ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 серпня 2024 року
м. Київ
справа № 640/23287/20
адміністративне провадження № К/9901/40834/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
суддя-доповідач - Стародуб О.П.,
судді: Коваленко Н.В., Кравчук В.М.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Кабінету Міністрів України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.09.2021
у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Хатхорт" та Товариства з обмеженою відповідальністю "Вернум Контракт" до Кабінету Міністрів України, треті особи: Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, Антимонопольний комітет України, Міністерство юстиції України, Національне агентство з питань запобігання корупції про визнання бездіяльності протиправною, визнання протиправним та скасування постанови і порядку, -
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
ТОВ "Хатхорт" звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України, в якому просило:
1) визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо нездійснення оприлюднення у встановлений законом спосіб проекту акта - постанови Кабінету Міністрів України "Про реалізацію експериментального проекту "Національний оператор на ринку тютюнових виробів" від 09.09.2020 №840, з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, а також з метою відкритого обговорення за участю представників громадськості питань, пов`язаних з регуляторною діяльністю;
2) визнати протиправною Постанову Кабінету Міністрів України "Про реалізацію експериментального проекту "Національний оператор на ринку тютюнових виробів" №840 від 09.09.2020.
Позов обґрунтовано тим, що Кабінет Міністрів України, приймаючи оскаржувану постанову, яка є регуляторним актом, повинен був вжити заходів щодо забезпечення оприлюднення шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, а також з метою відкритого обговорення за участю представників громадськості питань, пов`язаних з регуляторною діяльністю.
Проте такі дії вчинені не були, що свідчить про протиправну бездіяльність відповідача під час прийняття регуляторного акта, що є порушенням статті 19 Конституції України, частини четвертої статті 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" та статей 5, 6, 9, 13 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Крім того, Товариство з обмеженою відповідальністю "Вернум Контракт" також звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України, в якому просило: визнати протиправним та нечинним Порядок реалізації експериментального проекту "Національний оператор на ринку тютюнових виробів", затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 09.09.2020 №840.
Зазначені вимоги обґрунтовано тим, що Кабінет Міністрів України перевищив свої повноваження, оскільки оскаржувані постанова та порядок всупереч Закону України "Про державне регулювання виробництва спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв, тютюнових виробів та пального" передбачають створення додаткового посередника (національного оператора) між виробниками тютюнових виробів та оптовими торгівцями тютюновими виробами.
При цьому, вказаний позивач зазначає про порушення відповідачем законодавства про захист економічної конкуренції та про державну регуляторну політику в частині прийняття регуляторного акта, про відсутність антикорупційної експертизи проекту спірної постанови та про порушення Регламенту при прийнятті оскаржуваної постанови.
Ухвалою від 01.02.2021 Окружний адміністративний суд міста Києва об`єднав в одне провадження позовні вимоги в адміністративних справах №640/23287/20 за позовом ТОВ "Хатхорт" до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною бездіяльності, скасування постанови №840 від 09.09.2020 та у справі №640/31206/20 за позовом ТОВ "Вернум Контракт" до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною та нечинною постанови Кабінету Міністрів України №840 від 09.09.2020 і присвоїв об`єднаній справі номер №640/23287/20.
ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що Постановою "Про реалізацію експериментального проекту "Національний оператор на ринку тютюнових виробів" від 09.09.2020 №840 (Постанова №840) Кабінет Міністрів України постановив: погодитися з пропозицією Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства щодо реалізації на території України до 31.12.2021 експериментального проекту "Національний оператор на ринку тютюнових виробів" та затвердити Порядок реалізації експериментального проекту "Національний оператор на ринку тютюнових виробів".
Згідно з пунктом 1 Порядку реалізації експериментального проекту "Національний оператор на ринку тютюнових виробів" (Порядок) цей Порядок визначає механізм реалізації експериментального проекту "Національний оператор на ринку тютюнових виробів" та встановлює: 1) критерії для визначення суб`єкта господарювання, який може здійснювати функції національного оператора на ринку тютюнових виробів України (далі - національний оператор); 2) функції національного оператора; 3) рекомендації щодо взаємодії з національним оператором.
У пункті 4 вказаного Порядку зазначено, що національний оператор забезпечує виконання логістично-інформаційної функції під час постачання тютюнових виробів, забезпечує розгортання системи контролю з урахуванням положень та принципів, викладених у Директиві Європейського Парламенту і Ради ЄС №2001/37/ЄС від 05.06.2001 про зближення нормативних, регламентарних і адміністративних положень держав - членів ЄС відносно виробництва, презентації на ринку та продажу тютюнових виробів та Директиві Європейського Парламенту і Ради ЄС №2014/40/ЄС від 03.04.2014 про наближення законів, підзаконних нормативно-правових актів та адміністративних положень держав-членів щодо виробництва, представлення та продажу тютюнових виробів і супутніх продуктів та про скасування Директиви 2001/37/ЄС. Національний оператор забезпечує безперебійний обмін інформацією про обіг тютюнових виробів із Мінфіном, Мінекономіки і ДПС.
Відповідно до пунктів 6, 7 Порядку передбачено, що цей Порядок є підставою для визначення виробниками та імпортерами тютюнових виробів національного оператора та укладення з ним угод про надання відповідних послуг.
Протягом сорока п`яти робочих днів з дня набрання чинності постановою, зазначеною у пункті 3 цього Порядку, виробники та імпортери тютюнових виробів можуть визначати національного оператора з метою укладення в подальшому з ним угод про надання відповідних послуг.
Вважаючи вказані Постанову №840 та Порядок протиправними, позивачі звернулись з позовом до суду.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.10.2020 відповідно до вимог статті 264 КАС України відповідача зобов`язано опублікувати оголошення про відкриття провадження в адміністративній справі у виданні, в якому оскаржуваний нормативно-правовий акт був або мав бути офіційно оприлюднений.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.04.2021 в задоволенні позовних вимог відмовлено.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що позивачі не довели, що вони є особами, щодо яких застосовано норми оскаржуваної Постанови та Порядку, а також особами, які є суб`єктом правовідносин, у яких вони будуть застосовані.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.09.2021 рішення суду першої інстанції скасовано.
Позовні вимоги ТОВ "Хатхорт" задоволено у повному обсязі, а позовні вимоги ТОВ "Вернум Контракт" - задоволено частково.
Визнано протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо нездійснення оприлюднення у встановлений законом спосіб проекту акта - постанови Кабінету Міністрів України "Про реалізацію експериментального проекту "Національний оператор на ринку тютюнових виробів" від 09.09.2020 №840.
Визнано протиправною та нечинною Постанову Кабінету Міністрів України "Про реалізацію експериментального проекту "Національний оператор на ринку тютюнових виробів" №840 від 09.09.2020.
В іншій частині позовних вимог ТОВ "Вернум Контракт" - відмовлено.
Задовольняючи частково позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що позивачі є суб`єктами ринку тютюнових виробів України, які здійснюють як оптову, так і роздрібну торгівлю тютюновими виробами, відтак є суб`єктами правовідносин, на які безпосередньо вплине нормативно-правове регулювання Постанови №840.
Також суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскаржуваний Порядок №840 спрямований на правове регулювання господарських відносин, а тому в розумінні статті 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" є регуляторним нормативно-правовим актом, однак відповідачем не забезпечено його оприлюднення у встановленому законом порядку.
Також суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскаржуваним Порядком суб?єктам господарювання надано привілейовані повноваження у відповідному сегменті ринку.
Також суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскаржувана Постанова №840 мала бути в обов`язковому порядку погоджена з Антимонопольном комітетом України, втім останнього здійснено не було.
Суд апеляційної інстанції дійшов висновку про значну кількість нормативних прогалин та неурегульованостей, а також диспозитивний характер окремих положень Порядку та про неможливість прогнозування наслідків імплементації вказаного Порядку у взаємовідносинах між виробниками/імпортерами тютюнових виробів та суб`єктом (-ами) господарювання, які відповідатимуть критеріям Національного оператора.
ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
З рішенням суду апеляційної інстанції не погодився відповідач, подав касаційну скрагу.
В обґрунтування касаційної скарги покликається на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Зокрема, покликається на те, що позивачі не є учасниками правовідносин, у яких буде застосовано оскаржуваний Порядок, відтак не наділені правом його скарження в судовому порядку.
Також покликається на те, що оскаржувана Постанова є пілотним проектом, не відповідає критеріям належності до регуляторного акта, викладеним у статті 1 Закону № 1160, з огляду на строк дії Постанови № 840, який розрахований на 1 рік; надає добровільне право учасникам ринку долучитися до експериментального проекту; має рекомендаційний характер.
Також покликається на те, що оскаржувана постанова є пілотним проектом, відтак не встановлює тривалих правовідносин та не створює зобов`язань, які є обов`язковими для виконання для невизначеного кола осіб, а отже відсутні підстави для його обов`язкового погодження із Антимонопольним комітетом України.
Просить рішення суду апеляційної інстанції скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Антимонопольний комітет України в поясненнях на касаційну скаргу зазначає, що Комітет не залучався до розроблення та запровадження Порядку, а також не погоджував проект Постанови, як такий, що не надходив на погодження, відповідно до вимог § 37 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 № 950 (зі змінами), або в порядку статті 20 Закону України "Про Антимонопольний комітет України".
Відзивів на касаційну скаргу не надходило.
ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Щодо права на звернення до суду
Предметом оскарження у цій справі є постанова Кабінету Міністрів України, якою врегульовано правовідносини щодо реалізації експериментального проекту "Національний оператор на ринку тютюнових виробів", визначено механізм його реалізації, сферу застосування та завдання.
Виходячи з такої природи оскаржуваного рішення, суди попередніх інстанцій обґрунтовано віднесли його до числа нормативно-правових актів та розглядали справу в порядку, визначеному статтею 264 КАС України.
Відповідно до частини 2 статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачі є суб`єктами ринку тютюнових виробів, відтак суди обґрунтовано дійшли висновку, що позивачі також є і суб?єктами правовідносин, у яких буде застосовано оскаржуваний акт.
Покликання відповідача в обґрунтування доводів касаційної скарги в цій частині на те, що суб`єктом правовідносин, які врегульовано спірною Постановою, може бути лише той суб`єкт, який підтвердив участь у визначені Національного оператора тютюнових виробів, є безпідставним, оскільки визначення такого оператора справлятиме вплив на ринок тютюнових виробів, відтак позивачі, як суб?єкти такого ринку, належать також до числа суб?єктів тих правовідносин, у яких буде застосовано оскаржувану постанову.
Щодо процедури прийняття регуляторного акту
Відповідно до статті 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин, (Закон №1160-IV) державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності (далі - державна регуляторна політика) - напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб`єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України;