ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 вересня 2024 року
м. Київ
справа № 340/4523/22
адміністративне провадження № К/990/12329/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів Рибачука А.І., Бучик А.Ю., розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до державного кадастрового реєстратора Головного управління Держгеокадастру в Кіровоградській області Живолуп Марини Вікторівни, Головного управління Держгеокадастру в Кіровоградській області, про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Великоандрусівської сільської ради Олександрійського району Кіровоградської області на ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2024 року, постановлену у складі колегії суддів Шлай А.В. Кругового О.О., Прокопчук Т.С.,
УСТАНОВИВ:
ВСТУП
Апеляційний суд закрив апеляційне провадження у справі на підставі норм пункту 3 частини першої статті 305 Кодексу адміністративного судочинства України, у зв`язку з тим, що апеляційна скарга прокурора подана в особі органу, який не брав участі у справі, а питання про права та інтереси такого органу рішенням суду першої інстанції не вирішувалось.
Верховний Суд вважає, що з огляду на встановлені Конституцією та законами України засади (принципи) адміністративного судочинства, реалізація права прокурора на подання апеляційної скарги повинна відбуватись за тими правилами та в обсязі тих процесуальних прав і обов`язків, що визначені й для органу, в особі якого прокурор звертається до суду з апеляційною скаргою.
Якщо буде встановлено, що питання про права та/або обов`язки такого органу відповідним рішенням суду не вирішувались, то й права на апеляційний перегляд справи в особі такого органу прокурор не набуває.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У лютому 2022 року ОСОБА_1 (далі також ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з позовом до державного кадастрового реєстратора Головного управління Держгеокадастру в Кіровоградській області Живолуп Марини Вікторівни, Головного управління Держгеокадастру в Кіровоградській області (далі також державний кадастровий реєстратор, ГУ Держгеокадастру відповідно, відповідачі), у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Державного кадастрового реєстратора Головного управління Держгеокадастру Кіровоградській області Живолуп Марини Вікторівни про створення записів № 006 та № 007 від 2 грудня 2019 року щодо внесення змін в розділі № 1 та № 2 Поземельної книги на земельну ділянку кадастровий номер 3525280500:02:000:7513, площею 1,0467 га, розташованої на території Великоандрусівської сільської ради Олександрійського району Кіровоградської області (за межами населеного пункту) на підставі звернення заявника від 2 грудня 2019 року №ЗВ-350368242019;
- визнати протиправним та скасувати рішення Державного кадастрового реєстратора Головного управління Держгеокадастру Кіровоградській області Живолуп Марини Вікторівни про створення записів № 008 та № 009 від 9 грудня 2019 року щодо внесення змін в розділі № 1 та № 2 Поземельної книги на земельну ділянку кадастровий номер 3525280500:02:000:7513, площею 1,0467 га, розташованої на території Великоандрусівської сільської ради Олександрійського району Кіровоградської області (за межами населеного пункту) на підставі звернення заявника від 9 грудня 2019 року № ЗВ-3510437472019 (далі також спірні, оскаржені рішення);
- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області внести в Поземельну книгу на земельну ділянку кадастровий номер 3525280500:02:000:7513, площею 1,0467 га, шляхом внесення до Державного земельного кадастру відомості про скасування записів № 006 та № 007 від 2 грудня 2019 року щодо внесення змін в розділі № 1 та № 2;
- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області внести в Поземельну книгу на земельну ділянку кадастровий номер 3525280500:02:000:7513, площею 1,0467 га, шляхом внесення до Державного земельного кадастру відомості про скасування записів № 008 та № 009 від 2 грудня 2019 року щодо внесення змін в розділі № 1 та № 2.
2. Обґрунтовуючи позов, ОСОБА_1 зазначав, що оскаржені ним рішення відповідачів є протиправними, оскільки прийняті державним кадастровим реєстратором без його, як власника земельної ділянки, згоди, всупереч даним технічної документації, з перевищенням наданих їм законом повноважень та не у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28 грудня 2022 року позов задоволено, а саме: визнані протиправними та скасовані оскаржені у цій справі рішення відповідачів; зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області внести в Поземельну книгу на земельну ділянку кадастровий номер 3525280500:02:000:7513, площею 1,0467 га, шляхом внесення до Державного земельного кадастру відомості про скасування записів № 006 та № 007 від 2 грудня 2019 року щодо внесення змін в розділі № 1 та № 2; зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області внести в Поземельну книгу на земельну ділянку кадастровий номер 3525280500:02:000:7513, площею 1,0467 га, шляхом внесення до Державного земельного кадастру відомості про скасування записів № 008 та № 009 від 2 грудня 2019 року щодо внесення змін в розділі № 1 та № 2; вирішено питання про розподіл судових витрат.
4. Вищевказане рішення суду оскаржено заступником керівника Кіровоградської обласної прокуратури (далі також прокурор) в апеляційному порядку.
5. Необхідність перегляду рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку прокурор обґрунтовував порушенням інтересів держави в особі органу, уповноваженого державною здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, а саме - Великоандрусівської сільської ради Олександрійського району Кіровоградської області.
6. Прокурор вважав, що оскаржене рішення суду першої інстанції безпосередньо стосується прав та інтересів держави, оскільки у справі, яка розглядається, адміністративним судом було вирішено спір щодо юридичних властивостей земельної ділянки, власником якої у спірних правовідносинах виступає Великоандрусівська сільська територіальна громада в особі Великоандрусівської сільської ради Світловодського (Олександрійського) району Кіровоградської області.
7. Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2024 року апеляційне провадження у справі закрито на підставі пункту 3 частини першої статті 309 Кодексу адміністративного судочинства України.
8. Постановляючи таку ухвалу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідно до встановлених у справі обставин земельна ділянка, стосовно якої у спірних відносинах відповідачами були прийняті оскаржені позивачем рішення, перебуває у приватній власності ОСОБА_1, що підтверджується наявними у справі доказами, зокрема договором купівлі - продажу земельної ділянки від 23 листопада 2016 року та інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності на цю землю за ОСОБА_1 .
9. З огляду на це суд апеляційної інстанції відхилив доводи прокурора про те, що вищезгадана земельна ділянка належить до земель комунальної власності й перебуває у власності територіальної громади, від імені та в інтересах якої повноваження власника виконує Великоандрусівська сільська територіальна громада в особі Великоандрусівської сільської ради Світловодського (Олександрійського) району Кіровоградської області.
10. Суд апеляційної інстанції врахував і те, що прокурором ініційовано цивільний спір у іншій судовій справі в інтересах держави в особі Великоандрусівської сільської ради Світловодського району Кіровоградської області щодо визнання недійсним, укладеного 23 листопада 2016 року між Світловодською районною державною адміністрацією та ОСОБА_1 договору купівлі - продажу земельної ділянки площею 1,0467 га з кадастровим номером 352580500:02:000:7513 з одночасним припиненням речового права ОСОБА_1 на вказану земельну ділянку.
11. Однак у оскарженій ухвалі апеляційний суд зауважив, що станом на момент її постановлення цивільний спір про право на зазначену вище земельну ділянку не був вирішений по суті з постановленням відповідного судового рішення, у зв`язку з чим вважав, що форма власності на цю землю не змінилась.
12. Закриваючи апеляційне провадження у справі, суд апеляційної інстанції визнав необґрунтованими доводи прокурора й про те, що ОСОБА_1 протиправно зайняв земельну ділянку водного фонду, оскільки на підтвердження цього жодних доказів подано не було.
13. З урахуванням вищенаведеного апеляційний суд дійшов висновку про те, що наведене прокурором обґрунтування не підтверджує наявності передбачених законом підстав для оскарження ним в апеляційному порядку ухваленого судом першої інстанції рішення та подання апеляційної скарги на нього в інтересах особи, яка не приймала участі у розгляді справи, а тому констатував відсутність підстав для здійснення апеляційного перегляду цієї справи.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
14. Не погоджуючись із таким судовим рішенням, заступник керівника Кіровоградської обласної прокуратури подав касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить його скасувати, а справу передати для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 20 травня 2008 року позивач придбав у сільськогосподарського виробничого кооперативу "Славутич" комплекс будівель водонапірної станції, розташований за адресою: АДРЕСА_1, що підтверджується рішенням Постійного діючого Центрально - регіонального Третейського суду при асоціації "Арбітраж" від 28 серпня 2008 року у справі № 02/118-2008, а також свідоцтвом про право власності на нерухоме майно.
16. 23 листопада 2016 року між Світловодською районною державною адміністрацією Кіровоградської області та позивачем укладено договір купівлі-продажу, посвідчений приватним нотаріусом Світловодського районного нотаріального округу Кіровоградської області Драною Л.А. та зареєстрований в реєстрі за № 936, на підставі якого ОСОБА_1 придбав у власність земельну ділянку з кадастровим номером 3525280500:02:000:7513, площею 1,0467 га для обслуговування комплексу будівель водонапірної станції та надання послуг громаді району, що розташована в АДРЕСА_1 (за межами населеного пункту).
17. 23 листопада 2016 року на підставі вищевказаного договору купівлі-продажу за позивачем зареєстровано право власності на вищевказану земельну ділянку у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, про що свідчить запис за номером 17610775. Цільове призначення земельної ділянки визначено для обслуговування комплексу будівель водонапірної станції та надання послуг громаді району.
18. Позивач вказував, що 4 липня 2022 року під час роботи в електронному кабінеті "Е-сервіси" Державного земельного кадастру помітив, що стосовно його земельної ділянки (кадастровий номер 3525280500:02:000:7513) площею 1,0467 га змінилося цільове призначення, яке суттєво відрізняється від того, яке фактично існувало і було визначене раніше у порядку, встановленому законом, на підставі відповідних рішень органів державної влади, органів місцевого самоврядування та землевпорядними документами, а саме: - цільове призначення земельної ділянки з "для обслуговування комплексу будівель водонапірної станції та надання послуг району" замінено на цільове призначення "для експлуатації та догляду за гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами і каналами" (підрозділ 10.04 секції І - Землі водного фонду відповідно до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року № 548, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 1 листопада 2010 року за № 1011/18306), про що свідчить наявна у справі інформаційна довідка.
19. Не погодившись із самостійною, на думку позивача, зміною відповідачем цільового призначення земельної ділянки з кадастровим номером 3525280500:02:000:7513, площею 1,0467 га, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
20. Підставами для відкриття касаційного провадження у справі, яка розглядається, слугували доводи прокурора про відсутність висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах.
21. Ці доводи обґрунтовуються тим, що земельна ділянка, відносно якої у спірних правовідносинах були прийняті оскаржені відповідачем рішення, розташована у межах прибережних захисних смуг, які є природоохоронною територією з особливим правовим статусом і режимом обмеженої господарської діяльності, перебувають під посиленою охороною держави з метою захисту загальних інтересів у безпечному довкіллі, непогіршені екологічної ситуації, попередженні використання власності на шкоду людині й суспільству, щоб навіть потенційні порушення не могли зашкодити навколишньому природному середовищу в цілому й конкретному водному об`єкту зокрема.
22. Покликаючись на те, що вищевказана земельна ділянка знаходиться у прибережній захисній смузі Кременчуцького водосховища р. Дніпро й в силу приписів статей 58-59 Земельного кодексу України не може передаватись у приватну власність та вибувати з власності держави або відповідної територіальної громади, прокурор наголошує на тому, що оформлення права приватної власності на таку землю за позивачем здійснено з порушенням закону, а тому Великоандрусівська сільська рада Олександрійського району Кіровоградської області продовжує перебувати у статусі законного і фактичного володільця цієї земельної ділянки.
23. За доводами прокурора, наявні у Держгеокадастрі відомості про земельні ділянки повинні відповідати існуючим характеристикам об`єктів у натурі (на місцевості), визначеним відповідно до закону, державних стандартів норм та правил, технічних регламентів.
24. Прокурор вважає, що визначене відповідно до спірних рішень відповідачів цільове призначення земельної ділянки у повній мірі відповідає існуючим характеристикам земельної ділянки, на якій не велися і не ведуться жодні роботи з розробки родовищ корисних копалин, що виключає їх класифікацію як земель промисловості.
25. Тож, на думку прокурора, зміна цільового призначення частини прибережної захисної смуги Кременчуцького водосховища р. Дніпро безпосередньо впливає на інтереси відповідної територіальної громади, а судове рішення, яким зобов`язано внести відповідні відомості про таку земельну ділянку до Держгеокадастру, з урахуванням обставин цієї справи, належить вважати таким, що стосується інтересів держави в цілому та безпосередньо Великоандрусівської територіальної громади, від імені та в інтересах якої у спірних правовідносинах діє представницький орган місцевого самоврядування - Великоандрусівська сільська рада Олександрійського району Кіровоградської області.
26. У зв`язку з вищевикладеним скаржник вважає, що суд апеляційної інстанції, закриваючи провадження у справі та відмовляючи у її апеляційному перегляді, продемонстрував формальний підхід до оцінки наведених у апеляційній скарзі доводів прокурора, обмежившись лише констатацією факту державної реєстрації речового права на відповідну земельну ділянку за позивачем, що призвело до помилкового висновку про відсутність порушених інтересів держави, які водночас охоплюють й інтереси широкого кола осіб - мешканців територіальної громади, зокрема у таких важливих сферах відносин як охорона навколишнього природного середовища, забезпечення права кожного на безпечне для життя і здоров`я довкілля, охорона та раціональне використання землі тощо.
27. З цих підстав прокурор стверджує і про те, що справа, яка розглядається, становить значний суспільний інтерес, оскільки стосується інтересів широкого і невизначеного кола осіб, зокрема й Великоандрусівської територіальної громади.
28. У відзиві на касаційну скаргу прокурора позивач зазначає, що предметом спору у справі, яка розглядається, не охоплюється питання про право на земельну ділянку, яка перебуває у приватній власності ОСОБА_1 на підставі відповідного правочину. При цьому стверджує, що таке право у встановленому законом порядку не припинено.
29. Позивач наголошує, що оскільки предмет спору у справі, яка розглядається, стосується законності рішень державного кадастрового реєстратора та ГУ Держгеокадастру, прийнятих щодо земельної ділянки, належної ОСОБА_1 на праві приватної власності, то й рішення суду першої інстанції у такій справі не може стосуватись прав та інтересів Великоандрусівської сільської ради Олександрійського району Кіровоградської області, в особі якої прокурор звернувся до суду з апеляційною скаргою, позаяк Великоандрусівська територіальна громада не є власником такої землі.
30. Вищевикладене, на думку позивача, спростовує твердження прокурора про те, що судами попередніх інстанцій, в порушення норм процесуального права, було розглянуто справу без участі Великоандрусівської сільської ради Олександрійського району Кіровоградської області.
31. ОСОБА_1 звертає увагу й на те, що прокурор у своїй касаційній скарзі не обґрунтував, у чому полягає порушення інтересів держави та необхідність їх захисту, на навів передбачених законом підстав для звернення до суду й не зазначив орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
32. З огляду на це позивач просить: у задоволенні касаційної скарги прокурора відмовити; оскаржені судові рішення залишити без змін; касаційне провадження у справі закрити.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
33. Пунктом 3 частини першої, частиною другою статті 131-1 Конституції України встановлено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
34. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру".
35. Статтею 2 вищезазначеного Закону визначені функції прокуратури, зокрема - представництво інтересів держави в суді у випадках, визначених цим Законом.
36. Представництво інтересів громадянина або держави в суді прокурором регламентовано статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", за нормами частини першої, абзаців першого, другого частини другої, абзаців першого - третього частини четвертої якої представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
37. Право подання апеляційної чи касаційної скарги на судове рішення в цивільній, адміністративній, господарській справі надається прокурору, який брав участь у судовому розгляді, а також незалежно від участі в розгляді справи прокурору вищого рівня: Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам обласних та окружних прокуратур, першим заступникам та заступникам керівників обласних прокуратур, керівнику, заступникам керівника, керівникам підрозділів Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (частина третя статті 24 Закону України "Про прокуратуру").
38. Питання участі прокурора в адміністративному процесі врегульоване статтею 53 Кодексу адміністративного судочинства України.
39. Частинами третьою - п`ятою вказаної статті передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
40. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
41. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.