в суді за відповідною позовною заявою цих органів, а в разі бездіяльності щодо захисту інтересів держави в суді, право на подання такого позову в особі таких органів набуває прокурор.
Водночас суди не перевірили, чи було дотримано прокурором передбачений частиною четвертою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" порядок звернення до суду, зокрема, не надали належної оцінки наведеним в позовній заяві обґрунтуванням щодо наявності порушених інтересів держави й не дослідили додані до заяви докази, що є порушенням процесуального закону та зумовлює наявність підстав для направлення справи на новий розгляд.
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
І.І Короткий зміст позовних вимог
1. У вересні 2021 року Черкаська окружна прокуратура звернулася до суду з позовом в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації (далі також Мінкультури, Управління) до Виконавчого комітету Черкаської міської ради (далі також Виконком, відповідач), третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Інститут Харківпроект", у якому просила:
- визнати протиправною бездіяльність виконавчого комітету Черкаської міської ради, яка полягає у невчиненні дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Черкаси;
- зобов`язати виконавчий комітет Черкаської міської ради вжити заходів щодо замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Черкаси.
2. В обґрунтуванні позову наводились аргументи про те, що під час опрацювання інформації, отриманої від Мінкультури та Управління, виявлено факт порушення відповідачем законодавства у сфері охорони культурної спадщини на території міста Черкаси, яке полягає у невчиненні дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Черкаси, як складової частини Генерального плану м. Черкаси.
3. Прокурором зазначалось, що у зв`язку з бездіяльністю відповідача існує загроза самовільної, хаотичної, шкідливої для майбутніх поколінь, невідновлюваної та неконтрольованої забудови історичних місць на території міста, руйнування пам`яток історії та культури, знищення історичної спадщини територіальної громади.
І.ІІ Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Справа розглядалась в суді неодноразово.
5. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2023 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2024 року, у задоволенні позову відмовлено.
6. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що бездіяльність відповідача через не вчинення ним дій на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Черкаси як складової частини Генерального плану м. Черкаси має бути доведена, проте з таким позовом позивач має звернутися лише у разі протиправної бездіяльності Міністерства культури та інформаційної політики України та Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, які, виконуючи свої функціональні обов`язки, зобов`язані подавати такі позови в інтересах держави.
7. Суд першої інстанції наводив мотиви про те, що у цій справі прокурор звернувся до Виконавчого комітету Черкаської міської ради в інтересах Міністерства культури та інформаційної політики України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, однак обґрунтувань щодо порушення прав та законних інтересів цих органів позовна заява не містить, у зв`язку із чим неможливо встановити порушений інтерес вказаних органів та чи може прокурор його захищати.
8. З урахуванням викладеного, суди попередніх інстанцій констатували, що у цьому випадку адміністративний позов фактично подано в інтересах територіальної громади до виконавчого органу територіальної громади, а тому, відповідно до правової позиції Верховного суду, викладеної у постанові від 8 жовтня 2019 року у справі № 920/447/18, прокурор мав право на звернення до суду із самостійним позовом в інтересах держави з метою захисту законних інтересів територіальної громади.
9. Установивши, що прокурором не надано доказів звернення до Черкаської міської ради в порядку статті 23 Закону України "Про прокуратуру", як і доказів того, що саме Черкаською міською радою допущено бездіяльність щодо невчинення дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Черкаси, як складової частини Генерального плану м. Черкаси, а також доказів того, що така бездіяльність органу місцевого самоврядування порушує інтереси територіальної громади міста Черкаси, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про недоведеність прокурором наявності підстав для представництва інтересів держави у справі, яка розглядається, а отже й для захисту цих інтересів у обраний ним спосіб.
10. З цих підстав ані суд першої, ані суд апеляційної інстанції не надавали оцінку доводам учасників справи по суті спору, а також не з`ясовували обставини, якими позивач обґрунтовував свої вимоги, не досліджували докази, що їх підтверджують.
І.ІІІ Короткий зміст вимог касаційної скарги
11. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, заступник керівника Київської міської прокуратури подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову.
ІІ. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Судами попередніх інстанцій встановлено, що постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року № 878 до Списку по Черкаській області включені наступні історично населені місця: міста Черкаси, Городище, Звенигородка, Золотоноша, Кам`янка, Канів, Корсунь-Шевченківський, Сміла, Тальне, Умань, Чигирин та смт. Лисянка і Стеблів.
13. Листом Міністерства культури України від 26 квітня 2018 року № 638 надані роз`яснення обласним державним адміністраціям щодо неможливості здійснення нового будівництва в населених пунктах, віднесених до Списку історичних населених місць України.
14. Міністерством культури та інформаційної політики України на адреси обласних державних адміністрацій направлено рекомендаційний лист від 11 серпня 2020 року № 9996/6.11.6 щодо необхідності додержання вимог статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та статті 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини", інших законодавчих вимог в частині розробки та затвердження в установленому порядку історико-архітектурного опорного плану.
15. На виконання відповідного листа Управлінням культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації надіслано лист від 21 вересня 2020 року № 02/01-01-08/9295 до органів управління адміністративних одиниць, віднесених до історичних населених місць щодо вжиття відповідних заходів в межах компетенції із розробки та затвердження у визначеному Кабінетом Міністрів України порядку історико-архітектурних опорних планів у складі генеральних планів історичних населених місць Черкаської області.
16. Крім того, Управлінням культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації надіслано лист до Департаменту будівництва Черкаської обласної державної адміністрації від 11 грудня 2020 року № 22698/02/01-03-25 щодо вжиття відповідних заходів та листи Черкаської обласної державної адміністрації від 21 грудня 2020 року № 23231/01/01-57 та від 17 лютого 2021 року № 3558/01/01-56 до органів управління адміністративних одиниць, віднесених до Історичних населених місць щодо вжиття відповідних заходів в межах компетенції із розробки та затвердження у визначеному Кабінетом Міністрів України порядку історико-архітектурних опорних планів у складі генеральних планів історичних населених місць Черкаської області, копії яких містяться в матеріалах справи.
17. Виявивши, що Виконкомом, який відповідно до закону є органом, уповноваженим на замовлення розроблення історико-архітектурних опорних планів у складі генеральних планів історичних населених місць, таких дій не вчинено, Черкаська обласна прокуратура звернулась до суду з цим позовом.
ІІІ. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
18. Підставою для відкриття касаційного оскарження у справі, що розглядається, слугували такі доводи касаційної скарги.
19. Прокурор, з покликанням на пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, вважає, що суди першої та апеляційної інстанції не врахували висновки Верховного Суду, які сформовані в постановах від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 10 травня 2018 року у справі № 910/18283/17, від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18, від 8 листопада 2023 року у справі № 607/15052/16 та від 30 січня 2024 року у справі № 420/10218/22, щодо застосування норм статті 23 Закону України "Про прокуратуру" в частині порядку подання прокурором позовів у інтересах держави в особі певних державних органів, які уповноважені на захист таких інтересів у спосіб, передбачений вказаними нормами.
20. Скаржник наголошує, що суди першої та апеляційної інстанції неправильно застосували норми матеріального та порушили норми процесуального права, відмовляючи у задоволенні позовних вимог з підстав неподання прокурором достатніх доказів для звернення до суду з цим позовом.
21. Також, на думку прокурора, суди попередніх інстанцій, приймаючи оскаржувані судові рішення, не врахували наявність у спірних правовідносинах інтересів держави, які порушуються у сфері захисту та охорони об`єктів культурної спадщини.
22. У касаційній скарзі наголошується на наявності у прокурора права подавати такий позов через існування реальних загроз самовільної та хаотичної забудови історичних місць міста, руйнування пам`яток історії та культури, знищення історичної спадщини територіальної громади.
23. У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить у її задоволенні відмовити з огляду на безпідставність наведених скаржником аргументів.
24. Заперечення щодо доводів касаційної скарги відповідач обґрунтовує тим, що норми статті 6 Закону України "Про охорону культурної спадщини" не передбачають компетенції таких органів охорони культурної спадщини як обласні державні адміністрації стосовно вжиття заходів щодо містобудівної документації.
25. Відповідач наголошує, що така правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 5 червня 2024 року у справі № 580/1941/22 і є застосовною до правовідносин, у яких виник спір у справі, яка розглядається.
26. З огляду на вищевикладене відповідач вважає, що у цьому випадку у прокурора відсутні повноваження на звернення до суду з цим позовом в особі вказаних ним органів державної влади.
27. Відзив на касаційну скаргу містить аргументи й про те, що прокурором не доведено існування реальних загроз інтересам держави у сфері охорони культурної спадщини, оскільки незатвердження науково - проєктної документації з визначення меж історичного ареалу в порядку, визначеному законом, не зумовлює нечинності або незастосовності відповідних положень генерального плану в частині охорони культурної спадщини, не нівелює обов`язкові до виконання вимоги законодавства у цій сфері суспільних відносин.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
28. Закон України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності".
Пункт 5 частини першої статті 2 "Планування і забудова територій":
Планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає: визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об`єктів;
Частини четверта - сьома статті 17 "Генеральний план населеного пункту":
Для населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, у межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини та зони їх охорони.
Склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту визначаються Кабінетом Міністрів України у Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації.
Відомості про зазначені в історико-архітектурному опорному плані: об`єкти всесвітньої спадщини, їх території та буферні зони; пам`ятки культурної спадщини, у тому числі археологічні, їх території та зони охорони; межі та правові режими використання історичних ареалів населених місць; історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території та їх зони охорони; охоронювані археологічні території вносяться до Державного земельного кадастру в порядку, встановленому відповідно до Закону України "Про Державний земельний кадастр" як обмеження у використанні земель у сфері забудови.
Рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.
Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, які організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради;
29. Конституція України.
Частини четверта, п`ята статті 54:
Культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами;
Стаття 66:
Кожен зобов`язаний не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки;
Пункт 3 частини першої, частина друга статті 131-1:
В Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом;
30. Закон України від 8 червня 2000 року № 1805-III "Про охорону культурної спадщини".
Преамбула до Закону:
Цей Закон регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.
Об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою.
Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування;
Абзаци другий, десятий, одинадцятий статті 1 "Визначення термінів":
У цьому Законі наведені нижче терміни вживаються в такому значенні:
культурна спадщина - сукупність успадкованих людством від попередніх поколінь об`єктів культурної спадщини;
історичне населене місце - населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України;
історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку;
Частини перша, третя, четверта статті 32 "Зони охорони пам`яток, буферні зони об`єктів всесвітньої спадщини, історичні ареали населених місць":
З метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам`яток, їх комплексів (ансамблів), історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій навколо них мають встановлюватися зони охорони пам`яток: охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару.
Межі та режими використання зон охорони пам`яток визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються відповідним органом охорони культурної спадщини.
Порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам`яток та внесення змін до них встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.
З метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.
Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України.
Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.
На охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини;
31. Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 318.
Пункти 1, 2:
Історичні ареали визначаються тільки в населених місцях, що занесені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України. Історичний ареал охоплює історично сформовану частину населеного місця, що зберегла старовинний вигляд, розпланування і характер забудови;
Пункти 4-7:
Відповідальними за визначення меж і режимів використання історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини.
Межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць.
Історичний ареал - це найбільш освоєна в минулому і добре збережена частина території населеного місця, що відрізняється традиційним характером середовища і значною кількістю об`єктів культурної спадщини від інших, менш освоєних або погано збережених частин населеного місця.
Збереження традиційного характеру середовища історичних ареалів, охорона і раціональне використання розташованих в їх межах нерухомих об`єктів культурної спадщини, збереження її містоформуючої ролі є пріоритетним напрямом містобудівної діяльності в межах історичних ареалів;
Пункти 10, 12, абзац другий пункту 16:
Історичний ареал є спеціально виділеною у населеному місці територією історико-культурного значення із затвердженими межами, яка повинна фіксуватися в усіх землевпорядних і містобудівних документах та розглядатися як специфічний об`єкт містобудівного проектування.
Визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури.
Розроблення містобудівної документації є першочерговим для міст, що включені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України.
32. Порядок розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 1 вересня 2021 року № 926.
33. Пункт 1:
Цей Порядок визначає склад, зміст, механізм розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації на місцевому рівні: комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади, генерального плану населеного пункту, детального плану території, а також склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту;
Підпункти 12, 16 пункту 2:
Терміни, що вживаються у цьому Порядку, мають таке значення:
історико-архітектурний опорний план - науково-проектна документація, яка розробляється і затверджується у складі генерального плану населеного пункту, внесеного до Списку історичних населених місць України, згідно із Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності", містить відомості про об`єкти всесвітньої спадщини, їх території та буферні зони; пам`ятки культурної спадщини, у тому числі археологічні, їх території та зони охорони; межі та правові режими використання історичних ареалів населених місць; історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території та їх зони охорони; охоронювані археологічні території;
науково-проектна документація - затверджені текстові та графічні матеріали історико-архітектурного опорного плану, в яких містяться результати проведення наукових досліджень усієї території історичного населеного місця та його найближчого оточення і якими визначаються наявність, розташування, характеристики об`єктів нерухомої культурної спадщини, їх територій та зон охорони, межі історичних ареалів;
Пункт 23:
Плани зонування територій населених пунктів у межах території територіальної громади та історико-архітектурні опорні плани з визначенням меж історичних ареалів населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, розробляються одночасно із генеральними планами та включаються до комплексного плану як невід`ємні складові генеральних планів відповідних населених пунктів;
34. Закон України від 9 квітня 1999 року № 586-XIV "Про місцеві державні адміністрації".
Пункт 1 частини першої статті 25 "Повноваження в галузі забезпечення законності, правопорядку, прав і свобод громадян":
Місцева державна адміністрація:
1) забезпечує виконання Конституції та законів України, рішень Конституційного Суду України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів державної влади;
Пункт 5 частини першої статті 28 "Права місцевих державних адміністрацій":
Для реалізації наданих повноважень місцеві державні адміністрації мають право: звертатися до суду та здійснювати інші функції і повноваження у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.
35. Закон України від 17 березня 2011 року № 3166-VI "Про центральні органи виконавчої влади".
Частина перша статті 28 "Звернення до суду":
Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України;
36. Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру"
Преамбула до Закону:
Цей Закон визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України;
Пункт 2 частини першої статті 2 "Функції прокуратури":
На прокуратуру покладаються такі функції: представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України;
Частина перша, абзац перший, другий частини другої, абзаци перший - третій частини четвертої статті 23 "Представництво інтересів громадянина або держави в суді":
Представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
37. Кодекс адміністративного судочинства України.
Частини третя - п`ята статті 53 "Участь у судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб":
У визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
V.І. Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
38. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
39. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази
40. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і дотримання норм процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам сторін, Верховний Суд виходить з такого.
41. Зважаючи на доводи касаційної скарги, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у справі, що розглядається, й беручи до уваги висновки судів попередніх інстанцій, відображені у оскаржуваних судових рішеннях, колегія суддів вважає, що під час розгляду цієї справи у касаційному порядку належить надати відповідь на питання про те, на захист яких саме інтересів держави спрямоване звернення до суду прокурора з цим позовом, чи наявні у спірних правовідносинах органи, уповноважені здійснювати захист таких інтересів у обраний прокурором спосіб (у судовому порядку) та чи дотримано прокурором порядок звернення до суду.
42. Відповідаючи на окреслені вище питання, колегія суддів звертає увагу на висновки Верховного Суду щодо застосування норм статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
43. Так, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 8 листопада 2023 року у справі № 607/15052/16-ц наведено правову позицію про те, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
44. Цей же висновок Велика Палата Верховного Суду наводила й у постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.
45. Подібний висновок щодо застосування норм права викладено Великою Палатою Верховного Суду й у постанові від 13 лютого 2019 року в адміністративній справі № 826/13768/16, у якій Суд, погоджуючись із правовою позицією Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, викладеною у постанові від 25 квітня 2018 року у адміністративній справі № 806/1000/17, зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
46. У цій же постанові наголошено, що перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
47. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
48. Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
49. Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.