ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 серпня 2024 року
м. Київ
справа № 380/18997/21
адміністративне провадження № К/990/40935/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Чиркіна С.М. та Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження у касаційному суді адміністративну справу №420/5343/23
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "НОВИЙ ПЛАСТ"
до Державної служби геології та надр України
про визнання протиправним та скасування рішення,
за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 30 березня 2022 року (ухвалене суддею-доповідачем Бжассо Н.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2023 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Бруновської Н.В., суддів: Хобор Р.Б., Шавеля Р.М.),
У С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю "НОВИЙ ПЛАСТ" (далі - ТОВ "НОВИЙ ПЛАСТ", Товариство, позивач) звернулося до адміністративного суду з позовною заявою до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра, відповідач, скаржник), в якій просило визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 03 вересня 2010 року № 370 (далі також - Наказ № 370) в частині анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 4362 від 07 вересня 2007 року (далі - спецдозвіл № 4362).
2. На обґрунтування позовних вимог зазначено, що ТОВ "НОВИЙ ПЛАСТ" було власником спецдозволу на користування надрами №4362 від 07 вересня 2007 року на видобування корисних копалин (промислова розробка родовищ) родовища піску - Лозинське 1, що знаходиться у Львівській області, Яворівському районі, м. Яворів, 1,0 км на північний захід від с. Лозино, з терміном дії спеціального дозволу до 07 вересня 2027 року на 20 (двадцять) років. Відповідно до Додатку 3 Наказу № 370 анульовано спецдозвіл № 4362, причина анулювання - суб`єкт господарської діяльності протягом двох років з початку дії дозволу не приступив до користування ділянкою надр без поважної причини. Вважаючи, що Міністерство охорони навколишнього природного середовища України діяло у спосіб, що суперечить Кодексу України про надра, оскільки ним не отримано згоду ТОВ "Новий пласт" на анулювання спеціального дозволу та не здійснено таке анулювання у судовому порядку, позивач звернувся з позовом до Держгеонадра, як правонаступника відповідного Міністерства.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 30 березня 2022 року адміністративний позов задоволено.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що припинення права користування надрами з підстави, визначеної пунктом 6 частини першої статті 26 Кодексу України про надра може бути здійснено двома способами: шляхом прийняття органом, який надав надра у користування, рішення у разі згоди користувачів або у судовому порядку у разі незгоди користувачів.
Крім того, суд першої інстанції встановив, що факт надсилання листа Міністерством охорони навколишнього природного середовища України від 22 вересня 2010 року за вих. № 27/09-1595 "Щодо анулювання спеціального дозволу № 4362" не підтверджено, і, з огляду на це, виходив з того, що позивачу стало відомо про порушення законних прав та інтересів з моменту отримання листа за вих. № 12553/01/02-21 від 29 липня 2021 року, до якого відповідач долучив копію оскаржуваного наказу.
5. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 жовтня 2022 року скасовано рішення Львівського окружного адміністративного суду від 30 березня 2022 року та ухвалено нове рішення, яким адміністративний позов залишено без розгляду.
6. Залишаючи позов ТОВ "НОВИЙ ПЛАСТ" без розгляду, суд апеляційної інстанції виходив з того, що Наказ №370 був скерований позивачу, докази про його надіслання долучені до матеріалів справи, що спростовує висновки суду першої інстанції про те, що відповідач
не довів факт повідомлення відповідача про прийняття оскаржуваного наказу та анулювання спеціального дозволу.
7. Постановою Верховного Суду від 13 вересня 2023 року скасовано постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 жовтня 2022 року, а справу направлено до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
8. Направляючи вказану справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду, Верховний Суд вказав, що моментом, коли позивач дізнався про порушення своїх прав, є дата отримання поштового відправлення з повідомленням про анулювання спеціального дозволу, а не дата його направлення, як помилково вважав суд апеляційної інстанції.
9. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2023 року апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України залишено без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 30 березня 2022 року без змін.
10. Погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, Восьмий апеляційний адміністративний суд вказав, що анулювання спецдозволу №4362, виданого Товариству, з огляду на підстави такого анулювання, повинно було відбуватися у судовому порядку, і врахувавши це, дійшов висновку, що суб`єкт владних повноважень в особі Міністерства охорони навколишнього природного середовища України протиправно прийняв Наказ № 370. Крім того, в частині доводів апеляційної скарги щодо строку звернення ТОВ "НОВИЙ ПЛАСТ" до суду з позовом, суд апеляційної інстанції, пославшись на висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 13 вересня 2023 року, вказав, що інших даних, які б підтверджували, що позивач повинен був дізнатись про порушення своїх прав, свобод чи інтересів, ніж він про це зазначає у позовній заяві, апеляційний суд не виявив.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
11. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права, Державна служба геології та надр України звернулася з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
12. На обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції ухвалив оскаржуване судове рішення з неправильним застосуванням положень Кодексу України про надра, Порядку надання у 2010 році спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 червня 2010 року №596 (далі - Порядок №596), порушенням статті 122 КАС України, та без врахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 22 січня 2019 року у справі №810/3865/17 та від 12 серпня 2020 року у справі №813/2441/16, від 02 серпня 2022 року у справі №824/467/20-а.
13. Так у висновку Верховного Суду, викладеному у постанові від 10 листопада 2022 року у справі №810/3865/17 Суд зазначив, основною з підстав припинення дії дозволу на спеціальне використання надр є порушення надрокористувачем умов та порядку користування надрами та невиконання обов`язків, визначених статтею 24 Кодексу України про надра, спеціальним дозволом на користування надрами та Угодою до нього
14. Крім того, у висновку Верховного Суду викладеного у постанові від 12 серпня 2020 року у справі №824/467/20-а зазначено, що право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку. У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини першої статті 26 Кодексу України про надра, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.
15. Крім того, у касаційній скарзі скаржник наголошує на тому, що позивач пропустив строк звернення до суду із цим позовом, оскільки достеменно знав про факт анулювання виданого йому спецдозволу № 4362 ще у вересні 2010 року. Держгеонадра вказує, що суди попередніх інстанцій неправильно застосовали положення статті 122 КАС України та помилково вказали, що отримання позивачем листа Держгеонадр від 17 червня 2021 року є моментом, коли Товариству стало відомо про прийняття Наказу № 370.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
16. Касаційна скарга надійшла до Суду 05 грудня 2023 року.
17. Ухвалою Верховного Суду від 12 лютого 2024 року відкрито касаційне провадження у справі №380/18997/21, витребувано адміністративну справу та запропоновано учасникам справи надати відзив на касаційну скаргу.
18. Ухвалою Верховного Суду від 14 серпня 2024 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 15 серпня 2024 року.
19. При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.
Позиція інших учасників справи
20. Від ТОВ "НОВИЙ ПЛАСТ" 15 лютого 2024 року надійшов відзив на касаційну скаргу позивача, де зазначено, що позивач не надавав згоду та не відмовлялося від користування надрами на підставі спецдозволу № 4362. З огляду на це, анулювання зазначеного спецдозволу мало б відбуватися виключно в судовому порядку. Вказане свідчить про те, що відповідач при винесенні оскаржуваного наказу не діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, чим також порушив положення статті 19 Конституції України.
21. Крім того, позивач наголошує, що направлення листа Міністерством охорони навколишнього природного середовища України не підтверджено, оскільки конверт, в якому його було направлено, не містить жодної інформації стосовного отримувача. Враховуючи зазначене, Товариство вважає, що моментом, коли йому стало відомо про анулювання спецдозволу № 4362 є саме лист Держгеонадр від 17 червня 2021 року.
Обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій
22. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що ТОВ "НОВИЙ ПЛАСТ" є власником спеціального дозволу №4362 на видобування корисних копалин (промислова розробка родовищ) родовища піску - Лозинське 1, що знаходиться у Львівській області, Яворівському районі, м. Яворів, 1,0 км на північний захід від с. Лозино, з терміном дії спеціального дозволу до 07 вересня 2027 року на 20 (двадцять) років.
23. 14 червня 2021 року ТОВ "НОВИЙ ПЛАСТ" звернулось із запитом на інформацію № 14/06/21 до Держгеонадра, із проханням повідомити надрокористувача ТОВ "НОВИЙ ПЛАСТ" про стан дії спецдозволу №4362 (Родовище Лозинське 1) станом на дату звернення в Держгеонадра.
24. 25 червня 2021 року позивач отримав лист № 9946/01/07-21 від 17 червня 2021 року, із змісту якого видно, що відповідно до відомостей, що обліковуються Державним науково-виробничим підприємством Державний інформаційним геологічний фонд України станом на 17 червня 2021 року спецдозвіл № 4362, який надано ТОВ "НОВИЙ ПЛАСТ" строком дії 20 років з метою видобування пісків родовища Лозинське 1 у Львівській області, є анульований наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 03 вересня 2010 року.
25. Одночасно відповідач зазначив, що накази (з додатками) Держгеонадра щодо надання, переоформлення, внесення змін, продовження строку дії, зупинення, поновлення дії та анулювання спеціальних дозволів на користування надрами, розміщені у підрозділі Накази Держгеонадр розділу Діяльність на офіційному веб-сайті www.geo.gov.ua.
26. Згодом на запит ТОВ "НОВИЙ ПЛАСТ" за вих. № 20/07/21-1 від 20 липня 2021 року, відповідно до листа вих. № 12553/01/02-21 від 29 липня 2021 року Держгеонадра надала позивачу копію Наказу Міністерства охорони навколишнього природного середовища від 03 вересня 2010 року №370 в частині анулювання спецдозволу № 4362, який наданий ТОВ "НОВИЙ ПЛАСТ" з метою видобування піску Лозинського родовища Львівської області, а також копію листа Державної геологічної служби Міністерства охорони навколишнього природного середовища від 22 вересня 2010 року № 27/09-1595.
27. Зі змісту копії наказу Міністерства охорони навколишнього природного середовища від 03 вересня 2010 року № 370 (далі також наказ № 370) видно, що в пункті 3 передбачено анулювати спеціальні дозволи на користування надрами згідно з переліком, наведеним у Додатку 3.
28. Відповідно до Додатку 3 (Витяг з переліку спеціальних дозволів на користування надрами, як підлягають анулюванню) в №5 зазначено про анулювання ТОВ "НОВИЙ ПЛАСТ" спецдозволу № 4362, причина анулювання - суб`єкт господарської діяльності протягом двох років з початку дії дозволу не приступив до користування ділянкою надр без поважної причини.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи
29. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.
30. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
31. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
32. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
33. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Львівського окружного адміністративного суду від 30 березня 2022 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2023 року відповідають не повністю, а викладені у касаційній скарзі доводи є частково обґрунтованими з огляду на таке.
34. Завданням Кодексу України про надра є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян (стаття 2 Кодексу; тут і далі у редакції на момент виникнення спірних правовідносин (03 вересня 2010 року - день видачі оскаржуваного Наказу № 370)).
35. Відповідно до статті 3 Кодексу України про надра гірничі відносини в Україні регулюються Конституцією України, Законом України "Про охорону навколишнього природного середовища", цим Кодексом та іншими актами законодавства України, що видаються відповідно до них.
36. Надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування (частина перша статті 4 Кодексу України про надра).
37. Відповідно до частини першої статті 13 Кодексу України про надра користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.
38. За змістом статті 14 Кодексу України про надра, вони надаються у користування для: геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення; видобування корисних копалин; будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод; створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам`ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади та ін.); задоволення інших потреб.
39. Статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування.
Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до п`яти років) і довгостроковим (до двадцяти років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.
Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше.
40. Відповідно до частини другої статті 16 Кодексу України про надра спеціальні дозволи на користування надрами у межах конкретних ділянок надаються спеціалізованим підприємствам, установам і організаціям, а також громадянам, які мають відповідну кваліфікацію, матеріально-технічні та економічні можливості для користування надрами. Надання спеціальних дозволів на користування надрами здійснюється після попереднього погодження з відповідною Радою народних депутатів питання про надання земельної ділянки для зазначених потреб, крім випадків, коли у наданні земельної ділянки немає потреби. У разі виконання окремих видів робіт, пов`язаних з користуванням надрами, особами, не зазначеними у спеціальному дозволі, відповідальність за виконання умов, передбачених спеціальними дозволами, несе суб`єкт, що отримав спеціальний дозвіл. Щодо окремих видів користування надрами чи окремих користувачів надр можуть встановлюватись певні обмеження, передбачені законодавством України.
Спеціальні дозволи на користування надрами надаються спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр за погодженням з Міністерством охорони навколишнього природного середовища України, як правило, на конкурсних засадах в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
41. Частиною першою статті 19 зазначеного Кодексу визначено, що надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу. Користування надрами здійснюється без надання гірничого відводу чи спеціального дозволу у випадках, передбачених цим Кодексом.
42. Частиною другою статті 24 Кодексу України про надра встановлено, що користувачі надр зобов`язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.
43. Так, судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ТОВ "НОВИЙ ПЛАСТ" є власником спеціального дозволу № 4362, що виданий 07 вересня 2007 року на видобування корисних копалин (промислова розробка родовищ) родовища піску - Лозинське 1, що знаходиться у Львівській області, Яворівському районі, м. Яворів, 1,0 км на північний захід від с. Лозино, з терміном дії спеціального дозволу до 07 вересня 2027 року на 20 (двадцять) років.
44. Водночас згідно з Наказом № 370 вказаний спецдозвіл № 4362 анульовано у зв`язку із тим, що суб`єкт господарської діяльності протягом двох років з початку дії дозволу не приступив до користування ділянкою надр без поважної причини.
45. Звертаючись до суду із позовом, ТОВ "НОВИЙ ПЛАСТ" зазначено, що анулювання спецдозволу з підстави, визначеної пунктом 6 частини першої статті 26 Кодексу України про надра, у разі незгоди користувачів має відбуватися у судовому порядку. Тому, оскільки органом, який надав надра у користування, прийнято рішення про анулювання спецдозволу без звернення до суду із відповідним позовом, Наказ № 370 є протиправним.
46. Так, згідно з частиною першою статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі:
1) якщо відпала потреба у користуванні надрами;
2) закінчення встановленого строку користування надрами;
3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування;
4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення;
5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр;
6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами;
7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр.
Практика Верховного Суду щодо застосування зазначених норм Кодексу сформована, зокрема, у постановах від 18 жовтня 2018 року у справі № 806/431/17, від 29 жовтня 2018 року у справі № 813/2454/14, від 19 березня 2019 року у справі № П/811/708/16, від 22 квітня 2019 року у справі № 1140/1925/18, від 25 квітня 2019 року у справі № 814/1526/17, від 18 травня 2020 року у справі № 640/1440/19, від 13 липня 2021 року у справі № 120/3158/20-а, від 01 грудня 2022 року у справі № 640/21663/21, від 01 травня 2023 року у справі № 260/2928/21, від 18 березня 2024 року у справі № 260/1946/23 та від 28 травня 2024 року у справі № 480/8344/22.
47. Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктами 4,5,6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку.
48. Крім того, згідно з пунктом 25 Порядку № 596 дозвіл на користування надрами анулюється у разі: 1) відсутності потреби у подальшому користуванні надрами; 2) відмови надрокористувача від права користування; 3) ліквідації діяльності юридичної особи або смерті фізичної особи - підприємця, що є власниками дозволу; 4) встановлення обвинувальним вироком або рішенням суду факту подачі надрокористувачем підробних документів; 5) користування надрами із застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я людей; 6) використання надр не за призначенням; 7) визнання аукціону або конкурсу, за результатами якого був наданий дозвіл, недійсним; 8) неодноразового порушення надрокористувачем умов дозволу, угоди про умови користування ділянкою надр та законодавства про охорону навколишнього природного середовища та раціональне використання надр; 9) визнання дозволу недійсним у судовому порядку; 10) невжиття надрокористувачем заходів для усунення причин зупинення дії дозволу в установлені строки; 11) вилучення в установленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр; 12) припинення робіт, передбачених дозволом, більш як на два роки, а у разі, коли дозвіл надано на користування нафтогазоносними надрами, - більш як на 180 днів; 13) коли суб`єкт господарської діяльності протягом двох років, а щодо нафтогазоперспективних площ, родовищ нафти і газу - 180 календарних днів з початку дії дозволу не приступив до користування ділянкою надр без поважної причини.