ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 серпня 2024 року
м. Київ
cправа № 910/18431/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Малашенкової Т.М. (головуючої), Бенедисюка І.М., Ємця А.А.,
за участю секретаря судового засідання Барвіцької М.Т.,
представників учасників справи:
позивача - товариства з обмеженою відповідальністю "Київоблгаз Збут" (далі - Товариство, позивач, скаржник) - Мозговий О.В. (адвокат), Ущук П.З. (адвокат),
відповідача - Антимонопольного комітету України (далі - АМК, Комітет, відповідач) - Чернюшок М.І. (самопредставництво),
розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Товариства
на рішення Господарського суду міста Києва від 21.03.2024 (головуючий - суддя Котков О.В.)
та постанову Північного апеляційного господарського суду від 12.06.2024 (головуючий - суддя Мальченко А.О., судді Агрикова О.В., Козир Т.П.)
у справі за позовом Товариства
до АМК
про визнання недійсним рішення.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
ВСТУП
Предметом судового розгляду є наявність/відсутність підстав визнання недійсним рішення АМК про відмову у розгляді справи.
1. Короткий зміст позовних вимог
1.1. Товариство звернулося до суду з позовною заявою до АМК про визнання недійсним рішення Комітету про відмову у розгляді справи.
1.2. Позовні вимоги мотивовано тим, що:
- в оскаржуваному рішенні АМК не надав оцінки суті викладених у заяві обставин та відмовив у розгляді справи, проігнорувавши свій обов`язок здійснення державного захисту конкуренції у підприємницькій діяльності та державного контролю за захистом економічної конкуренції;
- рішення Комітету про відмову у розгляді справи є безпідставним, прийнятим при неправильному застосуванні норм Конституції України, Закону України "Про Антимонопольний комітет України", Закону України "Про захист економічної конкуренції" (далі - Закон).
2. Короткий зміст рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції
2.1. Рішенням Господарського суду міста Києва від 21.03.2024, залишеним без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 12.06.2024 у справі №910/18431/23, у задоволенні позову відмовлено повністю.
3. Короткий зміст вимог касаційної скарги
3.1. Товариство, посилаючись на ухвалення судами попередніх інстанцій оскаржуваних судових рішень з неправильним застосуванням норм матеріального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
4. Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
4.1. На обґрунтування своєї правової позиції у поданій касаційній скарзі Товариство з посиланням на пункт 3 частини другої статті 287 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) зазначає, на відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права, а саме абзацу десятого статті 1, статті 15 Закону у поєднанні зі статтями 42, 113 Конституції України у подібних правовідносинах.
5. Позиція іншого учасника справи
5.1. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу заперечив проти доводів скаржника, зазначаючи про їх необґрунтованість, і просив відмовити у її задоволенні, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.
6. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6.1. Судом першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції встановлено, що 29.04.2022 Кабінетом Міністрів України (далі - КМУ) прийнято постанову №489 "Про внесення змін до Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу" (далі - Постанова №489), яка набрала чинності з 01.05.2022.
6.1.1. Вказаною постановою:
- внесено зміни до Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу, затвердженого постановою КМУ від 06.03.2022 №222, виклавши його в редакції цієї постанови;
- зобов`язано Міністерство енергетики України до 15.05.2022 підготувати та подати КМУ проект постанови про внесення змін до Порядку визначення компенсації, що надається суб`єктам ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов`язки, затвердженого постановою КМУ від 03.12.2020.
6.2. Товариство звернулося до АМК із заявою від 31.08.2023 №417-Сл-1375-0823 про порушення КМУ законодавства про захист економічної конкуренції, обґрунтованою тим, що КМУ вчинив порушення законодавства про захист економічної конкуренції, передбачене абзацом восьмим частини другої статті 15 Закону, що полягає у вчиненні антиконкурентних дій органу влади шляхом прийняття актів (постанов), внаслідок чого окремим суб`єктам господарювання або групам суб`єктів господарювання створюються несприятливі чи дискримінаційні умови діяльності порівняно з конкурентами.
6.2.1. Зокрема, Товариство стверджувало, що порушення законодавства про захист економічної конкуренції було вчинене шляхом прийняття КМУ Постанови №489, яка має прямий антиконкурентний вплив на суб`єктів господарювання, створює несприятливі, дискримінаційні умови діяльності для одного суб`єкта порівняно з конкурентами.
6.2.2. Позивач стверджує, що він є суб`єктом ринку природного газу, який в розумінні Закону України "Про ринок природного газу" є оптовим покупцем та постачальником природного газу, а в результаті прийняття Постанови №489 Товариство усунуто з ринку постачання природного газу споживачам, оскільки, без доступу до товару (ресурсу) останнє позбавлене можливості здійснювати господарську діяльність. При цьому, група Нафтогаз (ТОВ "Газопостачальна компанія "Нафтогаз Трейдинг"), маючи ринкову владу на ринку природного газу, здобула конкурентні переваги у боротьбі за споживача (побутового споживача) завдяки вищезазначеним антиконкурентним діям КМУ.
6.2.3. Після усунення Товариства з ринку у зазначений вище спосіб побутові споживачі перейшли до постачальника "останньої надії" - групи Нафтогаз, про що Міністерство економіки України додатково видало Наказ від 08.06.2022 №198 "Про постачання природного газу побутовим споживачам". Тобто, Постанова №489 від 29.04.2022 призвела до того, що ТОВ "Газопостачальна компанія "Нафтогаз Трейдинг" відмовила в укладенні договорів на купівлю природного газу з постачальниками, що в свою чергу призвело до усунення їх з ринку через неможливість таким постачальникам здійснювати свою господарську діяльність, а всі побутові споживачі перейшли на обслуговування ТОВ "ГК "Нафтогаз Трейдинг", як постачальник "останньої надії".
6.2.4. Таким чином, на думку Товариства, постанова КМУ без її погодження з АМК надає групі Нафтогаз переваги, які ставлять групу Нафтогаз у привілейоване становище стосовно конкурентів, що може призвести до усунення конкуренції, є антиконкурентними діями органу влади, передбаченими статтею 15 Закону.
6.2.5. За наведених обставин, у заяві від 31.08.2023 №417-Сл-1375-0823 Товариство просило:
(1) розпочати розгляд справи за ознаками вчинення КМУ порушення законодавства про захист економічної конкуренції, передбачене абзацом восьмим частини другої статті 15 Закону, що полягає у вчиненні антиконкурентних дій органу влади, внаслідок якої окремим суб`єктам господарювання або групам суб`єктів господарювання створюються несприятливі чи дискримінаційні умови діяльності порівняно з конкурентами;
(2) визнати, що КМУ вчинив порушення законодавства про захист економічної конкуренції, передбачене абзацом восьмим частини другої статті 15 Закону, що полягає у вчиненні антиконкурентних дій органу влади, внаслідок якої окремим суб`єктам господарювання або групам суб`єктів господарювання створюються несприятливі чи дискримінаційні умови діяльності, порівняно з конкурентами, шляхом прийняття антиконкурентного рішення, - Постанови №489, якою затверджене Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу.
6.3. Судами попередніх інстанцій встановлено, що листом від 29.09.2023 №128-26.13/08-10512е "Про результати розгляду заяви та відмову у розгляді справи" АМК відмовив Товариству у розгляді справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції у зв`язку з тим, що КМУ не є органом влади в розумінні законодавства про захист економічної конкуренції, а його дії не можуть кваліфікуватися за статтею 15 Закону.
6.4. Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, зазначив, що спір у даній справі виник у зв`язку з неправомірною відмовою АМК у розгляді справи за заявою Товариства про порушення КМУ законодавства про захист економічної конкуренції, що було оформлено листом від 29.09.2023 №128-26.13/08-10512е. Тобто, предметом розгляду справи №910/18431/23 є визнання недійсним рішення відповідача про відмову в розгляді справи за заявою позивача стосовно порушення законодавства про захист економічної конкуренції.
6.5. Суди попередніх інстанцій вказали, що звертаючись з даним позовом до суду, позивач стверджував, що у рішенні АМК, яке оформлене листом від 29.09.2023 №128-26.13/08-10512е, не надано обґрунтованої оцінки повідомленим в заяві позивача фактам порушення законодавства про захист економічної конкуренції та не перевірено наявності у діях КМУ ознак антиконкурентних дій, які передбачені приписами статті 15 Закону.
6.6. Суд апеляційної інстанції зазначив, що вважає правильним висновок АМК про те, що КМУ не є органом влади в розумінні законодавства про захист економічної конкуренції, а тому його дії у формі прийняття постанови, як акта нормативного характеру, не можуть кваліфікуватися як антиконкурентні дії органів влади згідно зі статтею 15 Закону. Тобто КМУ не може бути об`єктом перевірки Комітету.
6.7. Встановивши обставини даної справи та надавши відповідну правову оцінку зібраним у справі доказам, суд апеляційної інстанції погодився з висновком місцевого господарського суду про те, що рішення АМК, оформлене листом від 29.09.2023 №128-26.13/08-10512е, прийнято у межах своїх повноважень, у порядку та спосіб, встановлені законом; висновки, викладені у рішенні, відповідають фактичним обставинам справи та є обґрунтованими.
7. Межі та порядок розгляду справи судом касаційної інстанції
7.1. Ухвалою Верховного Суду від 18.07.2024, зокрема, відкрито касаційне провадження у справі №910/18431/23 на підставі пункту 3 частини другої статті 287 ГПК України.
7.2. Відповідно до частини першої статті 300 ГПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
7.3. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 300 ГПК України).
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
8. Джерела права та акти їх застосування. Оцінка аргументів учасників справи і висновків попередніх судових інстанцій
8.1. Суд, забезпечуючи реалізацію основних засад господарського судочинства закріплених у частини третій статті 2 ГПК України, зокрема, ураховуючи принцип рівності всіх учасників судового процесу перед законом і судом, змагальності сторін, та дотримуючись принципу верховенства права, на підставі встановлених фактичних обставин здійснює перевірку застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження.
8.2. Верховний Суд звертає увагу на те, що касаційне провадження у справах залежить виключно від доводів та вимог касаційної скарги, які наведені скаржником і стали підставою для відкриття касаційного провадження.
8.3. Касаційне провадження у даній справі відкрито на підставі пункту 3 частини другої статті 287 ГПК України.
8.4. Так, скаржник вказує, що на даний час відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, а саме низки норм матеріального права, які вказані у пункті 4.1 цієї постанови.
8.5. Відповідно до приписів пункту 3 частини третьої статті 287 ГПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пунктах 1, 4 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права у випадку якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
8.6. Отже, по-перше, слід з`ясувати відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а по-друге, наявність/відсутність подібності правовідносин та наявність/відсутність неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
8.7. Слід зазначити, що висновки Верховного Суду стосовно питання застосування норм права, які вказану у пункті 4.1 цієї постанови у правовідносинах, які стосуються оскарження рішення АМК про відмову у розгляді справи відсутні.
8.8. Отже, з огляду на відсутність таких висновків, необхідно з`ясувати наявність або відсутність неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
8.9. Верховний Суд виходить з того, що неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону, або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню (частина третя статті 311 ГПК України).
8.10. Верховний Суд, також, виходить з того, що зі змісту пункту 3 частини другої статті 287 ГПК України вбачається, що вона спрямована на формування єдиної правозастосовчої практики, шляхом висловлення Верховним Судом висновків щодо питань застосування тих чи інших норм права, які регулюють певну категорію відносин та підлягають застосуванню господарськими судами під час вирішення спору.
8.11. При касаційному оскарженні судових рішень з підстав, передбачених пунктом 3 частини другої статті 287 ГПК України, окрім посилання на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, касаційна скарга має містити, зокрема, зазначення норми права, щодо якої відсутній висновок про її застосування, із конкретизацією змісту правовідносин, в яких цей висновок відсутній, та обґрунтування необхідності формування єдиної правозастосовчої практики щодо цієї норми для правильного вирішення справи (правовий висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 12.11.2020 у справі №904/3807/19).
8.12. Зі змісту оскаржуваних судових рішень вбачається, що предметом судового розгляду є наявність/відсутність підстав для визнання недійсним рішення АМК про відмову у розгляді справи.
8.13. Як встановлено судами попередніх інстанцій АМК відмовив Товариству у розгляді справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції у зв`язку з тим, що КМУ не є органом влади в розумінні законодавства про захист економічної конкуренції, а його дії не можуть кваліфікуватися за статтею 15 Закону.
8.14. У свою чергу, суди першої та апеляційної інстанцій, розглянувши позовну вимогу про визнання недійсним рішення Комітету про відмову у розгляді справи, дійшли висновку про відсутність підстав для задоволення позову.
8.15. Втім, на думку скаржника, судом апеляційної інстанції допущено неправильне застосування норм матеріального права (норм Закону у поєднанні із нормами Конституції України), а саме:
- абзацу десятого статті 1 "Визначення термінів" Закону, відповідно до якого органи влади - міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим та органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим, державні органи, що здійснюють регулювання діяльності суб`єктів природних монополій, ринків капіталу та організованих товарних ринків, державні органи приватизації, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, місцеві органи виконавчої влади;
- статті 15 "Антиконкурентні дії органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю" Закону, відповідно до якої антиконкурентними діями органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю є прийняття будь-яких актів (рішень, наказів, розпоряджень, постанов тощо), надання письмових чи усних вказівок, укладення угод або будь-які інші дії чи бездіяльність органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю (колегіального органу чи посадової особи), які призвели або можуть призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції.
Антиконкурентними діями органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю, зокрема, визнаються:
заборона або перешкоджання створенню нових підприємств чи здійснення підприємництва в інших організаційних формах у будь-якій сфері діяльності, а також встановлення обмежень на здійснення окремих видів діяльності, на виробництво, придбання чи реалізацію певних видів товарів;
пряме або опосередковане примушення суб`єктів господарювання до вступу в асоціації, концерни, міжгалузеві, регіональні чи інші форми об`єднань або здійснення узгоджених дій концентрації суб`єктів господарювання в інших формах;
пряме або опосередковане примушення суб`єктів господарювання до пріоритетного укладення договорів, першочергової поставки товарів певному колу споживачів чи першочергового їх придбання у певних продавців;
будь-яка дія, спрямована на централізований розподіл товарів, а також розподіл ринків між суб`єктами господарювання за територіальним принципом, асортиментом товарів, обсягом їх реалізації чи закупівель або за колом споживачів чи продавців;
встановлення заборони на реалізацію певних товарів з одного реґіону країни в іншому або надання дозволу на реалізацію товарів з одного реґіону в іншому в певному обсязі чи за виконання певних умов;
надання окремим суб`єктам господарювання або групам суб`єктів господарювання пільг чи інших переваг, які ставлять їх у привілейоване становище стосовно конкурентів, що призводить або може призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції;
дія, внаслідок якої окремим суб`єктам господарювання або групам суб`єктів господарювання створюються несприятливі чи дискримінаційні умови діяльності порівняно з конкурентами;
дія, якою встановлюються не передбачені законами України заборони та обмеження самостійності підприємств, у тому числі щодо придбання чи реалізації товарів, ціноутворення, формування програм діяльності та розвитку, розпорядження прибутком.
Вчинення антиконкурентних дій органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю забороняється і тягне за собою відповідальність згідно з законом;
- стаття 42 Конституції України, відповідно до якої кожен має право на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом.
Підприємницька діяльність депутатів, посадових і службових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування обмежується законом.
Держава забезпечує захист конкуренції у підприємницькій діяльності. Не допускаються зловживання монопольним становищем на ринку, неправомірне обмеження конкуренції та недобросовісна конкуренція. Види і межі монополії визначаються законом.
Держава захищає права споживачів, здійснює контроль за якістю і безпечністю продукції та усіх видів послуг і робіт, сприяє діяльності громадських організацій споживачів;
- стаття 113 Конституції України, відповідно до якої Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією.
Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
8.16. Товариство стверджує, що КМУ є органом влади у розумінні статей 1 та 15 Закону, а тому АМК повинен був розглянути заяву скаржника про порушення КМУ законодавства про захист економічної конкуренції.
8.17. Верховний Суд виходить з того, що відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
8.18. Згідно із статтею 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.
Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
8.19. Статтею 1 Закону України "Про Антимонопольний комітет України" Антимонопольний комітет України є державним органом із спеціальним статусом, метою діяльності якого є забезпечення державного захисту конкуренції у підприємницькій діяльності та у сфері публічних закупівель.
Особливості спеціального статусу Антимонопольного комітету України обумовлюються його завданнями та повноваженнями, в тому числі роллю у формуванні конкурентної політики, визначаються цим Законом, іншими актами законодавства і полягають, зокрема, в особливому порядку призначення та звільнення Голови Антимонопольного комітету України, його заступників, державних уповноважених Антимонопольного комітету України, уповноважених з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель, голів територіальних відділень Антимонопольного комітету України, у спеціальних процесуальних засадах діяльності Антимонопольного комітету України, наданні соціальних гарантій, охороні особистих і майнових прав працівників Антимонопольного комітету України на рівні з працівниками правоохоронних органів, в умовах оплати праці.
8.20. Відповідно до частин першої - третьої статті 5 Закону України "Про Антимонопольний комітет України" Антимонопольний комітет України здійснює свою діяльність відповідно до Конституції України, законів України "Про захист економічної конкуренції", "Про захист від недобросовісної конкуренції", "Про державну допомогу суб`єктам господарювання", цього Закону, інших законів та нормативно-правових актів, прийнятих відповідно до цих законів.
Якщо міжнародним договором, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, встановлено інші правила, ніж ті, що їх містить цей Закон, то застосовуються правила міжнародного договору.
У цьому Законі відповідні терміни розуміються у значеннях, визначених Законом України "Про захист економічної конкуренції".
8.21. Відповідно до статті 3 Закону законодавство про захист економічної конкуренції ґрунтується на нормах, установлених Конституцією України, і складається із цього Закону, законів України "Про Антимонопольний комітет України", "Про захист від недобросовісної конкуренції", інших нормативно-правових актів, прийнятих відповідно до цих законів.
Якщо міжнародним договором, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, встановлено інші правила, ніж ті, що містяться у цьому Законі, то застосовуються правила міжнародного договору.
Особливості застосування законодавства про захист економічної конкуренції, зокрема щодо певних галузей промисловості, можуть бути встановлені виключно шляхом внесення змін до цього Закону.