ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 вересня 2024 року
м. Київ
справа № 520/8784/23
адміністративне провадження № К/990/6705/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Бучик А.Ю., Стеценка С.Г.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні адміністративну справу № 520/8784/23
за позовом Керівника Шевченківської окружної прокуратури міста Харкова до Харківської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на стороні відповідача - ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування рішення, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Харківської міської ради на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 04.09.2023 (головуючий-суддя Бідонько А.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 18.01.2024 (ухвалену в складі колегії суддів: головуючого судді Перцової Т.С., суддів: Жигилія С.П., Русанової В.Б.),-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У квітні 2023 року керівник Шевченківської окружної прокуратури міста Харкова (далі - позивач, прокурор) в інтересах держави звернувся до Харківського окружного адміністративного суду із позовом до Харківської міської ради (далі-ХМР, відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ), в якому просив визнати протиправним та скасувати пункт 59 додатку 1 до рішення Харківської міської ради від 14.07.2021 за № 155/21 "Про надання громадянам дозволу та відмову в наданні дозволу на розробку документації землеустрою" (далі також - Спірне рішення), яким зокрема ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель територіальної громади м. Харкова площею орієнтовно 0,1000 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1 .
Позовні вимоги прокурор обґрунтував тим, що за генеральним планом м. Харкова, затвердженим рішенням Харківської міської ради від 23.06.2004 № 89/04, зі змінами, затвердженими рішенням Харківської міської ради від 18.12.2019 № 1902/19, територія по АДРЕСА_1 розташовується на території житлової багатоквартирної забудови, а відтак надання відповідачем третій особі дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею орієнтовно 0,1000 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, тобто присадибної ділянки, місце розташування якої суперечить вимогам містобудівної документації, не відповідає вимогам частини сьомої статті 118, частини третьої статті 123 Земельного кодексу України (далі - ЗК України). Через невідповідність цільового призначення земельної ділянки, яку має намір одержати ОСОБА_1, вимогам генерального плану, ХМР повинна була відмовити у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з підстав невідповідності місця розташування об`єкта вимогам генерального плану населеного пункту.
Щодо наявності підстав, передбачених статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" для звернення прокурора до суду з даним позовом вказав, що прийняття ХМР рішення від 14.07.2021 № 155/21 в оскаржуваній частині, заподіює шкоди інтересам держави, оскільки повністю нівелює принцип верховенства права в Україні, не сприяє дотриманню раціонального використання та охорони земель, що в свою чергу загрожує розвитку території м. Харкова з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів, створює соціальне напруження серед територіальної громади міста, тому вбачаються підстави для звернення прокурора в межах своєї компетенції до суду з позовом про скасування цього рішення. За таких обставин, звернення з відповідним позовом в порядку адміністративного судочинства Шевченківською окружною прокуратурою м. Харкова, як самостійним позивачем, обумовлено необхідністю захисту державних інтересів у спірних правовідносинах у зв`язку з порушенням вимог чинного законодавства під час надання дозволу на розроблення проекту землеустрою земельної ділянки для будівництва житлового будинку, господарських будівель і споруд саме органом місцевого самоврядування. З урахуванням того, що компетентний орган, який уповноважений захищати інтереси держави та Харківської міської територіальної громади, а саме Харківська міська рада, одночасно порушує ці інтереси та є відповідачем, вважає, що прокурор уповноважений на самостійне звернення до суду з цим позовом.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 04.09.2023, яке залишене без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 18.01.2024, адміністративний позов Керівника Шевченківської окружної прокуратури міста Харкова задоволено повністю.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генерального плану населеного пункту є підставою для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, дійшов висновку, що ХМР, прийнявши рішення від 14.07.2021 за № 155/21 "Про надання громадянам дозволу та відмову в наданнi дозволу на розробку документації із землеустрою", яким ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель територіальної громади м. Харкова площею орієнтовно по 0,1000 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1, яка розташована на території багатоквартирної житлової забудови, діяла не на підставі та не у спосіб, визначені законами України, а тому рішення (в оспорюваній частині) є протиправним та підлягає скасуванню.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на касаційну скаргу
Не погодившись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, покликаючись на неправильне застосування норм матеріального права, порушення норм процесуального права, відповідач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від 04.09.2023 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 18.01.2024, ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
Обґрунтовуючи підстави касаційного оскарження, заявник зазначає про неповноту встановлення обставин справи та необхідність відступу від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 27.01.2023 у справі №520/9959/21 та застосованого судом апеляційної інстанції.
Від прокурора до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому позивач заперечує проти задоволення касаційної скарги.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Ухвалою Верховного Суд від 26.02.2024 відкрито касаційне провадження за скаргою Харківської міської ради у зазначеній справі.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачем під час опрацювання відомостей публічної кадастрової карти України, Генерального плану м. Харкова, плану зонування території (зонінгу) та Єдиного міського реєстру актів Харківської міської ради встановлено, що пунктом 59 додатку 1 до рішення Харківської міської ради від 14.07.2021 № 155/21 "Про надання громадянам дозволу та відмову в наданні дозволу на розробку документації із землеустрою" ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель територіальної громади м. Харкова площею орієнтовно 0,1000 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_4.
Зважаючи, що генеральним планом міста Харкова, затвердженим рішенням Харківської міської ради від 23.06.2004 № 89/04, зі змінами, затвердженими рішенням Харківської міської ради від 18.12.2019 № 1902/19, територія по вул. Ковригінській в м. Харкові розташовується на території житлової багатоквартирної забудови, керівник Шевченківської окружної прокуратури м. Харкова звернувся до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частин 1-3 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно зі статтею 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Законом України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) визначено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях, зокрема згідно з частиною третьою статті 23 вказаного Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99).
Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону № 1697-VII.
Згідно з частиною четвертою статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У цій справі, прокурор в адміністративному позові зазначив, що ХМР не лише не здійснюється захист інтересів держави у сфері містобудівних та земельних правовідносин, а навпаки порушується встановлений порядок надання дозволу на розробку проекту землеустрою, оскільки спірна земельна ділянка, розташована на території житлової забудови, а відтак не може бути використана для облаштування присадибної ділянки.
Прокурор наголошує на порушенні інтересів територіальної громади у зв`язку із наданням дозволу на розроблення проекту землеустрою з метою виділення земельної ділянки у власність особи з цільовим призначенням, що не відповідає містобудівній документації на місцевому рівні.
Суди попередніх інстанцій, визнаючи обґрунтування прокурором підстав звернення до суду з цим позовом сумісним із з розумінням "інтересів держави", обґрунтовано врахували правову позицію щодо оцінки поняття суспільних інтересів та "інтересів держави", яка викладена Верховним Судом у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 29.11.2022 у справі № 240/401/19.
Щодо оцінки судами попередніх інстанцій правомірності Спірного рішення, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до частин шостої, сьомої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.