ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
05 вересня 2024 року
м. Київ
справа № 521/11013/20
провадження № 61-18072св23
Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду: Ігнатенка В. М. (суддя-доповідач), Олійник А. С., Фаловської І. М.,
учасники справи:
позивач - Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради,
відповідачі: ОСОБА_1, державний реєстратор Великодолинської селищної ради Овідіопольського району Одеської області Мельник Тетяна Іванівна,
третя особа: юридичний департамент Одеської міської ради,
розглянув у попередньому судовому засіданні у порядку письмового провадження касаційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на ухвалу Малиновського районного суду м. Одеси від 20 квітня 2023 року у складі судді Леонової О. С. та постанову Одеського апеляційного суду від 02 листопада 2023 року у складі колегії суддів: Драгомерецького М. М., Дришлюка А. І., Сегеди С. М.,
ВСТАНОВИВ:
Описова частина
Короткий зміст позовних вимог
У липні 2020 року Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради звернулося із вказаною позовною заявою та просило суд визнати протиправним та скасувати рішення державного реєстратора Великодолинської селищної ради Овідіопольського району Одеської області Мельник Т. І. від 20 грудня 2019 року, індексний номер 50346043, зобов`язати ОСОБА_1 привести самочинно реконструйований об`єкт у відповідність до договору купівлі-продажу №1084 від 12 липня 2019 року за власний рахунок.
На обґрунтування позову зазначило, що за ОСОБА_1 на підставі договору купівлі-продажу від 12 липня 2019 року було зареєстровано право власності на частку магазину-бару "ІНФОРМАЦІЯ_1" з літнім майданчиком, розташованого за адресою: АДРЕСА_1 . У лютому 2020 року зареєстроване повідомлення про початок виконання будівельних робіт № ОД 061200430841 (далі - повідомлення), об`єкт будівництва - "Капітальний ремонт нежитлової будівлі з літнім майданчиком літ. А, навіс літ. Б без зміни геометричних розмірів фундаментів у плані за адресою: АДРЕСА_1", замовник будівництва - ОСОБА_1 . На момент здійснення перевірки встановлено, що в зазначеному повідомленні міститься інформація про проведення експертизи проектної документації регіональним представником ТОВ "Експерт Проект Груп" в Житомирській області, однак відповідно до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань зазначена експертна організація не значиться. Отже встановлено, що замовником будівництва наведено недостовірні дані в повідомленні щодо проведеної експертизи проектної документації. Наказом державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради від 24 березня 2020 року № 01-13/120 скасовано право на початок виконання будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з незначними наслідками (СС1) "Капітальний ремонт нежитлової будівлі з літнім майданчиком літ. А, навіс літ. Б без зміни геометричних розмірів фундаментів у плані за адресою: АДРЕСА_1" замовник - ОСОБА_1 . Однак, не зважаючи на відсутність в Єдиному реєстрі документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів, інформації щодо видачі документів, які б засвідчували прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкту за вказаною адресою, рішенням державного реєстратора Великодолинської селищної ради Овідіопольського району Одеської області Мельник Т. І. від 20 грудня 2019 року №50346043 внесені зміни до Реєстру прав власності на нерухоме майно, а саме: магазин-бар "ІНФОРМАЦІЯ_1" з літнім майданчиком загальною площею 79,5 кв.м. змінено на нежитлову будівлю з літнім майданчиком загальною площею 120,5 кв.м. без відповідного документу, що підтверджує прийняття зазначеного об`єкту до експлуатації. Інформація, яка міститься в довідці ФОП ОСОБА_2 від 20 грудня 2019 року №50346043, поданій державному реєстратору для внесення змін до Реєстру прав власності на нерухоме майно, про те, що загальна та основна площа змінені внаслідок проведення робіт з перепланування, виконання яких не передбачає втручання в огороджувальні та несучі конструкції і не потребують документів, які надають право на їх виконання, не відповідає дійсності. В даному випадку має місце саме будівництво, оскільки відбулося розширення площі з 79,5 кв.м. до 120,5 кв.м., тобто на 41 кв.м. Крім того, у вказаній довідці відсутня інформація про площу приміщення до початку будівництва. Враховуючи викладене позивач вважає незаконним рішення державного реєстратора від 20 грудня 2019 року №50346043 щодо реєстрації права власності на нежитлову будівлю за адресою: АДРЕСА_1 та таким, що підлягає скасуванню.
Короткий зміст судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
Ухвалою Малиновського районного суду м. Одеси від 20 квітня 2023 року закрито провадження у справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 255 ЦПК України, оскільки справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
Ухвала суду мотивована тим, що спірні правовідносини в цій справі обумовлені реалізацією позивачем передбачених Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" повноважень щодо здійснення державного контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності. Враховуючи наведене, суд вважав, що вказані позовні вимоги не підлягають розгляду в порядку цивільного судочинства.
Постановою Одеського апеляційного суду від 02 листопада 2023 року апеляційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради залишено без задоволення, ухвалу Малиновського районного суду м. Одеси від 20 квітня 2023 року залишено без змін.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
19 грудня 2023 року Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради через систему "Електронний Суд" звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати ухвалу Малиновського районного суду міста Одеси від 20 квітня 2023 року та постанову Одеського апеляційного суду від 02 листопада 2023 року та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Рух справи в суді касаційної інстанції
Ухвалою Верховного Суду від 19 лютого 2024 року Управлінню державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради поновлений строк на касаційне оскарження ухвали Малиновського районного суду м. Одеси від 20 квітня 2023 року та постанови Одеського апеляційного суду від 02 листопада 2023 року, відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на ухвалу Малиновського районного суду м. Одеси від 20 квітня 2023 року та постанову Одеського апеляційного суду від 02 листопада 2023 року, витребувано справу із суду першої інстанції.
30 квітня 2024 року справа надійшла до Верховного Суду.
Аргументи учасників справи
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
Касаційна скарга мотивована тим, що під час ухвалення оскаржуваних рішень суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували норми процесуального законодавства, не надали належної оцінки обставинам справи та наявним в матеріалах справи доказам, не врахували висновків Великої Палати Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах від 29 травня 2019 року у справі №815/4063/15, від 11 вересня 2019 року у справі №815/4789/16, від 16 січня 2019 року у справі №815/1121/17, від 04 вересня 2018 року у справі №823/2042/16 та у справі №916/2791/13. За наявності спору про право, що є підставою для розгляду вказаного спору за правилами цивільного судочинства, ухвалили рішення про закриття провадження у справі з підстави, передбаченої пунктом 1 частиною 1 статті 255 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України). Судами не враховано, що об`єкт побудований/реконструйований на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, ОСОБА_1 не підтвердила наявність права власності або користування земельною ділянкою, зареєструвавши право власності на вказаний вище об`єкт нерухомості без прийняття його до експлуатації у встановленому законом порядку.
Позиція інших учасників справи
04 березня 2024 року через систему "Електронний Суд" надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому ОСОБА_1, в інтересах якої діє Самодурова Н. В., просить відмовити у задоволенні касаційної скарги Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради з огляду на таке.
На обґрунтування відзиву відповідач посилається на те, що оскаржувані судові рішення відповідають вимогам законності та обґрунтованості, постановлені з дотриманням вимог матеріального та процесуального права. Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради створено з метою виконання делегованих органам місцевого самоврядування повноважень держави, зокрема щодо надання (отримання, реєстрація) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів. Випадки, за наявності яких Управління має право звернутися до суду з відповідним позовом передбачені статтями 38, 39-1 та 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", зокрема з позовними вимогами про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням та припиненням права на виконання підготовчих або будівельних робіт. При цьому підставою для такого звернення є систематичне (два і більше разів підряд) перешкоджання проведенню перевірки посадовим особам органам державного архітектурно-будівельного контролю, невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності, встановлених під час перевірки, виявлення відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом. Відтак, законодавством чітко встановлена не тільки процесуальна можливість на звернення до суду із законодавчо визначеним предметом позову, що складає суть вимог, але і за наявністю підстав (умов), за яких існує правова можливість для задоволення таких вимог. Представник відповідача вважає, що спір, який є предметом цього розгляду, є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб`єкта владних повноважень - Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, який реалізує у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно виявлення факту самочинного будівництва і підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Фактичні обставини, встановлені судами
Судами встановлено, що 12 лютого 2020 року Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради зареєстровано повідомлення № ОА061200430841 про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з незначними наслідками (СС1), а саме здійснення капітального ремонту нежитлового приміщення за адресою: АДРЕСА_1, без зміни геометричних розмірів фундаментів у плані.
12 березня 2020 року головним спеціалістом інспекційного відділу № 2 Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на підставі наказу від 24 березня 2020 року № 01-13/120 ДАБК та направлення від 13 березня 2020 року № 000370 проведено перевірку дотримання суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті: капітальний ремонт нежитлової будівлі без зміни геометричних розмірів фундаментів у плані за адресою: АДРЕСА_1 .
З акта перевірки від 12 березня 2020 року № 000370 вбачається, що ОСОБА_1 на підставі договору купівлі - продажу від 12 липня 2019 року, зареєстрованого реєстрі за №1084, належала на праві власності 1/2 частка магазину-бару "ІНФОРМАЦІЯ_1" з літнім майданчиком, розташованого за адресою: АДРЕСА_1 , загальною площею 79,5 кв.м.
Відповідно до інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна ОСОБА_1 є власником нежитлової будівлі з літнім майданчиком (загальна площа - 120,5 кв.м.) за адресою: АДРЕСА_1 .
Як встановлено з технічного паспорту, виготовленого станом на 18 жовтня 2012 року, загальна площа об`єкта, розташованого за адресою: АДРЕСА_1, становить 79,5 кв.м.
Натомість згідно технічного паспорту, виготовленого станом на 27 листопада 2019 року, загальна площа даного об`єкта збільшена та становить 120,5 кв.м.
Наказом Управління державної архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради від 12 березня 2020 року № 01-13/120 Управління державного архітектурно-будівельного контролю скасовано реєстрацію повідомлення від 12 лютого 2020 року № ОД 061200430841 про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з незначними наслідками (СС1), а саме: здійснення капітального ремонту нежитлового приміщення за адресою: АДРЕСА_1 , без зміни геометричних розмірів фундаментів у плані.
Мотивувальна частина
Позиція Верховного Суду
Відповідно до частини третьої статті 3 ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
Критерії оцінки правомірності оскаржуваного судового рішення визначені у статті 263 ЦПК України, відповідно до яких судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Судове рішення має відповідати завданню цивільного судочинства, визначеному цим Кодексом. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Згідно з частиною другою статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у таких випадках: 1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; 2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні; 3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах; 4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами першою, третьою статті 411 цього Кодексу.
Частиною першою статті 402 ЦПК України визначено, що у суді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи з урахуванням статті 400 цього Кодексу.
Відповідно до частин першої та другої статті 400 ЦПК України переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими. Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.
Вивчивши матеріали справи та перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд вважає, що касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення з таких підстав.
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права
Доступом до правосуддя згідно зі стандартами Європейського суду з прав людини є здатність особи безперешкодно отримати судовий захист до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.
Право на доступ до суду не є абсолютним. Воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов, за яких суд повноважний розглядати позовну заяву. Такі обмеження не можуть шкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Статтею 124 Конституції України визначено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Згідно зі статтею 125 Конституції України визначено, що судоустрій в Україні будується за принципами територіальності й спеціалізації та визначається законом.
Важливість визначення юрисдикції підтверджується як закріпленням у Конституції України принципу верховенства права, окремими елементами якого є законність, правова визначеність та доступ до правосуддя, так і прецедентною практикою Європейського суду з прав людини.
Відповідно до частини першої статті 18 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
За статтею 19 ЦПК України під цивільною юрисдикцією розуміють компетенцію загальних судів вирішувати з додержанням процесуальної форми цивільні справи у видах проваджень, передбачених цим Кодексом.
За загальним правилом у порядку цивільного судочинства загальні суди вирішують справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, у яких хоча б одна зі сторін є фізичною особою, зокрема спори, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, а також із інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства (статті 4, 19 ЦПК України).
Згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
У цьому Кодексі термін "суб`єкт владних повноважень" вживається у такому значенні: це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Відповідно до пункту 8 частини першої статті 4 КАС України позивачем в адміністративній справі є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України).
Згідно з пунктом 5 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.
З аналізу наведених процесуальних норм убачається, що до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб`єкт владних повноважень здійснює владні управлінські функції, в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин. Спір набуває ознак публічно-правового за умов не лише наявності серед суб`єктів спору публічного органу чи посадової особи, а й здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій. Визначальними ознаками приватноправових відносин є юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило майнового) певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень. При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити зі змісту права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
До таких висновків дійшла Велика Палата Верховного Суду в постановах: від 13 березня 2019 року у справі № 202/30/17, від 19 червня 2019 року у справі № 826/5806/17, від 23 листопада 2021 року у справі №175/1571/15.
Звертаючись до суду із позовом у справі, що переглядається, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради просило суд зобов`язати ОСОБА_1 привести самочинно реконструйований об`єкт у відповідність до договору купівлі-продажу №1084 від 12 липня 2019 року за власний рахунок, посилаючись на те, що остання навела недостовірні відомості в повідомленні про початок виконання будівельних робіт № ОД 061200430841 щодо проведеної експертизи проектної документації.
Відповідно до частини першої статті 9 Закону України "Про архітектурну діяльність" будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, норм і правил у порядку, визначеному Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об`єктів архітектури додержання суб`єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд (частина перша статті 10 Закону України "Про архітектурну діяльність").
Згідно із частинами другою та третьою статті 10 Закону України "Про архітектурну діяльність" державний архітектурно-будівельний контроль здійснюють органи державного архітектурно-будівельного контролю, визначені статтею 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", зокрема центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про адміністративні правопорушення та справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності. Під час здійснення перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю мають право видавати обов`язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт (частини перша, друга, пункт 3 частини третьої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності").