ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 серпня 2024 року
м. Київ
справа № 640/17402/20
адміністративне провадження № К/990/28278/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Шарапи В.М.,
суддів Стародуба О.П., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.10.2021 (головуючий суддя Іщук І.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.09.2022 (головуючий суддя Безименна Н.В., судді Бєлова Л.В., Кучма А.Ю.)
у справі №640/17402/20
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "ДВ Нафтогазовидобувна компанія"
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг,
про визнання протиправною та скасування постанови,
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
1. Товариство з обмеженою відповідальністю "ДВ НАФТОГАЗВИДОБУВНА КОМПАНІЯ" (далі - позивач, Товариство "ДВ НАФТОГАЗВИДОБУВНА КОМПАНІЯ") звернулося до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП, відповідач), в якому просило визнати протиправною та скасувати постанову НКРЕКП "Про накладення штрафу за порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії" від 09.07.2020 № 1322.
1.1. В обґрунтування позовних вимог зазначає про відсутність порушення позивачем вимог законодавства у сфері виробництва електричної енергії, яке стало підставою для прийняття відповідачем оскарженого рішення.
2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.10.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.09.2022, позов задоволено.
3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідачем як суб`єктом владних повноважень не доведено під час розгляду справи у суді порушення позивачем підпункту 30 пункту 2.2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 27.12.2017 №1467 (далі - Ліцензійні умови № 1467) та Правил поведінки на ринку "на добу наперед" та внутрішньодобовому ринку, які є додатком 7 до Правил ринку на добу наперед та внутрішньодобового ринку, затверджених постановою НКРЕКП від 14.03.2018 № 308 (далі - Правил ринку № 308).
4. Судами попередніх інстанцій встановлені такі обставини справи:
4.1. ТОВ "ДВ Нафтогазовидобувна компанія" є юридичною особою, до видів діяльності якої за КВЕД належить, зокрема, 35.11 "Виробництво електроенергії". Постановою НКРЕКП від 04.05.2019 №718 ТОВ "ДВ Нафтогазовидобувна компанія" видано ліцензію на право провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії.
4.2. На підставі звернень ДП "Оператор Ринку" відповідачем проведено позапланові перевірки позивача щодо дотримання ним вимог законодавства та ліцензійних умов з виробництва електричної енергії, а також з постачання електричної енергії споживачу, за результатами яких складено акти від 11.06.2020 №170 та №171 відповідно.
4.3. В акті перевірки від 11.06.2020 №170 щодо дотримання позивачем вимог законодавства та ліцензійних умов з виробництва електричної енергії зафіксовані наступні порушення ТОВ "ДВ Нафтогазовидобувна компанія":
1) порушення вимог підпункту 30 пункту 2.2 Ліцензійних умов №1467 щодо обов`язку ліцензіата при підготовці та/або подачі заявок (пропозицій) на ринку електричної енергії не вчиняти дії, які можуть призвести до маніпулювання цінами або до інших спотворень конкуренції на ринку та підпункту 17 пункту 2.2 Ліцензійних умов № 1467 щодо обов`язку ліцензіата здійснювати купівлю-продаж електричної енергії за двосторонніми договорами та на організованих сегментах ринку електричної енергії відповідно до Закону України "Про ринок електричної енергії" та нормативно-правових активів, що забезпечують функціонування ринку електричної енергії;
Правил поведінки на ринку "на добу наперед" (далі - РДН) та внутрішньодобовому ринку (далі - ВДР), які є додатком 7 до Правил ринку № 308, а саме:
- підпункту 2 пункту 2.4 глави 2 щодо обов`язку учасників РДН/ВДР не займатися діяльністю, що може призвести до маніпулювання ринком;
- підпункту 4.4 пункту 4 глави 4 щодо заборони учасника РДН/ВДР здійснювати маніпулювання ринком. Перевіркою встановлено, що з 30.01.2020 по 04.02.2020 ТОВ "ДВ Нафтогазовидобувна компанія" здійснювало продаж електричної енергії на організованих сегментах ринку в обсягах, що перевищували фактичне виробництво електричної енергії;
2) порушення вимог підпункту 30 пункту 2.2 Ліцензійних умов № 1467 щодо обов`язку ліцензіата при підготовці та/або подачі заявок (пропозицій) на ринку електричної енергії не вчиняти дії, які можуть призвести до маніпулювання цінами або до інших спотворень конкуренції на ринку;
Правил поведінки на ринку "на добу наперед" (далі - РДН) та внутрішньодобовому ринку (далі - ВДР), які є додатком 7 до Правил ринку № 308, а саме:
- підпункту 2 пункту 2.4 глави 2 щодо обов`язку учасників РДН/ВДР не займатися діяльністю, що може призвести до маніпулювання ринком;
- підпункту 4.4 пункту 4 глави 4 щодо заборони учасникам РДН/ВДР здійснювати маніпулювання ринком. Перевіркою встановлено, що з 30.01.2020 по 04.02.2020 ТОВ "ДВ Нафтогазовидобувна компанія" наявні факти продажу електричної енергії на Ринку на добу наперед за цінами, які менші за середньозважену ціну РДН.
4.4. Згідно з актом від 11.06.2020 №171 виїзної перевірки дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства та ліцензійних умов з постачання електричної енергії споживачу встановлено відсутність порушень вимог законодавства.
4.5. Позивачем були надані пояснення та обґрунтування за вих. №ДВ/06-247 від 15.06.2020 щодо проведеної перевірки та виявлених порушень до акту позапланової перевірки №170 від 11.06.2020. Пояснення були розглянуті на засіданні НКРЕКП, яке проводилось у формі відкритого слухання, результати якого відображено в протоколі від 09.07.2020, в якому зафіксовано, що за результатами перевірки виробники електричної енергії надали вичерпні пояснення щодо виробничих та торгових графіків, усі питання врегульовані та запропоновано результати перевірок долучити до справ без застосування штрафних санкцій.
4.6. За результатами перевірки постачальників електричної енергії та проведеного аналізу щодо їх обсягів замовлення, обсягів реалізації та прогнозованих обсягів постачання виявлено неналежне прогнозування обсягів постачання, у результаті чого вони потрапляють у балансуючу групу. Ураховуючи вказане та порушення пункту 4.9.2 Правил щодо зобов`язання належним чином прогнозувати свою діяльність і не допускати неналежних небалансів, запропоновано накласти на постачальників електричної енергії (зазначених у порядку денному питання 18.1 - 18.35) штрафні санкції у розмірі 85 000 грн, застерегти про недопущення в подальшому озвучених порушень та детально забезпечувати прогнозування своєї діяльності.
Відповідачем було прийнято постанови про накладення на ряд постачальників електричної енергії штрафів за порушення Ліцензійних умов з постачання електричної енергії споживачу та Ліцензійних умов з перепродажу електричної енергії (трейдерської діяльності), та одночасно на ТОВ "ДВ Нафтогазовидобувна компанія" за порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії.
Постановою НКРЕКП від 09.07.2020 №1322 накладено на позивача штраф у розмірі 85 000,00 грн за порушення підпункту 17 пункту 2.2 Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії щодо обов`язку ліцензіата здійснювати купівлю-продаж електричної енергії за двосторонніми договорами та на організованих сегментах ринку електричної енергії відповідно до Закону України "Про ринок електричної енергії" та нормативно-правових актів, що забезпечують функціонування ринку електричної енергії.
Короткий зміст вимог і узагальнені доводи касаційної скарги, узагальнені позиції інших учасників справи:
5. Не погоджуючись із рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.10.2021 та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.09.2022, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, НКРЕКП звернулась із касаційною скаргою до Верховного Суду, у якій просить скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
5.1. Арґументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги полягають у тому, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення підпункту 17 пункту 2.2. Ліцензійних умов №1467 у його взаємному зв`язку з нормами статті 77 Закону України "Про ринок електричної енергії", у зв`язку з чим дійшли необґрунтованих висновків про наявність підстав для визнання протиправною та скасування постанови НКРЕКП від 09.07.2020 № 1322.
5.2. Також скаржник зазначає, що судами попередніх інстанції під час розгляду справи не застосовано главу 5 Регламенту НКРЕКП, затвердженого постановою Регулятора від 06.12.2016 № 2133, яка підлягала застосуванню щодо процедури ухвалення оскарженої постанови.
5.3. Підставою касаційного оскарження скаржник зазначає пункт 3 частини 4 статті 328 КАС України, а саме - відсутність висновку Верховного Суду з питань застосування зазначених норм права у подібних правовідносинах, зокрема, щодо питання законності винесення НКРЕКП постанови про накладення на учасника ринку електричної енергії штрафу за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, та порушення ліцензійних умов з виробництва електричної енергії споживачу та щодо процедури прийняття постанови про накладення штрафних санкцій.
5.4. У судовому засіданні представник відповідача доводи касаційної скарги підтримав.
6. Від ТОВ "ДВ НАФТОГАЗВИДОБУВНА КОМПАНІЯ" відзив на касаційну скаргу НКРЕКП не надходив.
6.1. У судове засідання представник позивача не з`явився, надіслав заяву про розгляд справи за його відсутності.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції.
7. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), згідно яких Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
8. У свою чергу, відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
9. Згідно з положеннями частини 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
10. У касаційній скарзі НКРЕКП зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статті 77 Закону України "Про ринок електричної енергії", внаслідок чого, на думку скаржника, суди дійшли передчасного висновку про відсутність у діях позивача порушень законодавства про ринок електричної енергії та ліцензійних умов № 1467.
11. Надаючи правову оцінку доводам касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права в цій частині, колегія суддів виходить за наступного.
12. Частиною 1 статті 1 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" визначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
13. Згідно із статтею 3 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
Основними завданнями Регулятора є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.
14. Частинами 1-3 статті 19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" передбачено, що Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.
15. Згідно з частиною 4 статті 19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" під час здійснення державного контролю Регулятор має право: 1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо - та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; 4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; 5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; 6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.
За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. Один примірник акта про результати перевірки передається суб`єкту господарювання, діяльність якого перевірялася, або уповноваженій ним особі. Суб`єкт господарювання, діяльність якого перевірялася, має право надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки. У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання регулятора, за результатами якого регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом. Акт про результати перевірки разом із поясненнями та обґрунтуванням суб`єкта господарювання, діяльність якого перевірялася, підлягає оприлюдненню на офіційному веб-сайті регулятора до розгляду акта на засіданні регулятора.
Абзацом 5 частини 5 статті 19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" установлено, що у разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання регулятора, за результатами якого регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.
Рішення регулятора про застосування санкцій за правопорушення, передбачені цією статтею, може бути прийнято протягом п`яти днів з дня виявлення правопорушення регулятором.
16. Частинами 2-4 статті 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" установлено, що за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, регулятор може застосовувати санкції у вигляді: 1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень; 2) накладення штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.
У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг регулятор розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.
Регулятор застосовує штрафні санкції до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом, законами України "Про ринок електричної енергії", "Про природні монополії", "Про питну воду та питне водопостачання", "Про ринок природного газу", "Про теплопостачання".
17. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що НКРЕКП є органом, уповноваженим здійснювати державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних; у разі виявлення порушень у діях таких суб`єктів, застосовувати до них за результатом проведених перевірок санкції, у тому числі штрафні, виключний перелік яких визначений статтею 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", а також здійснювати інші заходи державного регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави.
18. Судами попередніх інстанцій у цій справі встановлено та підтверджено наявними доказами, що за результатом проведення позапланової виїзної перевірки позивача НКРЕКП складено акт перевірки від 11.06.2020 № 170, в якому зафіксовано, крім інших, за які не застосовано штрафні санкції, порушення Товариством підпункту 17 пункту 2.2 Ліцензійних умов № 1467 та підпункту 2 пункту 2.4 глави 2 і підпункту 4.4 пункту 4 глави 4 Правил поведінки на ринку "на добу наперед" (далі - РДН) та внутрішньодобовому ринку (далі - ВДР), які є додатком 7 до Правил ринку № 308.
19. Порушення зазначених ліцензійних умов, які стали підставою для застосування штрафу, відповідач вбачає у здійсненні продажів електричної енергії на організованих сегментах ринку в обсягах, що перевищували фактичне виробництво електричної енергії протягом 30.01.2020 - 04.02.2020 в обсягах від 229,6 МВт до 399,44 МВт.
20. Отже, фактично відповідачем під час перевірки позивача було встановлено обставини порушення Товариством вимог нормативно-правових актів, які регулюють функціонування ринку електричної енергії, що виявилось у не дотриманні обов`язку учасників РДН/ВДР не займатися діяльністю, що зможе привести до маніпулювання ринком та у порушенні заборони учасникам РДН/ВДР здійснювати маніпулювання ринком.
21. З цього приводу колегія суддів зазначає, що нормативно-правовим актом, який визначає правові, економічні та організаційні засади функціонування ринку електричної енергії, регулює відносини, пов`язані з виробництвом, передачею, розподілом, купівлею-продажем, постачанням електричної енергії для забезпечення надійного та безпечного постачання електричної енергії споживачам з урахуванням інтересів споживачів, розвитку ринкових відносин, мінімізації витрат на постачання електричної енергії та мінімізації негативного впливу на навколишнє природне середовище, є Закон України "Про ринок електричної енергії" (тут і надалі у редакції, яка діяла станом на момент виникнення спірних правовідносин).
22. Відповідно до пунктів 7, 10, 14, 17, 19, 20, 74, 75, 91, 92 та 96 частини 1 статті 1 Закону України "Про ринок електричної енергії" регулятором є Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
баланс між попитом та пропозицією - задоволення прогнозованого попиту споживачів на електричну енергію без необхідності вжиття заходів для зменшення обсягу споживання;
балансуючий ринок електричної енергії (далі - балансуючий ринок) - ринок, організований оператором системи передачі електричної енергії з метою забезпечення достатніх обсягів електричної потужності та енергії, необхідних для балансування в реальному часі обсягів виробництва та імпорту електричної енергії і споживання та експорту електричної енергії, врегулювання системних обмежень в об`єднаній енергетичній системі України, а також фінансового врегулювання небалансів електричної енергії;