ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 вересня 2024 року
м. Київ
справа № 560/177/23
адміністративне провадження № К/990/26566/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 560/177/23
за позовом заступника керівника Хмельницької обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Басейнове управління водних ресурсів річок Прут та Сірет до Староушицької селищної ради про визнання протиправним та нечинним рішення, зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Староушицької селищної ради на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 11.04.2023 (головуючий Божук Д.А.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05.07.2023 (ухвалену в складі колегії суддів: головуючого судді Мацького Є.М., суддів: Сушка О.О., Залімського І. Г.),-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У січні 2023 року заступник керівника Хмельницької обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Староушицької селищної ради, в якому просив визнати протиправним та нечинним рішення сорок шостої сесії Староушицької селищної ради шостого скликання від 11.03.2015 №1 "Про затвердження Генерального плану населеного пункту смт Стара Ушиця".
Позовні вимоги мотивував тим, що віднесення у генеральному плані смт. Стара Ушиця земель водного фонду до земель забудови сприяє здійсненню незаконного будівництва на цих землях, а також зменшенню розмірів земель водного фонду. Змінивши незаконно цільове призначення земель водного фонду, Генеральним планом фактично узаконено забудову прибережної захисної смуги Дністровського водосховища, яка за жодних умов не може бути забудована, оскільки є природоохоронною територією.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 11.04.2023, яке залишено без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05.07.2023, адміністративний позов задоволено.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що громадські слухання щодо проектів містобудівної документації на місцевому рівні відбуваються з оприлюдненням проектів містобудівної документації; наданням особам, які мають право на подання пропозицій до проектів містобудівної документації, строку для подання таких пропозицій; безпосереднім поданням пропозицій громадськості до відповідного органу місцевого самоврядування; утворенням погоджувальної комісії у разі необхідності та, відповідно, оприлюдненням результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на касаційну скаргу
Не погодившись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, покликаючись на неправильне застосування норм матеріального права, порушення норм процесуального права у випадку, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, відповідач звернувся із касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 11.04.2023 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05.07.2023, ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
Касаційна скарга обґрунтована посиланням на те, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовані норми матеріального права, порушені норми процесуального, оскільки суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 20.09.2018 у справі №924/1237/17, від 23.10.2018 у справі №926/03/18, від 23.10.2018 у справі №906/240/18, від 01.11.2018 у справі №910/18770/17, від 06.02.2019 у справі №927/246/18, від 26.02.2019 у справі №920/284/18, від 13.10.2020 у справі №810/2509/17, від 18.07.2019 у справі №826/15794/17, від 16.06.2021 у справі №805/2784/17, від 16.03.2023 у справі №460/3890/20. Заявник вказує на неврахування судами попередніх інстанцій висновків Верховного Суду процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду в справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Ухвалою Верховного Суду від 07.08.2023 касаційну скаргу залишено без руху, встановлено строк на усунення недоліків шляхом надання документу про сплату судового збору.
Верховний Суд ухвалою від 24.08.2023 відкрив касаційне провадження.
05.09.2023 надійшов відзив, в якому заступник керівника Хмельницької обласної прокуратури зазначив про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги та правомірність оскаржуваних рішень судів попередніх інстанції.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням сорок шостої сесії Староушицької селищної ради шостого скликання від 11.03.2015 №1 "Про затвердження Генерального плану населеного пункту смт.Стара Ушиця" затверджено Генеральний план населеного пункту смт.Стара Ушиця, розроблений ТОВ "Альфа Гарант ЛЛС".
Згідно інформації Хмельницької обласної державної адміністрації, наведеної у листі від 30.11.2021 №68/34-12-7540/2021, за наявною в Департаменті природних ресурсів та екології обласної державної адміністрації інформацією проекти генеральних планів населених пунктів Хмельницької області для здійснення державної екологічної експертизи не надходили.
Межа смт. Стара Ушиця проходить уздовж річки Дністер. Враховуючи класифікацію річок, визначену ст. 79 Водного кодексу України, Дністер відноситься до великих річок.
Басейнове управління водних ресурсів річок Прут та Сірет у листі від 16.02.2022 №221/06/2022 зазначило, що за результатами співставлення викопіювання Генерального плану смт. Стара Ушиця, з використанням інтернет - ресурсу "Публічна кадастрова карта України", з проектом водоохоронної зони лівого берега водосховища Дністровської ГЕС, встановлено: ділянки, що знаходяться в південно-східній частині смт. Стара Ушиця, розташовані в межах прибережно-захисної смуги водосховища.
Коди цільового призначення земельних ділянок, що знаходяться в південно-східній частині смт. Стара Ушиця: 01.05 - для індивідуального садівництва, 02.01 - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), 01.04 - для ведення підсобного сільського господарства, - не відповідають вимогам статті 89 Водного кодексу України щодо обмеження господарської діяльності в прибережних захисних смугах, де забороняється:
- розорювання земель (крім підготовки ґрунту для залуження і заліснення), а також садівництво і городництво;
- будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, навігаційного призначення, гідрометричних та лінійних), у тому числі баз відпочинку, гаражів та стоянок автомобілів та ін.
Відповідно до листа Басейнового управління водних ресурсів річок Прут та Сірет від 25.11.2022 №1090/06/2022, на представленому Генеральному плані смт. Стара Ушиця межа прибережної захисної смуги не відповідає Проекту водоохоронної зони Дністровського водосховища. Разом з тим, в умовних позначеннях Генерального плану проектна межа населеного пункту співпадає з межею прибережної захисної смуги зазначеної в Проекті, окрім ділянки (територія житлово - садибної забудови) в південно-східній частині Генерального плану.
Натомість, позначена на Генеральному плані червоним кольором межа прибережної захисної смуги та розташована на ній територія житлово - садибної забудови не відповідає вимогам статей 88,89 Водного кодексу України.
Згідно викопіювання із генерального плану смт. Стара Ушиця частина земельних ділянок прибережної захисної смуги віднесені до земель забудови.
Хмельницька обласна прокуратура листами від 11.10.2021 №15/1-593вих-21, від 16.12.2021 №15/1-685вих-11 та від 01.02.2022 №15/1-75вих-22 повідомляла Державну інспекцію архітектури та містобудування України про виявлені порушення. Запропонувала провести заходи архітектурно-будівельного контролю.
Заходи щодо усунення виявлених порушень Державною інспекцією архітектури та містобудування України не вживались.
У листі від 03.11.2021, надісланому на адресу Хмельницької обласної прокуратури, Державною інспекцією архітектури та містобудування України вказано про те, що здійснення заходів позапланової перевірки щодо встановлення факту можливого порушення при будівництві на земельних ділянках в межах прибережної захисної смуги річки Дністер можливе після надання вимоги правоохоронних органів щодо проведення перевірки, складеної на підставі ухвали слідчого судді.
ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та відзиву на неї, дійшов такого висновку.
Ключовим правовим питанням у справі є наявність підстав для представництва прокуратурою інтересів держави в суді, оскільки лише за наявності такого суд може вирішувати спір по суті.
У Рішенні від 05.06.2019 №4-р(II)/2019 Конституційний Суд України зазначив, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19 дійшов таких висновків:
"69. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
70. Разом з тим, незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 КАС України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважали суди у цій справі.
Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц."
Оскаржуване рішення відповідача сорок шостої сесії Староушицької селищної ради шостого скликання від 11.03.2015 №1 "Про затвердження Генерального плану населеного пункту смт. Стара Ушиця", належить до актів органів місцевого самоврядування нормативного-правового характеру, якими затверджено містобудівну документацію на місцевому рівні.
Висновок про те, що генеральний план є нормативно-правовим актом, неодноразово був висловлений Верховним Судом, зокрема у постановах від 06.10.2020 у справі №504/2797/16-а, від 31.01.2023 у справі №640/8728/21, 27.09.2023 у справі №300/3465/21, 11.09.2023 у справі № 320/258/19, 26.09.2023 у справі №320/2015/22.
Відповідачем у цій справі визначено представницький орган місцевого самоврядування - Черкаську міську раду, яка у спірних відносинах й прийняла оскаржувані рішення і які, на переконання прокурора, є незаконними та порушують інтереси держави.
Верховний Суд неодноразово, зокрема у постановах від 01.09.2022 у справі №440/7210/21 та від 12.10.2023 у справі №440/7208/21, викладав висновки щодо застосування норм статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру" у справах, предметом спору в яких як і у справі, яка розглядається, є оскарження рішень органів місцевого самоврядування, підкреслював, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен із таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним і не перебуває у підпорядкуванні жодного органу.
Отже позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такій категорії справ орган прокуратури повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99).
Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 у справі №815/724/15, від 28.01.2021 у справі №380/3398/20, від 05.10.2021 у справі №380/2266/21, від 02.12.2021 у справі №320/10736/20, від 23.12.2021 у справі №0440/6596/18 та від 01.06.2022 у справі №260/1815/21.
Участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком; така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, відсутності конфлікту інтересів, гарантованої незалежності органів прокуратури, а також дотриманні права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу принципу верховенства права.
Тому прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).
Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 03.12.2019 у справі №810/3164/18, від 05.03.2019 у справі №806/602/18, від 13.03.2019 у справі №815/1139/18, від 17.10.2019 у справі №569/4123/16-а та від 05.11.2019 у справі №804/4585/18.
Отже, Суд повинен перевірити наявність підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру", для представництва інтересів держави у суді у справі.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, зазначила, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Отже, інтереси держави, з огляду на визначені у Конституції України основні завдання та головні напрямки її діяльності, охоплюють у тому числі й інтереси мешканців відповідної територіальної громади, зокрема у такій важливій сфері суспільних відносин як містобудування, під час затвердження містобудівної документації на місцевому рівні, у тому числі генеральних планів території населених пунктів, якими визначається планувальна організація та розвиток території.