ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 серпня 2024 року
м. Київ
справа № 420/20281/21
адміністративне провадження № К/990/23081/22
Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Рибачука А.І., Стеценка С.Г.,
розглянувши у судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу № 420/20281/21
за позовом Роздільнянської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу до Лиманської селищної ради Розділянського району Одеської області, за участю Роздільнянської окружної прокуратури про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою заступника керівника Одеської обласної прокуратури на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 01 лютого 2022 року (суд у складі головуючої судді Катаєвої Е.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2022 року (колегія суддів у складі головуючого судді Шляхтицького О.І., суддів Семенюка Г.В., Домусчі С.Д.) в адміністративній справі № 420/20281/21
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У жовтні 2021 року виконувач обов`язків керівника Роздільнянської окружної прокуратури в інтересах Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Лиманської селищної ради Розділянського району Одеської області, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача, яка полягає у невжитті заходів в частині виконання вимог законодавства про відходи на території Лиманської селищної ради Роздільнянського району Одеської області;
- зобов`язати відповідача:
- організувати систематичне збирання і видалення побутових відходів (у тому числі відходів дрібних виробників) у всіх населених пунктах Лиманської селищної ради Роздільнянського району крім смт. Лиманське та с. Кучурган;
- розробити та погодити санітарні схеми та графіки вивезення побутових відходів населених пунктів Лиманської селищної ради Роздільнянського району (окрім смт Лиманське) та забезпечити збирання побутових відходів за окремими компонентами, включаючи сортування побутових відходів, з метою подальшого їх перероблення та утилізації. "Схема санітарної очистки смт Лиманське" погодити відповідно до "Порядку розроблення, погодження та затвердження схем санітарного очищення населених пунктів";
- скласти "Технологічні схеми роздільного збирання побутових відходів" на території Лиманської селищної ради Роздільнянського району;
- скласти та затвердити місцеву програму поводження з відходами з урахуванням "Технологічних схем роздільного збирання побутових відходів" та здійснювати відповідний контроль за їх виконанням;
- здійснити перегляд і оновлення даних наявних паспортів MBB на території Лиманської селищної ради Роздільнянського району з погодженням в Департаменті екології та природних ресурсів Одеської ОДА;
- здійснити спостереження (моніторинг) за якістю ґрунтів MBB, дослідження проб повітря на межі санітарно-захисних зон (СЗЗ) MBB;
- організувати видалення, захоронення відходів на MBB відповідно до технологій, визначених в паспортах MBB. Встановити інформаційні знаки місця розташування MBB із зазначенням порядку видалення відходів;
- здійснити заходи по роз`ясненню законодавства про відходи серед населення, довести належним чином до мешканців сіл про наявність MBB, його місця розташування, про порядок видалення відходів. Створити необхідні умови для стимулювання залучення населення до збирання і заготівлі окремих видів відходів як вторинної сировини (папір, полімери, скло), до передачі таких небезпечних відходів, як люмінесцентні лампи різних видів, пошкоджені медичні термометри;
- вжити заходи по складенню паспортів MBB с. Кучурган, смт Лиманське. У разі встановлення відсутності у необхідності використання MBB здійснити ліквідацію MBB з рекультивацією земельних ділянок;
- вжити вичерпні заходи по ліквідації несанкціонованих сміттєзвалищ, рекультивацій засмічених територій, а саме: сміттєзвалище, розташоване на території Кучурганського старостинського округу у колишньому кар`єрі за координатами - 46°43ʼ23.2"N 29°59ʼ37.4"Е; сміттєзвалище розташованого на території Кучурганського старостинського округу біля кладовища с. Кучурган за координатами - 46°42ʼ34.6"N 29°59ʼ14.3"Е; сміттєзвалище розташованого на території Кучурганського старостинського округу (біля виїзду з вул. Гагаріна с. Кучурган) за координатами - 46°43ʼ27.5"N 29°59ʼ01.2"Е.
- створити постійно діючу комісію по поводженню з безхазяйними відходами; здійснити обстеження території селищної ради та додатково провести інвентаризацію засмічених земель; визначити засмічені площі, види та об`єми відходів; скласти реєстр засмічених земель з визначенням власників (користувачів), категорій та цільового використання земельних ділянок, находження відносно меж населених пунктів; скласти детальні картографічні матеріали з метричними параметрами смітників з координатами та прив`язкою їх до місцевості.
На обґрунтування позовних вимог зазначалось, що ДЕІ Південно-Західного округу проведено позапланову перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства здійснення делегованих повноважень у сфері охорони навколишнього природного середовища (у частині поводження з відходами) Лиманською селищною радою, за результатами якої виявлені стихійні, не контрольовані місця розташування відходів побутового характеру, що є порушенням пунктів "и", "м" частини першої статті 21 Закону України "Про відходи", мають місце непаспортизовані місця видалення відходів (МВВ).
Обґрунтовуючи наявність підстав для звернення до суду з даним позовом виконувач обов`язків керівника Роздільнянської окружної прокуратури Котелевський О. зазначив, що ДЕІ Південно-західного округу як органом контролю не вжито дієвих заходів щодо захисту інтересів держави в частині звернення до суду із позовом про визнання протиправною бездіяльності Лиманської селищної ради щодо поводження з відходами та зобов`язання вчинити певні дії.
Підставою реалізації прокурором представницьких функцій у даному випадку стала усвідомлена пасивна поведінка ДЕІ Південно-Західного округу.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 01 лютого 2022 року, яке залишене без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2022 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позову суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що відповідач не допускав протиправної бездіяльності. Зокрема після направлення до суду позову відповідач продовжував роботу по здійсненню заходів у сфері поводження з відходами, виклав обставини щодо прийняття Лиманською селищною радою рішень, зокрема з метою виділення території для розміщення полігону твердих побутових відходів прийнято рішення № 392-VIII від 02 листопада 2021 року "Про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель".
Крім того, суд апеляційної інстанції зазначив, що прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави саме способом звернення до суду із таким позовом, оскільки до компетенції позивача не входить звернення до суду із позовом щодо зобов`язання органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб виконати вимоги припису.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
3. Не погодившись з судовими рішеннями першої та апеляційної інстанції, відповідач направив до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 01 лютого 2022 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2022 року в адміністративній справі № 420/20281/21 та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити повністю.
Обґрунтовуючи підстави звернення з даною касаційною скаргою скаржник зазначає, що оскаржувані рішення прийняті в результаті неправильного застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 28 березня 2018 року у справі №705/552/15-а, постановах Верховного Суду від 23 червня 2022 року у справі № 120/11369/21-а, від 30 березня 2021 року у справі № 816/1815/16, № 816/1349/16, від 10 квітня 2020 року у справі № 560/1370/19, від 23 червня 2022 року у справі № 420/6689/19, від 01 лютого 2022 року у справі № 462/3830/17.
Скаржник наголошує, що процедура реорганізації територіальної громади завершилась 25 березня 2021 року, тобто з цієї дати Лиманська селищна рада стала правонаступником усього майна, прав та обов`язків розформованої територіальної громади, тому доказів про наявність будь-яких перепон на шляху до виконання органом місцевого самоврядування своїх функцій у сфері поводження з відходами відповідачем не надано.
Водночас, у період з 25 березня 2021 року по 25 жовтня 2021 року (дата подання позовної заяви) Лиманською селищною радою не забезпечено належне виконання передбачених законом повноважень у сфері поводження з відходами. Лише після звернення прокурора до суду відповідачем створено постійно діючу комісію по поводженню з безхазяйними відходами на території громади та прийнято рішення "Про затвердження програми поводження з твердими побутовими відходами на 2022-2025 року", яким заплановано проведення ряду заходів у вказаній сфері.
Бездіяльність Лиманської селищної ради у вигляді невжиття заходів щодо усунення порушень вимог законодавства у сфері поводження з відходами негативно впливає на навколишнє природнє середовище та здоров`я жителів відповідної територіальної громади. Функції та повноваження у сфері поводження з відходами повинні реалізовуватись належним чином та безперебійно.
4. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 25 серпня 2022 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Рибачук А.І., Стеценка С.Г.
Ухвалою Верховного Суду від 17 жовтня 2022 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою заступника керівника Одеської обласної прокуратури на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 01 лютого 2022 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2022 року в адміністративній справі № 420/20281/21.
5. Верховний суд ухвалою від 29 липня 2024 року призначив справу до касаційного розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами з 30 липня 2024 року .
Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просив касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. ДЕІ Південно-Західного округу на підставі наказу №513 від 30 квітня 2021 року та направлення від 30 квітня 2021 року проведено позапланову перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства здійснення делегованих повноважень у сфері охорони навколишнього природного середовища (у частині поводження з відходами) Лиманською селищною радою у період з 06 травня 2021 року по 20 травня 2021 року, за результатами якої складений акт №21 від 20 травня 2021 року. В направленні на перевірку як підстава здійснення перевірки зазначений лист Роздільнянської окружної прокуратури від 12 квітня 2021 року №62-390ВИХ-21.
В акті перевірки зазначено, що Лиманська селищна рада починаючи з 10 грудня 2020 року фактично є територіальною громадою у складі 4-х старостинських округів. Під час перевірки встановлено, що Лиманська селищна рада як орган місцевого самоврядування у сфері поводження з відходами відповідно до вимог в розрізі статті 21 Закону України "Про відходи" лише частково забезпечила виконання вимог законодавства про відходи.
Зокрема, відсутні рішення по затвердженню Програми поводження з ТПВ, частково вирішено питання про розміщення на території об`єктів поводження з відходами. Відповідно до представлених паспортів МВВ та території Лиманської селищної ради мають місце 6 МВВ, з яких складені та погоджені 4 паспорти МВВ, перегляд та оновлення яких не здійснювався; недостатньо здійснюються заходи по вирішенню питання ліквідації несанкціонованих і непідконтрольних звалищ відходів, зокрема, не створено постійно діючу комісію по поводженню з безхазяйними відходами, адміністративну комісію стосовно розгляду порушень, пов`язаних з несанкціонованими розміщеннями відходів в населених пунктах.
Голові Лиманської селищної ради виданий припис №209 від 25 травня 2021 року.
Також складений протокол про адміністративне правопорушення та притягнуто голову Лиманської селищної ради ОСОБА_2 до адміністративної відповідальності за статтею 82 КУпАП.
Листом від 14 червня 2021 року прокуратуру повідомлено про здійснення перевірки та видання припису.
Виконувач обов`язків керівника Роздільнянської окружної прокуратури Котелевський О. 31 серпня 2021 року направив голові Лиманської селищної ради ОСОБА_2 запит щодо надання в прокуратуру інформації про ліквідацію несанкціонованих сміттєзвалищ зазначених в Акті перевірки ДЕІ №21 від 20 травня 2021 року, на який отримано відповідь про опрацювання даного питання з керівниками комунальних підприємств та старостів.
ДЕІ здійснило позаплановий захід державного контролю щодо виконання вимог Припису, за результатами якого складено акт №59 від 10 вересня 2021 року. Згідно з актом перевірки вимоги припису виконані частково. За невиконання вимог припису голову Лиманської селищної ради ОСОБА_2 притягнуто до адміністративної відповідальності за статтею 188-5 КУпАП.
Про проведення вказаної перевірки повідомлено Роздільнянську окружну прокуратуру листом від 15 вересня 2021 року.
21 вересня 2021 року Роздільнянська окружна прокуратура направила запит на адресу ДЕІ про отримання копій документів та надання інформації щодо звернення ДЕІ з відповідним позовом про усунення порушень до суду.
ДЕІ листом від 27 вересня 2021 року № 5728/1.0 повідомила прокуратуру, що звернення до суду про усунення порушень не здійснювалось. Фінансування на сплату судового збору є обмеженим.
Виконувач обов`язків керівника Роздільнянської окружної прокуратури Котелевський О. звернувся до суду з даним позовом в інтересах ДЕІ Південно-Західного округу.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
7. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
8. Колегія суддів Верховного Суду, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права в межах доводів та вимог касаційної скарги, у відповідності до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, виходить з такого.
Відповідно до статті 21 Закону України "Про відходи" органи місцевого самоврядування у сфері поводження з відходами забезпечують: а) виконання вимог законодавства про відходи; б) розроблення та затвердження схем санітарного очищення населених пунктів; в) організацію збирання і видалення побутових відходів, у тому числі відходів дрібних виробників, створення полігонів для їх захоронення, а також організацію роздільного збирання корисних компонентів цих відходів; г) затвердження місцевих і регіональних програм поводження з відходами та контроль за їх виконанням; д) вжиття заходів для стимулювання суб`єктів господарювання, які здійснюють діяльність у сфері поводження з відходами; е) вирішення питань щодо розміщення на своїй території об`єктів поводження з відходами; є) координацію діяльності суб`єктів підприємницької діяльності, що знаходяться на їх території, в межах компетенції; з) здійснення контролю за раціональним використанням та безпечним поводженням з відходами на своїй території; и) ліквідацію несанкціонованих і неконтрольованих звалищ відходів; і) сприяння роз`ясненню законодавства про відходи серед населення, створення необхідних умов для стимулювання залучення населення до збирання і заготівлі окремих видів відходів як вторинної сировини; ї) здійснення інших повноважень відповідно до законів України; й) надання згоди на розміщення на території села, селища, міста місць чи об`єктів для зберігання та захоронення відходів, сфера екологічного впливу функціонування яких згідно з діючими нормативами включає відповідну адміністративно-територіальну одиницю; м) здійснення контролю за додержанням юридичними та фізичними особами вимог у сфері поводження з виробничими та побутовими відходами відповідно до закону та розгляд справ про адміністративні правопорушення або передача їх матеріалів на розгляд інших державних органів у разі порушення законодавства про відходи.