ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 серпня 2024 року
м. Київ
справа №815/2916/18
адміністративне провадження № К/990/31289/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
перевірив касаційну скаргу Управління Державного архітектурно будівельного контролю Одеської міської ради
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 29 квітня 2022 року (суддя Аракелян М.М.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2022 року (колегія у складі суддів Вербицької Н.В., Джабурії О.В., Кравченка К.В.)
у справі № 815/2916/18
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "ДІСК"
до Управління Державного архітектурно будівельного контролю Одеської міської ради, заступника начальника Управління - начальника інспекційного відділу № 1 Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради Якименка Руслана Костянтиновича
про визнання протиправними дій, визнання протиправною та скасування постанови.
І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
1. 18.06.2018 Товариство з обмеженою відповідальністю "ДІСК" (далі - ТОВ "ДІСК"; позивач) звернулося до суду із позовом до Управління Державного архітектурно будівельного контролю Одеської міської ради (далі також - Управління ДАБК Одеської міської ради; відповідач), заступника начальника Управління - начальника інспекційного відділу № 1 Управління ДАБК Одеської міської ради Якименка Руслана Костянтиновича, у якому, з урахуванням уточнень просило:
- визнати протиправними дії заступника начальника Управління ДАБК Одеської міської ради щодо винесення постанови від 05.06.2018 № 025/18/310;
- визнати протиправною та скасувати постанову Управління ДАБК Одеської міської ради від 05.06.2018 № 025/18/310 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
2. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 04.04.2018 Управлінням ДАБК Одеської міської ради видано наказ про ведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва багатоквартирного багатоповерхового житлового будинку за адресою: м. Одеса, вул. Святослава Ріхтера, 148/2 (замовник будівництва ТОВ "ДІСК"), на підставі звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства (лист ГО "Народне правосуддя" № 327 від 12.03.2018).
3. 05.04.2018 Управлінням ДАБК Одеської міської ради видано направлення № 000419 для проведення позапланового заходу у період з 05.04.2018 по 19.04.2018.
4. 12.04.2018 ТОВ "ДІСК" засобами поштового зв`язку отримало від Управління ДАБК Одеської міської ради лист № 01-8/184вх від 05.04.2018 (вх. № 3 від 12.04.2018), в якому зазначалось, що в межах компетенції, на підставі звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства за № 40-203-16/2029 від 22.03.2018 (вх. № 01-8/184-вх від 02.04.2018, вживаються заходи для проведення позапланової перевірки дотримання ТОВ "ДІСК" вимог містобудівного законодавства за адресою: м. Одеса, Малиновський район, вул. Святослава Ріхтера, 148/2, з вимогою надати документи та забезпечити безперешкодний доступ посадової особи УДАБК до вказаного об`єкту.
5. У відповідь на цей лист ТОВ "ДІСК" повідомило УДАБК, що житловий будинок за адресою: м. Одеса, вул.Святослава Ріхтера, 148-А, є закінченим будівництвом багатоквартирним 9-поверховим житловим будинком (І черга будівництва) за будівельною адресою: м. Одеса, вул. Святослава Ріхтера, 148/2, що підтверджується сертифікатом серії ОД № 162173181672 від 14.11.2017, виданим УДАБК (вих. № 5 від 17.04.2018).
6. 19.04.2018 Управління ДАБК Одеської міської ради склало:
(1) акт про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва;
(2) протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності;
(3) припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил. Зазначеним приписом вимагалося усунути порушення вимог містобудівного законодавства в термін до 05.05.2018 шляхом забезпечення безперешкодного доступу посадових осіб Управління для проведення позапланової перевірки за адресою м. Одеса, вул. Святослава Ріхтера, 148/2.
7. У цих документах зазначено, що ТОВ "ДІСК" відмовилося від їх отримання та такі були направлені поштою 24.04.2018 (№ 59000333373838).
8. 03.05.2018 Управління ДАБК Одеської міської ради прийняло постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 015/18/217-вих, якою ТОВ "ДІСК" визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п.2 ч. 6 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (недопущення посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них Функцій) та накладено штраф у розмірі суми 52860,00 грн. Примірник цієї постанови було надіслано ПАТ "Укрпошта" за № 6511303462151 від 04.05.2018.
9. 08.05.2018 ТОВ "ДІСК" засобами поштового зв`язку отримало від Управління ДАБК Одеської міської ради лист № 01-8/184вх від 04.05.2018 (вхід № 6 від 08.05.2018), до якого було додано постанову № 015/18/217-вих від 03.05.2018 про накладення штрафу на ТОВ "ДІСК" за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
10. Листом від 08.05.2018 № 01-8/184вк Управління ДАБК, який отримано адресатом 15.05.2018 (т.1 а.с.65), вимагалось від ТОВ "ДІСК" надати до Управління правовстановлюючі документи, технічний паспорт, проектну та виконавчу документацію на об`єкт будівництва та прибути до Управління ДАБК 17.05.2018 о 14.00.
11. Отримавши зазначений лист, ТОВ "ДІСК" документи до Управління ДАБК не надало, а 17.05.2018 звернулось із позовною заявою до адміністративного суду з приводу оскарження постанови Управління ДАБК від 03.05.2018 № 015/18/217-вих. про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної документації та припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 19.04.2018.
12. 18.05.2018 Одеським окружним адміністративним судом відкрито провадження у справі № 815/2365/18.
13. Актом Управління ДАБК від 22.05.2018 встановлено, що під час проведення перевірки за адресою: м. Одеса, вул.Святослава Ріхтера, 148/2 у період з 05.04.2018 по 19.04.2018 посадова особа ТОВ "ДІСК" не забезпечила доступ до об`єкту містобудування та не надала відповідні документи і матеріали для проведення позапланової перевірки.
Про проведення позапланової перевірки замовника будівництва ТОВ "ДІСК" повідомлено листом Управління № 01-8/184вх від 08.05.2018, який було вручено 15.05.2018 (поштове відправлення з повідомленням ПАТ "Укрпошта" № 6511301741398). Однак ТОВ "ДІСК" не забезпечило доступу до об`єкту містобудування та не надало відповідні документи і матеріали для проведення позапланової перевірки.
Враховуючи викладене, актом перевірки встановлено, що ТОВ "ДІСК" не виконало вимоги припису Управління № 220/18 від 19.04.2018 та не повідомило Управління про його виконання, чим порушило абз. 3 п. 14 постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю" № 553 від 23.05.2011 (т.1 а.с.23-39).
14. 29.05.2018 ТОВ "ДІСК" отримало від Управління ДАБК лист № 01-8/184вх від 22.05.2018, в якому зазначено, що в межах компетенції, на підставі наказу Управління ДАБК Одеської міської ради № 01-13/105ДАБК від 07.05.2018 та необхідності перевірки виконання вимог припису Управління від 19.04.2018 № 220/18, проводиться позапланова перевірка дотримання ТОВ "ДІСК" вимог містобудівного законодавства за адресою: м. Одеса, Малиновський район, вул. Святослава Ріхтера, 148/2. До вказаного листа було додано акт про результати проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт за № 000546 від 22.05.2018; протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відповідно до абз.2 п.1 ч.6 ст.2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" від 22.05.2018 та повідомлено, що розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відбудеться 05.06.2018 о 11.20 у приміщенні Управління.
15. 01.06.2018 у відповідь на отриманий лист ТОВ "ДІСК" подало до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради лист, в якому вказувало на порушення вимог законодавства України щодо перевірки та просило врахувати їх під час розгляду справи про притягнення ТОВ "ДІСК" до відповідальності.
16. 05.06.2018 заступник начальника Управління - начальник інспекційного відділу № 1 Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради Якименко Руслан Костянтинович виніс постанову № 025/18/310 вих про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою ТОВ "ДІСК" визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абз.2 п.1 ч.6 ст.2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у сумі 26430,00 гривень.
17. Вважаючи протиправною цю постанову, позивач звернувся до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
18. В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що об`єктом перевірки визначено вже зданий в експлуатацію багатоповерховий житловий будинок, який не перебуває у стані будівництва або на етапі підготовчих робіт, а тому стосовно такого будівництва проведення перевірки є неможливим. Окрім того, спірна постанова прийнята за фактом невиконання припису від 19.04.2018, однак такий припис позивач не отримував до винесення постанови від 05.06.2018, а тому не міг виконати його через невручення.
19. Відповідач заперечував проти задоволення позовних вимог, покликався на те, що діяв правомірно, акт, протокол, припис та постанова про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності складені на підставі та за результатом всебічного, повного і об`єктивного дослідження всіх обставин справи в їх сукупності, керуючись законом і правосвідомістю. Постанова є законною та обґрунтованою.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
20. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 27.09.2018 позов задоволено в повному обсязі.
21. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що починаючи з 14.11.2017 у зв`язку із закінченням будівництва (закінченням будівельних робіт) та прийняттям його в експлуатацію, шляхом видачі сертифікату, об`єкт будівництва за будівельною адресою: м. Одеса, вул. Святослава Ріхтера, 148/2, змінив свій статус з об`єкту будівництва на багатоквартирний житловий будинок та його почали експлуатувати мешканці - власники квартир та інших приміщень.
За таких обставин, з 14.11.2017 органи державного архітектурно-будівельного контролю та їх посадові особи не мають права проводити перевірку ТОВ "ДІСК" щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт на об`єкті будівництва за адресою: м. Одеса, вул. Святослава Ріхтера, 148/2 (м. Одеса, вул. Святослава Ріхтера, 148-А), оскільки житловий будинок прийнятий (введений) в експлуатацію.
Оскільки відсутні правові підстави для проведення перевірки ТОВ "ДІСК", дії заступника начальника управління - начальника інспекційного відділу № 1 управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради Якименка Р.К. щодо винесення постанови № 025/18/310 вих. від 05.06.2018 є протиправними, а постанова управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради №025/18/310 вих. від 05.06.2018, що прийнята за результатами такої перевірки, підлягає скасуванню.
22. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19.03.2019 рішення Одеського окружного адміністративного суду від 27.09.2018 скасовано та ухвалено нове рішення про відмову ТОВ "ДІСК" у задоволення позовних вимог.
23. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що за загальним правилом перевірки органами державного архітектурно-будівельного контролю можливі щодо тих об`єктів, які знаходяться в процесі будівництва. Виключенням із цього загального правила є, зокрема, виявлення факту самочинного будівництва у зв`язку із чим, такі перевірки можуть стосуватися й збудованого об`єкту.
Зі змісту скарги Громадської організації "Народне правосуддя" убачається, що вона стосується як порушень вимог будівельного законодавства щодо вже виконаних будівельних робіт, так і продовження будівельних робіт за адресою: м. Одеса, вул. Святослава Ріхтера, 148/2 на час подачі скарги, тобто, будівельних робіт, які здійснюються на цей час, що може бути перевірено тільки під час здійснення заходу органами архітектурно-будівельного контролю.
Отже, при проведенні позапланової перевірки ТОВ "ДІСК" та прийнятті оскаржуваної постанови відповідач діяв правомірно.
24. Постановою Верховного Суду від 17.09.2021 рішення Одеського окружного адміністративного суду від 27.09.2018 та постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19.03.2019 скасовані, справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
25. Суд касаційної інстанції виходив з неповного встановлення обставин справи та вважав за необхідне установити, чи вручався, а у разу відмови від отримання, чи направлявся та чи отримувався суб`єктом містобудування припис.
26. За наслідками нового розгляду рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 29.04.2022, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13.09.2022, позов задоволено.
27. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивач об`єктивно виконати вимоги припису не міг, адже не отримував його в установленому порядку та у встановлений строк, у зв`язку з чим притягнення його до відповідальності за невиконання вимог припису є протиправним.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
28. Управління ДАБК Одеської міської ради подало касаційну скаргу, у просить скасувати оскаржувані судові рішення та справу передати на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
29. Як на підставу касаційного оскарження скаржник покликається на те, що суди попередніх інстанцій вирішили спір без врахування висновків щодо застосування норм права, викладених у постанові Верховного Суду від 08.05.2018 у справі № 815/1540/14 (про те, що допущені посадовими особами Інспекції порушення Порядку проведення перевірок не є безумовною підставою для скасування спірних рішень), від 27.01.2022 у справі №560/3713/18 (про те, що припис є належно врученим з моменту направлення позивачу за адресою реєстрації) та від 11.07.2019 у справі № 522/7674/18 (про необхідність уникати надмірного формалізму).
Для скасування постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності недостатньо обмежитись виключно формальними підставами неотримання припису позивача. Суди мали встановити або спростувати встановлення ДАБК факти порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності. Суди першої та апеляційної інстанцій не розглядали питання дотримання ТОВ "ДІСК" законодавства у сфері містобудівної діяльності.
30. Порушення норм процесуального права скаржник вбачає у тому, що суди не дослідили зібраних у справі доказів та встановили обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.
Зокрема, суди не врахували, що у зв`язку із відмовою від підписання припису, Управління 24.04.2018 направило припис супровідним листом від 23.04.2018 "Новою Поштою" (відправлення № 5900003333733838). Дане відправлення було повернуто отримувачем у зв`язку із відмовою 25.05.2018 о 16:48:31, про що є напис на накладній,
31. Позивач відзиву на касаційну скаргу не подав. Ухвалу про відкриття касаційного провадження отримано 11.01.2023 (згідно рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення).
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
32. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов такого висновку.
33. Частиною 2 статті 19 Конституції Україні передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
34. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлені Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 №3038-VI (далі - Закон №3038-VI), який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
35. Частиною 1 ст. 41 Закону 3038-VI визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль, як сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
36. Процедура здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт врегульована Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі - Порядок №553).
37. Відповідно до п.5 Порядку № 553, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
38. За п.7 Порядку № 553, підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органу державного архітектурно-будівельного контролю.