ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 серпня 2024 року
м. Київ
справа № 826/13401/15
адміністративне провадження № К/990/10647/23 К/990/12031/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 826/13401/15
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю (далі-ТОВ) "Видавничий дім "Прадес" до Міністерства культури та інформаційної політики України про визнання протиправним та скасування наказу, провадження в якій відкрито
за касаційними скаргами Міністерства культури та інформаційної політики України та заступника Генерального прокурора на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 31.08.2016 (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді Федорчука А.Б., суддів Кобилянського К.М., Мазур А.С.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.03.2023 (ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Сорочка Є.О., суддів: Ганечко О.М., Степанюка А.Г.),
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У липні 2015 року ТОВ "Видавничий дім "Прадес" (далі - позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства культури та інформаційної політики України (далі - відповідач, Міністерство), в якому позивач просив визнати протиправним та скасувати пункт 54 додатку 8 до наказу Міністерства культури і туризму України "Про затвердження науково-проектної документації щодо меж і режимів використання зон охорони пам`яток та занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України" № 706/0/16-10 від 15.09.2010 в частині занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категорією місцевого значення об`єкта культурної спадщини будинку, що знаходиться за адресою м. Київ, вул. Сагайдачного, 37.
В обґрунтування позовних вимог ТОВ "Видавничий дім "Прадес" зазначав, що занесення об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категорією місцевого значення об`єкта культурної спадщини (далі також - Реєстр) здійснюється на підставі висновку Експертної комісії рішенням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини та за умови, що такий об`єкт відповідає критерію автентичності, а також принаймні одному з критеріїв згідно пункту 11 Порядку визначення категорій пам`яток для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.2001 № 1760 (далі - Порядок № 1760). При цьому, на кожний об`єкт культурної спадщини, що пропонується відповідним органом охорони культурної спадщини для занесення до Реєстру, складається облікова документація, яка включає облікову картку, його паспорт, коротку історичну довідку, акт технічного стану, довідку про майнову цінність об`єкта.
Однак, у будівлі по вулиці Сагайдачного, 37 у м. Києві відсутній предмет охорони об`єкта культурної спадщини як пам`ятки архітектури та містобудування; відсутні якості, які відповідають критеріям, установленим пунктом 11 Порядку № 1760.
Крім того, Міністерством не дотримана процедура, визначена Порядком №1760, при внесенні спірного будинку, як об`єкта культурної спадщини до Реєстру, про що свідчить відсутність паспорта об`єкта культурної спадщини та довідки про майнову цінність об`єкта. Позивач також вказав на невідповідність картки об`єкта культурної спадщини вимогам, встановленим пунктом 5 Порядку № 1760, а саме: не містить охоронний номер об`єкта, дату і номер рішення, відповідно до якого об`єкт взято на облік.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 31.08.2016 адміністративний позов ТОВ "Видавничий дім "Прадес" задоволено.
Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 22.12.2016 постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 31.08.2016 скасовано, позовну заяву залишено без розгляду.
Залишаючи адміністративний позов без розгляду, суд апеляційної інстанції виходив з того, що позивачем пропущений строк звернення до суду з позовом, а також відсутні підстави для визнання причин пропуску вказаного строку поважними.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 15.03.2017 скасовано ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 22.12.2016, справу направлено для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 15.05.2018 призначено у справі судову мистецтвознавчу (пам`яткознавчу історико-архітектурну) експертизу та зупинено провадження у справі до отримання її результатів.
У зв`язку із ліквідацією Київського апеляційного адміністративного суду, ухвалою від 29.10.2018 справу прийнято до провадження Шостого апеляційного адміністративного суду.
На вимогу суду апеляційної інстанції Київський науково-дослідний інститут судових експертиз направив до суду складений за результатами призначеної судом експертизи висновок від 07.07.2021 №20115/18-42/20116/18-43/20601/21-44.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.01.2023 поновлено провадження у справі.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.03.2023 залишена без змін постанова Окружного адміністративного суду м. Києва від 31.08.2016.
Суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, задовольняючи позов, виходив з того, що облікова документація на спірний об`єкт не була складена належним чином та у повному обсязі, відповідність об`єкта конкретним критеріям, визначеним пунктом 11 Порядку № 1760 не була встановлена, а тому відсутні правові підстави для прийняття оскаржуваного пункту наказу Міністерства культури і туризму України "Про затвердження науково-проектної документації щодо меж і режимів використання зон охорони пам`яток та занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України" № 706/0/16-10 від 15.09.2010 в частині занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категорією місцевого значення об`єкта культурної спадщини будинку, що знаходиться за адресою м. Київ, вул. Сагайдачного, 37.
Короткий зміст вимог касаційних скарг та відзиву на касаційні скарги
Не погодившись з цими судовими рішеннями, покликаючись на неправильне застосування норм матеріального права, порушення норм процесуального права, Міністерство культури та інформаційної політики України у березні 2023 року звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 31.08.2016 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.03.2023, ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
У касаційній скарзі заявник посилається на те, що ця справа підлягає касаційному оскарженню на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України, оскільки на цей час відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, зокрема щодо питання застосування норм права у правовідносинах про визнання протиправним та скасування наказу про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток.
Заявник у касаційній скарзі наголошує на помилковості висновків судів попередніх інстанцій про неналежність оформлення облікової документації.
Так, Міністерство вказує, що облікова картка, надіслана відповідачу для внесення спірного будинку до Реєстру, не могла містити відомостей про охоронний номер об`єкта, дату і номер рішення, відповідно до якого об`єкт взято на облік, адже охоронний номер об`єкту присвоюється наказом Міністерства після розгляду відповідної документації. Судами, на переконання відповідача, безпідставно не взята до уваги облікова картка, у якій внесені ці відомості. Суди, відхиляючи цей доказ як належний, виходили з того, що Міністерством раніше до матеріалів справи надана та сама облікова картка, але без відомостей про охоронний номер об`єкта, дату і номер рішення, відповідно до якого об`єкт взято на облік. Однак, як зазначає відповідач, суди не врахували при цьому положення пункту 9 Порядку № 1760, яким встановлено, що у разі отримання додаткових даних про об`єкт до облікової картки і паспорта вносяться зміни (доповнення).
За твердженнями відповідача судами також не враховано, що Управлінням охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на адресу Міністерства була направлена облікова документація на об`єкт культурної спадщини (будинок прибутковий, за місцезнаходженням об`єкта: м. Київ, вул. Сагайдачного, 37) разом з протоколом № 2 від 31.03.2010 засідання Вченої ради Науково-дослідного інституту пам`яткоохоронних досліджень для вирішення питання занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру за категорією місцевого значення.
На сторінці 7 протоколу № 2 від 31.03.2010 зазначено що об`єкт: будинок прибутковий у м. Київ, вул. Сагайдачного, 37 відповідає критеріям пам`яток архітектури та містобудування місцевого значення.
Тобто, зазначений об`єкт, відповідно до пункту 11 Порядку 1760, відповідає критерію автентичності, а також принаймні одному з таких критеріїв: вплинув на розвиток культури, архітектури, містобудування, мистецтва певного населеного пункту чи регіону.
Своєю чергою, відсутність паспорта об`єкта культурної спадщини та довідки про майнову цінність при занесенні об`єкта до Реєстру не може бути підставою для визнання протиправним та скасування наказу.
Крім того, Міністерство у касаційній скарзі покликається на те, що станом на дату прийняття оскаржуваного наказу Мінкультури від 15.09.2010 № 706/0/16-10, позивач не набув права власності на будівлю за адресою м. Київ, Подільський район, вул. Сагайдачного, 37, через що спірним рішенням не порушуються права ТОВ "Видавничий дім "Прадес".
В касаційній скарзі заявник також навів аргументи про те, що Шостий апеляційний адміністративний суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі, незважаючи на те, що Мінкультури було заявлено клопотання про залучення Департаменту культури виконавчого органу Київської міської ради КМДА у якості третьої особи, чим було порушено пункт 4 частини третьої статті 353 КАС України, що є безумовною підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд.
Також у березні 2023 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника Генерального прокурора, у якій заявник просить скасувати постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 31.08.2016 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.03.2023, ухвалити нове рішення, яким провадження у справі закрити.
Прокурор покликається на те, що судами першої та апеляційної інстанцій не взято до уваги ту обставину, що ТОВ "Видавничий дім "Прадес" стало власником будівлі по вул. Сагайдачного, 37 у м. Києві 30.12.2013 відповідно до договору купівлі- продажу. Разом з тим, предметом оскарження є наказ Міністерства, який виданий ще 15.09.2010. Отже, виданням у 2010 році спірного наказу Міністерство жодним чином не порушило і не могло порушити права позивача, оскільки власником будівлі ТОВ "Видавничий дім "Прадес" стало лише у 2013 році.
Спір, що розглядається, не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки Міністерство, видаючи наказ, не мало публічно-правових відносин із позивачем.
Міністерство, маючи висновок Експертної комісії про те, що будинок прибутковий по вул. Сагайдачного, 37 має бути занесений до Реєстру, що відповідно до пункту 13 Порядку є підставою для занесення пам`ятки до Реєстру, не міг прийняти іншого рішення, крім як видання наказу про занесення до Реєстру цієї пам`ятки.
Крім того, прокурор зазначає, що окремі порушення встановленої процедури прийняття акта, за умови якщо акт є правильним по суті, не можуть бути підставою для визнання його недійсним, якщо інше не передбачено законодавством.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Згідно з протоколом автоматизованого розподілу справи між суддями від 24.03.2023 апеляційна скарга Міністерства розподілена для розгляду її колегії суддів у складі: суддя-доповідач: ОСОБА_1., судді: Бучик А.Ю., Рибачук А.І.
Ухвалою Верховного Суду від 06.04.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Міністерства культури та інформаційної політики України, а ухвалою від 06.04.2024 - зупинено дію постанови Окружного адміністративного суду міста Києва від 31.08.2016 до закінчення її перегляду у касаційному порядку.
04.04.2023 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника Генерального прокурора, яка протоколом передачі судової справи раніше визначеному складу суду передана колегії суддів у складі суддя-доповідач: ОСОБА_1., судді: Бучик А.Ю., Рибачук А.І.
Ухвалою Верховного Суду від 06.04.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою заступника Генерального прокурора.
18.04.2023 від ТОВ "Видавничий дім "Прадес" до Суду надійшло клопотання про закриття касаційного провадження у справі за касаційною скаргою Міністерства, в якому позивач зазначає про те, що як на підставу касаційного оскарження рішень судів попередніх інстанцій відповідач послався на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України- відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме:- щодо питання застосування норм права у правовідносинах про визнання протиправними (неправомірними) та скасування наказів Міністерства з приводу занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру з підстав втрати такими об`єктами критерію автентичності, порушення процедури щодо такого занесення. Однак, у постанові від 18.01.2023 у справі № 826/10888/18 Верховний суд сформулював висновок щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах. Приймаючи рішення суди першої та апеляційної інстанції дотримались правового висновку, висловленого в постанові Верховного суду від 18.01.2023 у справі № 826/10888/18.
19.04.2023 від ТОВ "Видавничий дім "Прадес" до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу Міністерства, у якій позивач просить відмовити у задоволенні скарги відповідача, залишити без змін рішення судів попередніх інстанцій.
У зв`язку із звільненням судді ОСОБА_1 (рішення Вищої ради правосуддя від 08.06.2023 № 622/0/15-23 "Про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку"), розпорядженням Заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13.06.2023 призначено повторний автоматизований розподіл справи.
Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями від 14.06.2023 вказану справу передано на розгляд колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду: Тацій Л.В. - головуючий суддя, судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г.
Справа передана судді-доповідачу.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що наказом Регіонального відділення Фонду державного майна України по місту Києву від 17.11.2011 № 1710 прийнято рішення про укладення договору оренди нежитлових приміщень загальною площею 186,30 кв.м по вул. Сагайдачного, 37 у м. Києві з ТОВ "Видавничий дім "Прадес".
На виконання наказу, 22.11.2011 між Регіональним відділенням Фонду державного майна України по місту Києву та позивачем укладено договір оренди № 6018 (зі змінами від 14.02.2013, від 23.05.2013), згідно з яким зазначені нежитлові приміщення передані Товариству у строкове платне користування з метою розміщення видавництва друкованих засобів масової інформації та видавничої продукції, що видається українською мовою.
Надалі, 30.12.2013 між Фондом державного майна України та позивачем укладено договір №459 купівлі-продажу об`єкта державної власності групи А - нежитлових приміщень загальною площею 181,6 кв.м, розташованих за адресою: м. Київ, вул. Сагайдачного Петра, будинок 37, що приватизуються шляхом викупу.
Отже, ТОВ "Видавничий дім "Прадес" є власником групи нежитлових приміщень А, приміщень № 8, 9 (літ. Б) загальною площею 181,6 кв.м, за адресою: м. Київ, вул. Сагайдачного, 37.
Наказом Міністерства культури і туризму України № 706/0/16-10 від 15.09.2010 "Про затвердження науково-проектної документації щодо меж і режимів використання зон охорони пам`яток та занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України" внесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категорією місцевого значення об`єкт культурної спадщини - будинок по вул. Сагайдачного, 37 в м. Києві, як пам`ятку архітектури та містобудування (п. 54 додатку 8 Наказу).
Позивач вважає, що Наказ Міністерства культури і туризму України № 706/0/16-10 від 15.09.2010 в частині п. 54 додатку 8 є протиправним та підлягає скасуванню, з урахування чого звернувся до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частин 1-3 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційних скарг, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 54 Основного Закону визначено, що культурна спадщина охороняється законом.
Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України "Про охорону культурної спадщини" № 1805-III від 08.06.2000 (далі - Закон № 1805-III, в редакції, чинній станом на дату виникнення спірних правовідносин).
Згідно з дефініціями, наведеними у статті 1 Закону №1805-III:
-культурна спадщина - сукупність успадкованих людством від попередніх поколінь об`єктів культурної спадщини;
-об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти, інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність;
-виявлення об`єкта культурної спадщини - сукупність науково-дослідних, пошукових заходів з метою визначення наявності та культурної цінності об`єкта культурної спадщини;
- пам`ятка культурної спадщини (далі - пам`ятка) - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.
Відповідно до частини першої статті 13 Закону № 1805-III об`єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України (далі - Реєстр) за категоріями національного та місцевого значення пам`ятки. Порядок визначення категорій пам`яток встановлюється Кабінетом Міністрів України. Із занесенням до Реєстру на об`єкт культурної спадщини, на всі його складові елементи поширюється правовий статус пам`ятки.
Таким чином, об`єкт культурної спадщини набуває статусу пам`ятки культурної спадщини після занесення його до Реєстру.
Частиною другою статті 14 Закону №1805-ІІІ встановлено, що об`єкт культурної спадщини, в тому числі, щойно виявлений, до вирішення питання про занесення його до Реєстру підлягає охороні відповідно до вимог цього Закону, про що відповідний орган охорони культурної спадщини у письмовій формі повідомляє власника цього об`єкта або уповноважений ним орган.
Порядок виявлення об`єктів культурної спадщини визначає центральний орган виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини.
Таким чином, правове врегулювання у сфері охорони культурної спадщини, чинне станом на дату прийняття спірного наказу, передбачало, що виявлення об`єктів культурної спадщини є першим етапом у процедурі державної реєстрації об`єктів культурної спадщини та набуття об`єктом культурної спадщини статусу пам`ятки.
Для набуття об`єктом статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини необхідно здійснення науково-дослідних, пошукових заходів з метою визначення наявності та культурної цінності об`єкта.
Процедури, пов`язані з виявленням таких об`єктів станом на дату виникнення спірних правовідносин були врегульовані Інструкцією про порядок обліку, забезпечення збереження, утримання, використання та реставрації нерухомих пам`яток історії та культури, затвердженою наказом Міністерства культури СРСР від 13.05.1986 № 203 (далі - Інструкція № 203).
Відповідно до пункту 12 Інструкції № 203 при отриманні відомостей про виявлення пам`ятників історії та культури державні органи охорони пам`яток організовують проведення експертизи. У разі встановлення їх культурної цінності зазначені об`єкти реєструються в Списках щойно виявлених об`єктів, що становлять історичну, наукову, художню або іншу культурну цінність (додаток № 2). Для проведення експертизи державні органи охорони пам`яток залучають фахівців науково-дослідних і проектних організацій, товариств охорони пам`яток історії та культури та інших спеціалізованих організацій.
"Список щойно виявлених об`єктів" містить коротку характеристику кожного реєстрованого об`єкта, а також висновок експертизи про можливість визнання даного об`єкта пам`яткою історії та культури.
Наступна стадія - занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, регулюється Порядком визначення категорій пам`яток для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.2001 № 1760 (далі - Порядок № 1760).
Згідно із пунктом 1 цього Порядку об`єкти культурної спадщини заносяться до Державного реєстру нерухомих пам`яток України (далі - Реєстр) за рішенням Кабінету Міністрів України - щодо об`єктів національного значення або за рішенням відповідного центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини - щодо об`єктів місцевого значення.
Відповідно до пункту 2 Порядку № 1760 на кожний об`єкт культурної спадщини, що пропонується відповідним органом охорони культурної спадщини для занесення до Реєстру, складається облікова документація, яка підлягає постійному зберіганню в цьому органі.
Занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру без облікової документації не допускається.
Облікова документація на об`єкт культурної спадщини включає облікову картку, його паспорт, коротку історичну довідку, акт технічного стану, довідку про майнову цінність об`єкта (пункт 3 Порядку № 1760).
Облікова картка і паспорт об`єкта складаються у чотирьох примірниках, один з яких передається до відповідного центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини, другий зберігається в органі охорони культурної спадщини Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної чи Київської, Севастопольської міської держадміністрації, третій - в іншому уповноваженому органі охорони культурної спадщини, четвертий - в органі місцевого самоврядування.