ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 вересня 2024 року
м. Київ
справа № 420/5423/23
адміністративне провадження № К/990/24900/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Соколова В.М., Губської О.А.,
розглянув у порядку письмового провадження без виклику учасників у касаційній інстанції справу № 420/5423/23
за позовом Приморського районного суду м. Одеси до Державної судової адміністрації України про визнання протиправним та скасування аудиторського звіту та висновків
за касаційною скаргою Приморського районного суду м. Одеси
на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 22 березня 2023 року, постановлену суддею Поповим В.Ф.
та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2023 року, ухвалену колегією суддів у складі головуючого судді Димерлія О.О., суддів Крусяна А.В., Танасогло Т.М.
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У березні 2023 року Приморський районний суд м. Одеси (далі - позивач) звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Державної судової адміністрації України (далі - відповідач, ДСА України), в якому просив:
1.1. визнати протиправними та скасувати аудиторський звіт ДСА України від 03.11.2022 № 6.1-05/07 за результатами здійснення позапланового внутрішнього аудиту окремих питань у Приморському районному суду м. Одеси за період діяльності з 01.01.2017 по 31.07.2021 (далі - аудиторський звіт);
1.2. визнати протиправними та скасувати висновки від 06.01.2023 щодо обґрунтованості коментарів (зауважень) голови та керівника апарату Приморського районного суду м. Одеси до цього аудиторського звіту.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач указував, що у період з 12.08.2021 по 04.11.2022 ДСА України проведено позаплановий внутрішній аудит окремих питань у Приморському районному суді м. Одеси за період діяльності з 01.01.2017 по 31.07.2021, за наслідками якого складено аудиторський звіт від 03.11.2022 № 6.1-05/07, у якому аудиторською групою викладено відповідні висновки та рекомендації. На цей аудиторський звіт головою та керівником апарату Приморського районного суду м. Одеси подано коментарі (зауваження), за результатами розгляду яких ДСА України підготовлено висновки від 06.01.2023 щодо обґрунтованості коментарів голови та керівника апарату Приморського районного суду м. Одеси до означеного аудиторського звіту. Не погоджуючись із цими аудиторським звітом та висновками посадових осіб ДСА України позивач доводив їх неправомірність з огляду на таке:
2.1. по-перше, оскаржуваний аудиторський звіт не підписаний більшістю складу створеної відповідним наказом аудиторської групи (звіт підписаний лише двома членами аудиторської групи із загальної кількості групи - п`ять осіб), тобто порушено мінімально необхідний кворум, а висновки до звіту від 06.01.2023 взагалі не підписані членами створеної аудиторської групи, а підписані іншою особою, яка не вказана у наказі про створення аудиторської групи та, відповідно, не приймала участі у проведенні позапланового внутрішнього аудиту;
2.2. по-друге, створена вказаним наказом група для проведення внутрішнього позапланового аудиту відділу аудиту ДСА України вийшла за межі своїх повноважень, фактично здійснивши перевірку питань, не пов`язаних із аудиторською перевіркою (тобто фінансовою частиною роботи суду), обравши предметом перевірки наявність електронних копій кадрових та інших документів у АСДС КП "Д-3", час їх електронного внесення та підписання цифровим підписом, належність та своєчасність здійснення автоматизованого розподілу судових справ, та іншу діяльність суду та суддів ніяким чином не пов`язаної із функціоналом та повноваженнями аудиторської групи ДСА України. Відділ аудиту ДСА України у цьому випадку фактично перебрав на себе не передбачені законом функції правоохоронних органів або органів досудового розслідування;
2.3. по-третє, групою аудиту не враховані пояснення надані керівництвом суду щодо чисельних збоїв роботи АСДС КП "Д-3", втратою внесеної інформації, пов`язаною із збоями роботи серверів, аварійними відключеннями електромережі, регулярними затопленнями будівлі суду тощо.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 22.03.2023 відмовлено Приморському районному суду м. Одеси у відкритті провадження за цим позовом на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України із роз`ясненням, що зазначені позовні вимоги не підсудні не тільки адміністративному суду, а і судам іншої юрисдикції.
3.1. Відмовляючи у відкритті провадження за цим позовом, суд першої інстанції виходив з того, що цей позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, оскільки предметом оскарження є висновки за результатами внутрішнього аудиту, результатом якого є рекомендації, що свідчить про відсутність обов`язкової ознаки рішення суб`єкта владних повноважень у розумінні КАС України, яке б безпосередньо породжувало правові наслідки для суб`єкта відповідних правовідносин і мало б обов`язковий характер. Аудиторський висновок не є рішенням суб`єкта владних повноважень за результатами якого суб`єктивні права зазнали протиправного впливу з боку суб`єкта владних повноважень, внаслідок чого суб`єктивне право особи зменшилося або зникло як таке, або порушення права пов`язано з позбавленням можливості здійснити, реалізувати своє право повністю або частково.
3.2. Суд першої інстанції урахував, що позивачем у справі є Приморський районний суд м. Одеси, тоді як відповідно до висновків аудиторського звіту встановлена відсутність контролю з боку голови суду за діяльністю апарату суду та відсутність контролю з боку керівника апарату суду щодо належної організації функціонування автоматизованої системи документообігу суду, що призводить до ризиків можливого втручання в автоматизовану систему документообігу суду. Таким чином, вказані висновки стосуються недоліків у роботі конкретних посадових осіб, але вони не є такими, що тягнуть за собою настання правових наслідків для суду вцілому. Рекомендації викладені в аудиторському звіті вказують на необхідність приведення у відповідність стану справ у суді до вимог Інструкції з діловодства та Положення про автоматизовану систему документообігу, що також, на думку суду, не є рішенням яке впливає на права та інтереси Приморського районного суду чи його посадових осіб.
3.3. Усе це в сукупності, за оцінкою суду першої інстанції, свідчить про очевидну відсутність порушення прав, свобод або законного інтересу (матеріально-правової заінтересованості), які підлягають захисту в судовому порядку.
3.4. На виконання приписів частини шостої статті 170 КАС України, відповідно до якої у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз`яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи, суд першої інстанції указав, що ця справа із зазначеними позовними вимогами не підсудна не тільки адміністративному суду, а і судам іншої юрисдикції, що унеможливлює виконання вищезазначених приписів законодавства.
4. Постановою від 12.06.2023 П`ятий апеляційний адміністративний суд апеляційну скаргу Приморського районного суду м. Одеси залишив без задоволення, ухвалу суду першої інстанції змінив, виклавши мотивувальну частину в редакції цієї постанови, в іншій частині ухвалу суду першої інстанції залишив без змін.
4.1. Змінюючи мотивувальну частину ухвали суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що суд першої інстанції помилково виходив із того, що оскаржуваний у даній справі аудиторський звіт ДСА України від 03.11.2022 № 6.1-05/07 не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні положень КАС України. Підкреслюючи, що у межах даного спору спірні правовідносини виникли з приводу проведення ДСА України внутрішнього аудиту Приморського районного суду м. Одеси, суд апеляційної інстанції висновував, що ці правовідносини не є публічно-правовими, так як виникли між аудитором та об`єктом аудиту за наслідками перевірки внутрішньої діяльності останнього. Тож, за оцінкою суду цієї інстанції, саме із такого критерію слід виходити вирішуючи питання можливості розгляду позову за правилами адміністративного судочинства.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
5. З ухвалою суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції не погодився Приморський районний суд м. Одеси та звернувся до Верховного Суду (далі - Суд) із цією касаційною скаргою, у якій просив скасувати оскаржувані судові рішення та направити справу для продовження розгляду по суті.
5.1. Ця касаційна скарга подана з підстав неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм частини другої статті 124 Конституції України та норм процесуального права, а саме частини першої статті 2, пункти 1 та 2 частини першої статті 4, частини другої статті 5, частини першої статті 19, частини першої статті 170, пункт 2 частини першої статті 315 КАС України, а також невідповідності їхніх висновків наявній судовій практиці (справа № 640/12507/22).
5.2. Касатор наголошує на тому, що аудиторська група ДСА України, обравши предметом перевірки діяльність суду та суддів, яка ніяким чином не пов`язана з функціоналом та повноваженнями аудиторської групи, сформувала в оскаржуваному звіті висновки, які встановлюють факти порушень посадовими особами суду, серед іншого, норм КК України та КУпАП України, що є незаконним протиправним звинуваченням як окремих осіб державного судового органу, так і всього органу вцілому.
5.3. У цьому ж зв`язку касатор підкреслює, що Приморський районний суд м. Одеси не є підконтрольним органом ДСА України, оскільки за Конституцією України суди та судді є незалежними у своїй діяльності, а питання організаційного і фінансового забезпечення діяльності, яке здійснює ДСА України відносно цього суду, не були предметом проведеного аудиту. Тому, на переконання скаржника, аудиторська група діяла із перевищенням наданих їй повноважень.
5.4. З покликанням на рішення Європейського суду з прав людини у справі Bellet v. France та інші, де цей Суд наголошував, що основною складовою права на суд є право доступу до суду, в тому розумінні, що особі має бути забезпечена можливість звернутися до суду для вирішення певного питання, і що з боку держави не повинні чинитися правові чи практичні перешкоди для здійснення цього права, скаржник уважає, що відсутність будь-якого аналізу з боку судів змісту його позовної заяви та поставлених у ній питань порушують його право на справедливий судовий розгляд, гарантований статтею 6 § 1 Європейської конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
5.5. За доводами касаційної скарги апеляційна інстанція в оскаржуваному судовому рішенні посилається на постанову Верховного Суду від 20.02.2019 у справі №522/3665/17, обставини у якій не є подібними до обставин цієї справи.
5.6. Касатор наголошує, що у судовій практиці наявний повністю аналогічний спір у справі № 640/12507/22, за результатами розгляду якого рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 08.11.2022, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.04.2023, задоволені аналогічні позовні вимоги.
6. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 07.08.2023 відкрите касаційне провадження за цією касаційною скаргою № К/990/24900/23.
7. ДСА України, не погодившись із доводами касаційної скарги, направила Суду письмовий відзив на цю касаційну скаргу, за змістом якого просила залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін. У цьому відзиві відповідач наголошував, що предметом оскарження у цій справі є звіт та висновки ДСА України за результатами внутрішнього аудиту, які за своєю суттю мають рекомендаційний характер.
8. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 11.09.2024 закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження у відповідності до вимог статей 340 та 345 КАС України.
Позиція Верховного Суду
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
9. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, виходить із такого.
10. Спірним питанням у цьому провадженні на стадії касаційного перегляду є належність до юрисдикції адміністративних судів спору про оскарження результатів проведеного ДСА України позапланового внутрішнього аудиту з окремих питань у суді, який виступив об`єктом внутрішнього аудиту та організаційне і фінансове забезпечення діяльності якого здійснює ДСА України.
11. За правилом пункту 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - КАС України) юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
12. Відповідно до частини третьої статті 26 Бюджетного кодексу України (у редакції, яка діяла на момент спірних правовідносин) розпорядники бюджетних коштів в особі їх керівників організовують внутрішній контроль і внутрішній аудит та забезпечують їх здійснення у своїх установах і на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери управління таких розпорядників бюджетних коштів.
13. Внутрішнім контролем є комплекс заходів, що застосовуються керівником для забезпечення дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, завдань, планів і вимог щодо діяльності розпорядника бюджетних коштів і підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління (абзац другий частини третьої статті 26 цього ж Кодексу).
14. Внутрішнім аудитом є діяльність, спрямована на удосконалення системи управління, внутрішнього контролю, запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів, виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності розпорядника бюджетних коштів і підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління, та яка передбачає надання незалежних висновків і рекомендацій. Для здійснення внутрішнього аудиту розпорядник бюджетних коштів в особі керівника утворює самостійний структурний підрозділ внутрішнього аудиту, що є підпорядкованим і підзвітним безпосередньо такому керівнику (абзац третій частини третьої статті 26 цього ж Кодексу).
15. Основні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту та порядок утворення підрозділів внутрішнього аудиту визначаються Кабінетом Міністрів України. Організаційно-методологічні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту визначаються Міністерством фінансів України, яке забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері державного внутрішнього фінансового контролю, у тому числі здійснює оцінку функціонування систем внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту (абзац четвертий частини третьої статті 26 цього ж Кодексу).
16. Порядок утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 28.09.2011 № 1001 "Деякі питання утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади" (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
17. Стандарти внутрішнього аудиту, затверджені наказом Міністерства фінансів України від 04.10.2011 № 1247 (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
18. Відповідно до пункту 1 Стандарту 11 "Документування перебігу та результатів внутрішнього аудиту" документальне оформлення внутрішнього аудиту складається з двох видів документів - робочих та офіційних.
19. Порядок формування та оформлення робочих документів визначається у внутрішніх документах з питань внутрішнього аудиту (пункт 2 Стандарту 11).
20. Пунктом 3 Стандарту 11 визначено, що офіційним документом проведеного внутрішнього аудиту є аудиторський звіт, який містить: (І) резюме - стислий виклад основних висновків та рекомендацій; (ІІ) основну частину - цілі, обсяг і результати виконання аудиторського завдання; (ІІІ) висновки та рекомендації.
21. Аудиторський звіт має бути точним (без помилок та викривлень), об`єктивним (усі висновки підтверджуються аудиторськими доказами), чітким (зрозумілим та логічним), стислим (містити інформацію по суті), вичерпним (містити висновки до всіх питань аудиторського завдання) та своєчасним (підготовленим у визначені терміни) (пункт 4 Стандарту 11).
22. Порядок складання аудиторського звіту, в тому числі вимоги до його структури та оформлення, обговорення проекту аудиторського звіту, ознайомлення з ним відповідальних за діяльність осіб та підписання визначається у внутрішніх документах з питань внутрішнього аудиту з урахуванням вимог цих Стандартів (пункт 6 Стандарту 11).
23. Пунктом 7 Стандарту 11 визначено, що висновки в аудиторському звіті містять обґрунтовані підсумки за результатами аналізу та оцінки зібраних даних відповідно до питань внутрішнього аудиту. Відповідно до цілей внутрішнього аудиту складається загальний висновок. Перед його складанням остаточно оцінюється аргументованість тверджень й аудиторських доказів.
24. Рекомендації за результатами внутрішнього аудиту мають містити конструктивні пропозиції щодо вдосконалення тих аспектів діяльності, стосовно яких проводився внутрішній аудит. Рекомендації мають базуватися на висновках, бути адекватними, конкретними, реальними для впровадження, чітко формулюватися та містити очікуваний результат їх впровадження (оцінку їх можливого впливу на діяльність установи) (пункт 8 Стандарту 11).
25. Керівник підрозділу внутрішнього аудиту відповідає за якість аудиторського звіту (пункт 9 Стандарту 11).
26. Пунктом 10 Стандарту 11 визначено, що у разі якщо за результатами ознайомлення з аудиторським звітом відповідальна за діяльність особа не погоджується з висновками та/або рекомендаціями, вона надає керівнику підрозділу внутрішнього аудиту обґрунтовані коментарі за своїм підписом.
27. За приписами пункту 11 цього ж Стандарту керівник підрозділу внутрішнього аудиту розглядає такі коментарі та надає відповідальній за діяльність особі письмові висновки на них.
Порядок і строки надання та розгляду коментарів до аудиторських звітів визначаються у внутрішніх документах з питань здійснення внутрішнього аудиту.
28. За результатами розгляду аудиторського звіту, коментарів, висновків на них (за наявності) та рекомендацій керівник установи приймає рішення про прийняття аудиторських рекомендацій відповідальними за діяльність особами (пункт 12 Стандарту 11).