ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 серпня 2024 року
м. Київ
справа №140/442/23
адміністративне провадження № К/990/24678/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого-судді - Мацедонської В. Е.,
суддів: Губської О. А., Уханенка С. А.,
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Цунамі" до виконуючого обов`язки начальника, заступника начальника Головного управління ДПС у Волинській області як відокремленого підрозділу Державної податкової служби Лисеюка Сергія Миколайовича про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Цунамі" на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 20 лютого 2023 року (суддя Дмитрук В. В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2023 року (головуючий суддя Гуляк В. В., судді: Ільчишин Н. В., Святецький В. В.),
І. Суть спору
У січні 2023 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Цунамі" (далі - позивач, ТОВ "Цунамі") звернулося до суду з позовом до виконуючого обов`язки начальника, заступника начальника Головного управління ДПС у Волинській області як відокремленого підрозділу Державної податкової служби Лисеюка Сергія Миколайовича (далі - відповідач), в якому просило:
- визнати протиправними дії виконуючого обов`язки начальника, заступника начальника Головного управління ДПС у Волинській області як відокремленого підрозділу Державної податкової служби Лисеюка Сергія Миколайовича щодо відмови в наданні достовірної, точної та повної інформації на запит від 22 грудня 2022 року;
- зобов`язати виконуючого обов`язки начальника, заступника начальника Головного управління ДПС у Волинській області як відокремленого підрозділу Державної податкової служби Лисеюка Сергія Миколайовича повторно розглянути запит Товариства з обмеженою відповідальністю "Цунамі" від 22 грудня 2022 року та надати достовірну, точну та повну інформацію згідно із Законом України "Про доступ до публічної інформації".
На обґрунтування позовних вимог, ТОВ "Цунамі" вказує, що відповідач не надав інформацію, яка запитувалася позивачем у зверненні від 22 грудня 2022 року у порядку Закону України "Про доступ до публічної інформації", а тому такі дії відповідача є протиправними, що суперечать Конституції України, Конвенції з прав людини та основоположних свобод, Закону України "Про інформацію", Закону України "Про доступ до публічної інформації", Закону України "Про запобігання корупції".
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи.
22 грудня 2022 року ТОВ "Цунамі" звернулося до виконуючого обов`язки начальника, заступника начальника Головного управління ДПС у Волинській області як відокремленого підрозділу Державної податкової служби - Лисеюка С. М. із запитом про надання інформації, у якому з метою реалізації гарантованих законом прав підприємства на захист та інформацію, просило надати заявнику:
- копію висновку комісії контролюючого органу з питань розгляду заперечень та пояснень до актів перевірок від 25 листопада 2022 року, прийнятого за результатами розгляду матеріалів документальної позапланової виїзної перевірки ТОВ "Цунамі" щодо дотримання податкового законодавства при декларуванні за травень 2022 року від`ємного значення з ПДВ, яке виникло за період з січня 2022 року по травень 2022 року, у тому числі заявленого до відшкодування з бюджету;
- копію висновку комісії контролюючого органу з питань розгляду заперечень та пояснень до актів перевірок від 21 грудня 2022 року, прийнятого за результатами розгляду матеріалів документальної позапланової виїзної перевірки ТОВ "Цунамі" щодо дотримання податкового законодавства при декларуванні за червень, липень, серпень 2022 року від`ємного значення з ПДВ, яке виникло за період з червня 2022 року по серпень 2022 року, у тому числі заявленого до відшкодування з бюджету.
Листом від 28 грудня 2022 року № 016/12/03-20-07-01-12 виконуючий обов`язки начальника, заступник начальника Головного управління ДПС у Волинській області як відокремленого підрозділу Державної податкової служби Лисеюк С. М. повідомив ТОВ "Цунамі", що за результатами розгляду заперечень органом ДПС складається висновок та надсилається відповідь платнику податків у порядку та терміни, установленні пунктом 86.7 статті 86 Податкового кодексу України. Відповіді щодо розгляду заперечень, по вищезазначених перевірках, були направленні платнику у встановленні Податковим кодексом України терміни (від 30 листопада 2022 року № 2846/12/03-20-07-01-12 та від 26 грудня 2022 року № 3156/12/03-20-07-01-12).
Уважаючи, що такі дії відповідача щодо відмови заявнику у наданні інформації на запит є протиправними, ТОВ "Цунамі" звернулося до суду з цим позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.
ІІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 20 лютого 2023 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2023 року, у задоволенні позову відмовлено.
Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що враховуючи приписи Податкового кодексу України та Порядку оформлення результатів документальних перевірок дотримання законодавства України з питань податкового, валютного та іншого законодавства платниками податків, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 20 серпня 2015 року № 727 та зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 26 жовтня 2015 року за № 1300/27745 (далі - Порядок № 727), висновок, який просив надати позивач, є складовою частиною (додатком) матеріалів документальної перевірки, які залишаються в контролюючому органі та враховуються керівником (його заступником або уповноваженою особою) контролюючого органу при прийнятті податкового повідомлення-рішення, на підставі якого складається обґрунтована письмова відповідь щодо результатів розгляду заперечень та/або додаткових документів і пояснень, яка підписується керівником контролюючого органу (його заступником або уповноваженою особою), та надсилається платнику податків.
Суди попередніх інстанцій зазначили, що запитувана позивачем інформація стосується взаємовідносин між платником податків (Товариством) та контролюючим органом (ГУ ДПС) у сфері оподаткування та дотримання податкового законодавства, що не дає можливості вважати такий запит запитом на отримання публічної інформації. Такий запит на інформацію не відповідає вимогам статті 19 Закону України "Про доступ до публічної інформації", а затребувана у цьому запиті інформація не є публічною інформацією у розумінні статті 1 цього Закону.
Суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про відсутність факту порушення відповідачем прав та інтересів позивача у правовідносинах щодо отримання публічної інформації, які врегульовані нормами Закону України "Про доступ до публічної інформації". У такій ситуації відсутні підстави для задоволення позовних вимог ТОВ "Цунамі" щодо оскарження дій (бездіяльності) відповідача як суб`єкта владних повноважень і розпорядника інформації щодо розгляду запиту на публічну інформацію, а також зобов`язання останнього повторно розглянути такий запит.
ІV. Провадження в суді касаційної інстанції
13 липня 2023 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ТОВ "Цунамі" на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 20 лютого 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2023 року.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 02 серпня 2023 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Відповідно до Протоколу повторного автоматизованого розподіл судової справи між суддями від 29 липня 2024 року (у зв`язку зі звільненням судді ОСОБА_1 у відставку) визначено склад колегії суддів: Мацедонська В. Е., (головуючий суддя), Губська О. А., Уханенко С. А.
V. Касаційне оскарження
У касаційній скарзі ТОВ "Цунамі" просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, прийняти нову постанову про задоволення позову.
На обґрунтування позиції скаржник посилається на неврахування судами попередніх інстанцій висновків Верховного Суду щодо застосування статей 1, 19 Закону України "Про доступ до публічної інформації", викладених у рішенні від 14 вересня 2021 року у справі № 9901/118/21, постанові від 18 липня 2019 року у справі № 554/11837/14-а, постанові від 20 вересня 2018 року у справі № 823/1042/16, постанові від 21 вересня 2018 року у справі № 820/5938/16, постанові від 06 березня 2019 року у справі № 813/3059/16, постанові від 18 квітня 2018 року у справі №815/2232/16 та постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України № 10 "Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації".
Водночас, Верховний Суд в ухвалі від 02 серпня 2023 року відхилив посилання скаржника на постанову Пленуму Вищого адміністративного суду України № 10, оскільки згідно з пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України підставою касаційного оскарження є застосування судом норми права без урахування висновку, викладеного у постанові Верховного Суду.
Позивач уважає, що відповідач, посилаючись на те, що інформація у формі висновків комісії не відноситься до публічної, фактично її приховує і обмежується наданням короткої відповіді щодо результатів заперечень, яка не містить усієї інформації та обґрунтувань суті порушень та підстав для застосування санкцій до платника. При цьому, розпорядник інформації не надає пояснень заявнику, яка у його розумінні інформація є публічною. Водночас, приписи чинного законодавства України надають будь-якій юридичній особі право звернутися до відповідного розпорядника публічної інформації із відповідним запитом, і обов`язок розпорядника публічної інформації надати доступ до запитуваної інформації.
Крім того, скаржник зазначає, що визначальним для публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях і знаходиться у володінні суб`єкта владних повноважень або інших розпорядників публічної інформації. Наголошує, що статтею 1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" закріплена презумпція відкритості публічної інформації, доступ до якої може бути обмеженим лише у разі, якщо розпорядник інформації обґрунтовує це на підставі "трискладового тесту".
Скаржник уважає, що відповідь виконуючого обов`язки начальника, заступника начальника Головного управління ДПС у Волинській області як відокремленого підрозділу Державної податкової служби Лисеюка С. М., оформлену листом від 28 грудня 2022 року № 016/12/03-20-07-01-12, не можна вважати розглядом запиту на отримання публічної інформації, оскільки фактично звернення ТОВ "Цунамі" не розглянуто.
Виконуючий обов`язки начальника, заступник начальника Головного управління ДПС у Волинській області як відокремленого підрозділу Державної податкової служби Лисеюк С. М. подав відзив на касаційну скаргу, у якому просить відмовити у її задоволенні, рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін. Зазначає, що правовідносини у цій справі та правовідносини у справах, на які посилається позивач у касаційній скарзі, не є подібними, а тому, на його думку, висновки Верховного Суду, викладені у рішенні від 14 вересня 2021 року у справі № 9901/118/21, постанові від 18 липня 2019 року у справі № 554/11837/14-а, постанові від 20 вересня 2018 року у справі № 823/1042/16, постанові від 21 вересня 2018 року у справі № 820/5938/16, постанові від 06 березня 2019 року у справі № 813/3059/16, постанові від 18 квітня 2018 року у справі №815/2232/16, не підлягають застосуванню.
Відповідач зауважує, що запитувана інформація у зверненні позивача від 22 грудня 2022 року стосується взаємовідносин між платником податків та контролюючим органом у сфері оподаткування та дотримання податкового законодавства, що не дає можливості вважати таке звернення як запит на отримання публічної інформації, оскільки воно не відповідає вимогам статті 19 Закону України "Про доступ до публічної інформації".
VІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Статтею 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Закон України від 13 січня 2011 року № 2939-VI "Про доступ до публічної інформації" (далі - Закон № 2939-VI) визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.
Відповідно до статті 1 Закону № 2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
Доступ до інформації забезпечується шляхом, зокрема надання інформації за запитами на інформацію (пункт 2 частини першої статті 5 Закону № 2939-VI).
Стаття 6 цього Закону визначає публічну інформацію з обмеженим доступом, а саме інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.
Згідно зі статтею 12 Закону № 2939-VI суб`єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є:
1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єктів владних повноважень;
2) розпорядники інформації - суб`єкти, визначені у статті 13 цього Закону;
3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.
За приписами пункту 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI передбачено, що розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються: 1) суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.
Розпорядники інформації зобов`язані, серед іншого, надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію (пункт 6 частини першої статті 14 Закону № 2939-VI).
Відповідно до частини першої-п`ятої статті 19 Закону № 2939-VI запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту. Запит на інформацію може бути індивідуальним або колективним. Запити можуть подаватися в усній, письмовій чи іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою) на вибір запитувача. Письмовий запит подається в довільній формі. Запит на інформацію має містити: 1) ім`я (найменування) запитувача, поштову адресу або адресу електронної пошти, а також номер засобу зв`язку, якщо такий є; 2) загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо; 3) підпис і дату за умови подання запиту в письмовій формі.
Частини перша-друга статті 21 згаданого Закону передбачають, що інформація на запит надається безкоштовно. У разі якщо задоволення запиту на інформацію передбачає виготовлення копій документів обсягом більш як 10 сторінок, запитувач зобов`язаний відшкодувати фактичні витрати на копіювання та друк.
За приписами статті 22 Закону № 2939-VI розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону. Відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації.
Згідно зі статтею 23 Закону № 2939-VI рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду.
Водночас, Закон України від 02 жовтня 1992 року № 2657-XII "Про інформацію" (далі - Закон № 2657-XII) регулює відносини щодо створення, збирання, одержання, зберігання, використання, поширення, охорони, захисту інформації.
Пункт 3 частини першої статті 1 цього Закону визначає, що інформація - будь-які відомості та/або дані, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді.
Основними принципами інформаційних відносин є: гарантованість права на інформацію; відкритість, доступність інформації, свобода обміну інформацією; достовірність і повнота інформації; свобода вираження поглядів і переконань; правомірність одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації; захищеність особи від втручання в її особисте та сімейне життя (стаття 2 Закону № 2657-XII).
Стаття 5 Закону № 2657-XII передбачає, що кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.
Стаття 7 цього Закону передбачає, що ніхто не може обмежувати права особи у виборі форм і джерел одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом.
За приписами статті 16 Закону № 2657-XII установлено, що податкова інформація це сукупність відомостей і даних, що створені або отримані суб`єктами інформаційних відносин у процесі поточної діяльності і необхідні для реалізації покладених на контролюючі органи завдань і функцій у порядку, встановленому Податковим кодексом України. Правовий режим податкової інформації визначається Податковим кодексом України та іншими законами.
Поряд з цим, відповідно до пункту 86.1. статті 86 Податкового кодексу України (далі - ПК України) результати перевірок (крім камеральних та електронних перевірок) оформлюються у формі акта або довідки, які підписуються посадовими особами контролюючого органу та платниками податків або їх законними представниками (у разі наявності). У разі встановлення під час перевірки порушень складається акт. Якщо такі порушення відсутні, складається довідка.
Згідно з пунктом 86.7 статті 86 ПК України у разі незгоди платника податків або його представників з висновками перевірки чи фактами і даними, викладеними в акті (довідці) перевірки (крім документальної позапланової перевірки, проведеної у порядку, встановленому підпунктом 78.1.5 пункту 78.1 статті 78 цього Кодексу), вони мають право подати свої заперечення та додаткові документи і пояснення, зокрема, але не виключно, документи, що підтверджують відсутність вини, наявність пом`якшуючих обставин або обставин, що звільняють від фінансової відповідальності відповідно до цього Кодексу, до контролюючого органу, який проводив перевірку платника податків, протягом 10 робочих днів з дня, наступного за днем отримання акта (довідки). Такі заперечення, додаткові документи і пояснення є невід`ємною частиною матеріалів перевірки.
Відповідно до підпункту 86.7.4 пункту 86.7 статті 86 ПК України під час розгляду матеріалів перевірки комісія з питань розгляду заперечень: встановлює, чи вчинив платник податку, щодо якого було складено акт перевірки, порушення податкового, валютного та/або іншого законодавства, контроль за дотриманням якого покладено на контролюючі органи; розглядає обставини вчинених правопорушень, які відображені в акті перевірки, а також встановлені при розгляді наданих платником податків відповідно до цього пункту письмових пояснень та їх документального підтвердження (зокрема щодо обставин, що стосуються події правопорушення, та вжитих платником податків заходів щодо дотримання правил та норм законодавства, з посиланням на документи та інші фактичні дані, що підтверджують зазначені обставини); досліджує питання наявності або відсутності обставин, що виключають вину у вчиненні правопорушення (крім правопорушень, відповідальність за які настає незалежно від наявності вини), пом`якшують або звільняють від відповідальності; досліджує питання щодо необхідності проведення перевірки у порядку, встановленому підпунктом 78.1.5 пункту 78.1 статті 78 цього Кодексу; визначає розмір грошових зобов`язань та/або суму зменшення бюджетного відшкодування та/або зменшення від`ємного значення об`єкта оподаткування податком на прибуток або від`ємного значення суми податку на додану вартість, та/або суму зменшення податку на доходи фізичних осіб, задекларованого до повернення з бюджету, зокрема при використанні права на податкову знижку, та/або заниження чи завищення суми податкових зобов`язань, заявленої у податковій декларації, або суми податкового кредиту, заявленої у податковій декларації з податку на додану вартість, а також необхідність надсилання (вручення) платнику податків відповідного податкового повідомлення-рішення у випадках, передбачених цим Кодексом.
При розгляді матеріалів перевірки контролюючим органом досліджуються всі наявні фактичні дані, що стосуються предмета розгляду, у тому числі документи, надані платником податків або витребувані у нього, письмові та усні пояснення платника податку, інші фактичні дані, що наявні або доступні контролюючому органу.
За результатами розгляду матеріалів перевірки комісія з розгляду заперечень приймає висновок, що є невід`ємною частиною матеріалів перевірки.
Відповідно до пункту 5 розділу V Порядку № 727 у разі незгоди платника податків (керівника платника податків або уповноваженої ним особи) з висновками документальної перевірки чи фактами і даними, викладеними в акті (довідці) документальної перевірки, яка була розпочата:
до 01 січня 2021 року, він має право подати свої заперечення та/або додаткові документи в порядку, визначеному Податковим кодексом, до контролюючого органу, який проводив перевірку, протягом 10 робочих днів з дня, наступного за днем отримання акта (довідки) документальної перевірки, які у разі їх подання стануть невід`ємною частиною (додатком) до акта (довідки) документальної перевірки. Такі заперечення розглядаються за правилами Податкового кодексу, що діяли до 01 січня 2021 року. При цьому заперечення та/або додаткові документи можуть бути винесені на розгляд комісії з питань розгляду заперечень контролюючого органу;
після 01 січня 2021 року (крім документальної позапланової перевірки, проведеної у порядку, встановленому підпунктом 78.1.5 пункту 78.1 статті 78 цього Кодексу), він має право подати свої заперечення та додаткові документи і пояснення, зокрема, але не виключно, документи, що підтверджують відсутність вини, наявність пом`якшуючих обставин або обставин, що звільняють від фінансової відповідальності відповідно до цього Кодексу, до контролюючого органу, який проводив перевірку платника податків, протягом 10 робочих днів з дня, наступного за днем отримання акта (довідки), які у разі їх подання стануть невід`ємною частиною (додатком) до акта (довідки) документальної перевірки.