ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 вересня 2024 року
м. Київ
справа №160/23908/21
адміністративне провадження № К/990/26461/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Стрелець Т.Г.,
суддів: Рибачука А.І., Стеценка С.Г.,
розглянувши у порядку письмовому провадженні в касаційній інстанції адміністративну справу № 160/23908/21
за позовом Державної служби геології та надр України до Державного підприємства "Придніпровська залізниця" та Акціонерного товариства "Українська залізниця" про анулювання спеціального дозволу, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2022 року (прийняте у складі головуючої судді Луніної О.С.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2023 року (ухвалену у складі колегії суддів: головуючого-судді Коршуна А.О., суддів: Чепурнова Д.В., Чередниченка В.Є.)
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2021 року Державна служба геології та надр України (далі - Держгеонадра України, позивач) звернулась до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Державного підприємства "Придніпровська залізниця" (далі - ДП "Придніпровська залізниця", відповідач-1"), в якому просила:
- припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 4032 від 12 вересня 2006 року, наданого ДП "Придніпровська залізниця".
2. Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2022 року залучено до участі у справі № 160/23908/21 в якості другого відповідача - Акціонерне товариство "Українська залізниця" (далі - АТ "Українська залізниця", відповідач-2).
3. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що під час перевірки АТ "Українська залізниця" були виявлені порушення законодавство у сфері надрокористування. На підставі висновків акту перевірки складено припис та надано час для усунення встановлених порушень. У зв`язку із невиконанням відповідачем в установлений строк всіх вимог припису, Держгеонадра України видала наказ від 10 березня 2020 року № 85, яким зупинено дію Дозволу та надано відповідачу строк для усунення порушень. В подальшому позивачем неодноразово продовжувався термін на усунення порушень. Проте відповідач їх так і не усунув. В листі від 27 липня 2021 року № 12376/01/02-21 Держгеонадра України запропоновала відповідачу у 15 денний строк надати позицію (згоду/незгоду) на припинення права користування надрами. АТ "Українська залізниця", в свою чергу, не надано такої згоди, що стало підставою звернення до суду з даним позовом.
Короткий зміст судових рішень
4. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2022 року, яке залишене без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2023 року, у задоволенні позову відмовлено.
5. Судові рішення мотивовані тим, що позивач безпідставно зазначив як порушення у 2019 році ненадання надрокористувачем висновку державної екологічної експертизи до технологічної схеми видобутку підземних вод водозабором ділянки Пологівського родовища питних підземних вод, з огляду на відсутність аналогічного зауваження у період дії спеціального дозволу та угоди про користування надрами з 2006 року до 2019 року з урахуванням встановленої в угоді вимоги щодо проведення державної екологічної експертизи до 12 березня 2007 року.
Крім того, ненадання екологічного експертного висновку не передбачено приписами чинного законодавства - Кодексом України про надра, Порядком № 615, як обов`язкова підстава для припинення спеціального дозволу на користування надрами.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. 28 липня 2023 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Держгеонадр України.
У касаційній скарзі скаржник просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2023 року у справі № 160/23908/21.
Держгеонадра України зазначає підставою касаційного оскарження судових рішень пункт 1 частини четвертої та підпункт "а" пункту 2 частини п`ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Касатор вважає, що суди нижчих інстанцій при прийнятті оскаржуваних судових рішень неправильно застосували норми матеріального права та порушили норми процесуального права.
Зауважує, що відповідач не оскаржував припис, тому його вимоги відповідно до статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 5 квітня 2007 року № 877-V є обов`язковим до виконання.
Предметом спору у цій справі є не правомірність винесення зазначеного припису, а наявність або відсутність підстав для припинення права користування надрами шляхом анулювання дії спеціального дозволу на користування надрами, наданого відповідачу.
Суди не урахували висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 08 грудня 2021 року у справі №240/5395/18, від 03 травня 2018 року у справі №812/1074/17, від 25 травня 2021 року у справі №822/2402/17, від 18 жовтня 2018 року у справі №812/1735/17, від 22 січня 2019 року у справі №810/3865/17, від 12 серпня 2020 року у справі № 813/2441/16, від 09 вересня 2021 року у справі № 824/160/19-а, від 02 грудня 2021 року у справі № 815/2625/16.
Зазначає, що з огляду на предмет справи, вона мала розглядатись у порядку загального позовного провадження. Натомість суди помилково розглянули її у порядку спрощеного позовного провадження.
7. За результатом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 28 липня 2023 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Коваленко Н.В., Рибачук А.І.
На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 15 серпня 2023 року, у зв`язку з відпусткою судді Коваленко Н.В., яка входить до складу постійної колегії суддів, за допомогою автоматизованої системи документообігу суду, здійснено її заміну на суддю Стеценка С.Г.
Ухвалою Верховного Суду від 12 вересня 2023 року відкрито касаційне провадження за цією скаргою.
16 жовтня 2023 року до Верховного Суду надійшов відзив ДП "Придніпровська залізниця" на касаційну скаргу. Відповідач-2 просить касаційну скаргу залишити без задоволення, оскільки доводи касаційної скарги не спростовують висновків судів нижчих інстанцій.
8. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 вересня 2024 року касаційну скаргу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 10 вересня 2024 року.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 12 вересня 2006 року ДП "Придніпровська залізниця" надано спеціальний дозвіл на користування надрами № 4032 для видобування питних підземних вод для централізованого та нецентралізованого водопостачання, технічних потреб, місцезнаходження об`єкту східна частина Запорізька область, в межах адміністративних кордонів м. Пологи та в межах Пологівської сільської ради, терміном дії - 20 років.
12 вересня 2006 року між позивачем та Міністерством охорони навколишнього середовища укладено Угоду про умови користування надрами в межах Пологівського водозабору (свердловини №№ 1,3,4,5,6,7,8,9,10) з метою видобування прісних підземних вод, яка є невід`ємною частиною дозволу № 4032 від 12 вересня 2006 року (далі - Угода).
Відповідно до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, ДП "Придніпровська залізниця" перебуває в стані припинення згідно з рішенням засновників (учасників) юридичної особи або уповноваженого ними органу щодо припинення юридичної особи в результаті її реорганізації, про що 16 липня 2014 року в реєстр внесено запис за № 12241270273005564.
З 01 грудня 2015 року до Публічного акціонерного товариства "Укрзалізниця" перейшли усі права та обов`язки ДП "Придніпровська залізниця", як його правонаступника. У подальшому змінено найменування товариства з Публічне акціонерне товариство "Українська залізниця" на Акціонерне товариство "Українська залізниця".
Позивачем, відповідно до затвердженого річного плану заходів державного нагляду (контролю) Держгеонадра України на 2019 рік, направлено ДП "Придніпровська залізниця" повідомлення про проведення планової перевірки, яке отримано відповідачами.
У період з 05 серпня 2019 року по 08 серпня 2019 року позивачем проведено перевірку дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин надрокористувача АТ "Українська залізниця", спеціальний дозвіл на користування надрами від 16 вересня 200 року № 4032.
За результатами перевірки 08 серпня 2019 року складено Акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин (води, грязі лікувальні) № 47/4032-З (далі - Акт перевірки). Згідно з зазначеним Актом перевірки, під час державного геологічного контролю виявлені наступні порушення вимог законодавства:
1) не виконується вимога Угоди № 4032 від 12 вересня 2006 року про умови користування надрами, а саме: не надано узгодження з головним управлінням Держпраці у Запорізькій області, Держуправлінням екоресурсів області заходів забезпечення промислової безпеки, охорони надр і навколишнього середовища при тимчасовій зупинці видобутку прісних підземних вод на термін більше 3 місяців, проте згідно з наданими актами: свердловина 14/3 знаходиться в ремонті з 29 червня 2017 року, свердловина № 14/4 на консервації з 19 липня 2018 року Порушення статті 24 Кодексу України "Про надра" та ПКМУ № 615;
2) частково не виконується вимога Угоди № 4032-З від 12 вересня 2006 року про умови користування надрами, а саме: не надана державна екологічна експертиза до Технологічної схеми видобутку підземних вод водозабором ділянки Пологівського родовища питних підземних вод. Порушення статті 24 Кодексу України "Про надра" та ПКМУ № 615;
3) в паспортах свердловин № 14/3 та 14/4 в розділі 8 не відображені дані щодо ремонту свердловин. Порушення статті 53 Кодексу України про надра.
09 серпня 2019 року Південним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадра України прийнято Припис № 47/4032-З, яким зобов`язано відповідача у строк до 09 вересня 2019 року усунути виявлені в ході планової перевірки порушення вимог законодавства у сфері надрокористування та подати в письмовій формі до Південного міжрегіонального відділу матеріали, які підтверджують стан усунення порушення.
Припис відповідачем не оскаржувався, у встановлений термін його вимоги у повному обсязі не усунуто. У зв`язку з чим 10 березня 2020 року позивачем видано наказ № 85, яким зупинено дію дозволу з 21 травня 2020 року, про що відповідача повідомлено листом за вих. № 4594/01/07-20 від 19 березня 2020 року.
В листі від 28 липня 2020 року АТ "Українська залізниця" просило позивача перенести термін усунення порушень до кінця поточного року. Наказом Держгеонадра від 14 серпня 2020 року № 348 строк усунення порушень продовжено до 01 листопада 2020 року про що повідомлено відповідача.
Станом на 05 листопада 2020 року інформація від АТ "Українська залізниця" щодо виконання вимоги припису не надходила. Тому наказом Держгеонадра України від 11 листопада 2020 року № 500 АТ "Українська залізниця" надано термін на усунення виявлених у ході перевірки порушень до 01 лютого 2021 року, про що надрокористувача повідомлено у листі від 20 листопада 2020 року № 17439/01-2/07-20.
В листі від 27 липня 2021 року №12376/01/02-21 Держгеонадра України, у зв`язку із неусуненням причин зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 4032, просили відповідача надати власну позицію (згоду/незгоду) на припинення наданого права користування надрами.
У відповідь на вказаний лист, 28 вересня 2021 року позивачем отримано лист АТ "Укрзалізниця", в якому надрокористувач висловив свою незгоду із припиненням права користування нарами шляхом анулювання спеціального дозволу.
Держгеонадра України, вважаючи, що існують передбачені частиною другою статті 26 Кодексу України про надра підстави для звернення до суду з позовом про припинення дії дозволу на спеціальне використання надр, звернулась із позовом до суду.
ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
10. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції згідно зі статтею 341 КАС України здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Відповідно до статті 19 Конституції України закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 2 Кодексу України про надра визначено, що завданням цього Кодексу є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.
Надра - це частина земної кори, що розташована під поверхнею суші та дном водоймищ і простягається до глибин, доступних для геологічного вивчення та освоєння (стаття 1 Кодексу України про надра).
Відповідно до статті 15 Кодексу України про надра, надра надаються у постійне або тимчасове користування. Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді.
Згідно із нормами частини другої шостої статті 16 вказаного Кодексу, в редакції станом на час видачі дозволу № 4032 спеціальні дозволи на користування надрами у межах конкретних ділянок надаються спеціалізованим підприємствам, установам і організаціям, а також громадянам, які мають відповідну кваліфікацію, матеріально-технічні та економічні можливості для користування надрами.
Спеціальні дозволи на користування надрами надаються спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр за погодженням з Міністерством охорони навколишнього природного середовища України, як правило, на конкурсних засадах в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Частиною другої статті 24 Кодексу України про надра встановлено, що користувачі надр зобов`язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.
Статтями 60, 61 Кодексу України про надра визначено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.
Державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
Відповідно до частини восьмої статті 16 Кодексу України про надра в редакції станом на час виникнення спірних правовідносин, переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами, внесення до них змін, видача дублікатів, продовження терміну дії спеціальних дозволів на користування надрами, зупинення їх дії або анулювання, поновлення їх дії у разі зупинення здійснюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр у встановленому законодавством порядку.
11. Державна служба геології та надр України є центральним органом виконавчої влади, який наділений функціями для забезпечення реалізації державної політики у сфері надрокористування та діє відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року № 1174 (далі - Положення №1174).
Пунктом 4 зазначеного Положення визначено, що Державна служба геології та надр України відповідно до покладених на неї завдань, зокрема: видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами); зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), поновлює їх дію у разі зупинення.
12. Відповідно до частини другої статті 16 Кодексу України про надра та частини першої статті 14 Закону України "Про нафту і газ" Кабінет Міністрів України Постановою від 30 травня 2011 року № 615 затверджено "Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами" (далі - Порядок № 615).
Порядок регулює питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін.
Дія цього Порядку поширюється на всі види користування надрами.
13. Пунктом 22 Порядку № 615 встановлено, що дія дозволу зупиняється органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням Мінприроди, центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів ДФС у разі:
1) порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр; 2) виникнення внаслідок проведення робіт, пов`язаних з користуванням ділянкою надр, безпосередньої загрози життю чи здоров`ю працівників або населення; 4) невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища; 5) наявності підстав, передбачених Законом України "Про санкції"; 6) невиконання умов висновків з оцінки впливу на довкілля та/або висновків державної екологічної експертизи; 7) відсутності висновку з оцінки впливу на довкілля та/або висновку державної екологічної експертизи діяльності з видобування корисних копалин, геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ).