ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 серпня 2024 року
м. Київ
справа № 560/15334/21
провадження № К/990/35956/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Мацедонської В. Е., Уханенка С. А.
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом Комунального підприємства "Міськтепловоденергія" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та скасування постанови, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 15 червня 2022 року, ухваленого у складі головуючого судді Майстера П. М., та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2022 року, прийнятої у складі колегії суддів: головуючого - Кузьмишина В. М., суддів: Сапальової Т. В., Боровицького О. А.
І. Суть спору
1. У листопаді 2021 року Комунальне підприємство "Міськтепловоденергія" (далі - КП "Міськтепловоденергія") звернулось до суду з адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі також - НКРЕКП, Регулятор) про визнання протиправною та скасування постанови Регулятора від 16 вересня 2021 року № 1563 "Про внесення змін до постанови НКРЕКП від 24 грудня 2020 року № 2746" в частині включення в структуру тарифу коштів в розмірі 9500105,35 грн.
2. На обґрунтування позову позивач зазначив, що 24 грудня 2020 року постановою НКРЕКП № 2746 встановлено тарифи на виробництво теплової енергії КП "Міськтепловоденергія".
Однак, 16 вересня 2021 року НКРЕКП прийнято постанову № 1563 "Про внесення змін до постанови НКРЕКП від 24 грудня 2020 року № 2746", якою фактично змінено тарифи на виробництво теплової енергії, що виробляється на когенераційних установках та використовується для забезпечення різних груп споживачів.
Вказує, що спірною постановою НКРЕКП від 16 вересня 2021 року № 1563 затверджено показник відсотків за кредит в розмірі 10042,3 тис. грн, які включено 9500105,35 грн збитку, які відповідач зобов`язаний відшкодувати згідно з рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 11 вересня 2020 року у справі № 560/1380/20.
На переконання позивача закладення в структуру тарифу коштів в розмірі 9500105,35 грн свідчить про порушення Регулятором процедури виконання судового рішення у справі № 560/1380/20, оскільки, на думку позивача, спірна постанова в односторонньому позасудовому порядку змінює спосіб та порядок виконання вказаного судового рішення, а саме стягнення понесених збитків не з Державного бюджету України, а за рахунок населення.
Вважаючи постанову відповідача від 16 вересня 2021 року № 1563 протиправною, КП "Міськтепловоденергія" звернулось до суду з вимогою про її скасування.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 11 вересня 2020 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2021 року у справі № 560/1380/20, визнано протиправною бездіяльність Регулятора щодо перегляду та встановлення економічно обґрунтованого тарифу відповідно до Угоди про позики від 26 травня 2014 року № 8387-UA, договору субкредитування від 20 листопада 2014 року № 13010-05/102 та заяв від 30 жовтня 2018 року № 01-10/2817, від 30 жовтня 2018 року № 01-10/2816.
Разом з цим вказаним судовим рішенням стягнуто з Державного бюджету України через Державну казначейську службу України на користь КП "Міськтепловоденергія" 9500105,35 грн майнової шкоди, яка завдана Регулятором.
4. 24 грудня 2020 року постановою НКРЕКП № 2746, що набрала чинності з 01 січня 2021 року, встановлено тарифи на виробництво теплової енергії КП "Міськтепловоденергія".
Пунктом 1 вказаної постанови установлено Регулятором такі тарифи на виробництво теплової енергії, що виробляється на когенераційних установках та використовується:
для забезпечення послугами населення - 1632,51 грн за І Гкал (без ПДВ):
для забезпечення послугами установ, що фінансуються за рахунок державного і місцевих бюджетів - 1632,09 грн за 1 Гкал (без ПДВ);
для забезпечення послугами інших споживачів - 1631.37 грн за 1 Гкал (без ПДВ).
Пунктом 2 цієї ж постанови позивачу установлено структуру тарифів на виробництво теплової енергії, що виробляється на когенераційних установках, згідно з додатком.
5. 16 вересня 2021 року НКРЕКП прийнято постанову №1563 "Про внесення змін до постанови НКРЕКП від 24 грудня 2020 року № 2746", якою змінено тарифи на виробництво теплової енергії, що виробляється на когенераційних установках та використовується для забезпечення різних груп споживачів, та викладено в новій редакції Додаток "Структура тарифів на виробництво теплової енергії, що виробляється на когенераційних установках, КП "Міськтепловоденергія".
Таким чином в новій редакції установлено Регулятором такі тарифи на виробництво теплової енергії, що виробляється на когенераційних установках та використовується:
для забезпечення послугами населення - 2043,42 грн за І Гкал (без ПДВ):
для забезпечення послугами установ, що фінансуються за рахунок державного і місцевих бюджетів - 3004,81 грн за 1 Гкал (без ПДВ);
для забезпечення послугами інших споживачів - 3003,41 грн за 1 Гкал (без ПДВ).
Вказана постанова набрала чинності з 01 жовтня 2021 року.
6. Збитки у сумі 9500105,35 грн включено у показник відсотків за кредит у сумі 10042,3 тис. грн. Таке включення в показник відсотків за кредит коштів в розмірі 9500105,35 грн відображено в протоколі відкритих обговореннях схвалення проєкту постанови НКРЕКП "Про внесення змін до постанови НКРЕКП від 24 грудня 2020 року № 2746", які відбулись 09 серпня 2021 року та у Протоколі засідання НКРЕКП від 16 вересня 2021 року № 64.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
7. Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 15 червня 2022 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2022 року, позовні вимоги задоволено в повному обсязі.
7.1. Визнано протиправною та скасовано постанову НКРЕКП від 16 вересня 2021 року № 1563 "Про внесення змін до постанови НКРЕКП від 24 грудня 2020 року № 2746" в частині включення в структуру тарифу коштів в розмірі 9500105,35 грн.
8. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив із закладення в структуру тарифу коштів в розмірі 9500105,35 грн та фактично порушення відповідачем процедури виконання судового рішення по справі № 560/1380/20, шляхом прийняття постанови НКРЕКП від 16 вересня 2021 року за № 1563, оскільки остання в односторонньому позасудовому порядку змінює спосіб та порядок виконання вказаного судового рішення, а саме стягнення понесених збитків не з Державного бюджету України, а за рахунок населення.
9. Зазначена позиція була підтримана і Сьомим апеляційним адміністративним судом, який переглянув рішення суду першої інстанції та залишив її без змін.
IV. Касаційне оскарження
10. Представник НКРЕКП подав касаційну скаргу з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті КАС України (далі - КАС України), в якій, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та відмовити в позові.
Так, автор скарги посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування пункту 3.6 Методики формування, розрахунку та встановлення тарифів на електричну та (або) теплову енергію, що виробляється на теплоелектроцентралях, теплових електростанціях та когенераційних установках, затвердженої постановою НКРЕКП від 01 лютого 2017 року № 991 (далі - Методика), з урахуванням обставин цієї справи.
Вказує на помилковість висновків судів попередніх інстанцій про порушення відповідачем принципу балансу інтересів споживачів при внесенні змін до постанови НКРЕКП від 24 грудня 2020 року № 2746.
Стверджує, що вчинення дій відповідача з метою відновлення порушеного права КП "Міськтепловоденергія" та забезпечення повернення коштів у розмірі 9500105,35 грн за Угодою про позику від 26 травня 2014 року, договору субкредитування від 20 листопада 2014 року № 13010-05/101 та № 13010-05/102, які протягом 2015-2019 років підприємство недоотримало в структурі тарифу, в якості компенсації фінансових витрат, пов`язаних зі сплатою відсотків за користування кредитом, залученим для будівництва ТЕС та включення відповідних фінансових витрат до структури тарифу в повній мірі узгоджується з положеннями Методики.
11. Верховний Суд ухвалою від 24 січня 2023 року відкрив касаційне провадження за скаргою НКРЕКП на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 15 червня 2022 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2022 року з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
12. Ухвалою від 02 липня 2024 року Верховний Суд задовольнив заяви суддів Чиркіна С. М., Берназюка Я. О., Шарапи В. М. про самовідвід і відвів їх від розгляду цієї справи.
За результатом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: Смокович М. І. (головуючий суддя), Мацедонська В. Е., Уханенко С. А.
13. Своєю чергою відповідач подав відзив на касаційну скаргу КП "Міськтепловоденергія", в якому, наполягаючи на безпідставності останньої, просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Вказує, що суди дійшли правильного висновку про задоволення позову, адже дії НКРЕКП внаслідок прийняття спірної постанови, у ситуації, яка склалась, фактично призводить до стягнення понесених позивачем збитків за судовим рішенням у справі № 560/1380/20 не з Державного бюджету України, а за рахунок населення.
Стверджує, що закладені в структуру тарифу кошти в розмірі 9500105,35 грн за своєю правовою природою не є витратами КП "Міськтепловоденергія", а є шкодою заподіяною відповідачем, оскільки положення Методики не містять будь-яких умов, за яких така шкода може бути включена в структуру тарифу.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
14. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
15. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
16. За змістом частини першої статті 1 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22 вересня 2016 року № 1540-VIII у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 1540-VIII) НКРЕКП (Регулятор), є постійно діючим центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється Кабінетом Міністрів України, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
17. Згідно з пунктами 1, 13 частини першої статті 17 Закону № 1540-VIII для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор: приймає обов`язкові до виконання рішення з питань, що належать до його компетенції; встановлює державні регульовані ціни і тарифи на товари (послуги) суб`єктів природних монополій та інших суб`єктів господарювання, що провадять діяльність на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг, якщо відповідні повноваження надані Регулятору законом, та змінює їх за результатами перевірки або моніторингу.
18. Відповідно до статті 6 Закону України "Про теплопостачання" від 02 червня 2005 року № 2633-IV (далі - Закон № 2633-IV) державна політика у сфері теплопостачання базується на принципах зокрема, державної підтримки та стимулювання у сфері теплопостачання, формування цінової та тарифної політики, пріоритетного розвитку застосування технології комбінованого виробництва теплової та електричної енергії (когенерації) та використання альтернативних джерел енергії, створення умов для впровадження енергозберігаючих технологій.
19. Згідно зі статтею 15 Закону № 2633-IV основними завданнями державного регулювання діяльності у сфері теплопостачання є, зокрема, регулювання тарифів та виробництво, транспортування та постачання теплової енергії з урахуванням змін цін на енергоносії та інших витрат.
20. Статтею 16 Закону України "Про теплопостачання" визначено, що до повноважень НКРЕКП належать: розробка методик розрахунків тарифів на виробництво теплової енергії та плати за її транспортування та постачання; забезпечення проведення єдиної тарифної політики у сфері теплопостачання; ліцензування господарської діяльності з виробництва теплової енергії (крім виробництва теплової енергії на установках з використанням альтернативних джерел енергії), діяльності з виробництва теплової енергії на теплоцентралях, теплоелектростанціях, атомних електростанціях і коопераційних установках, транспортування її тепловими мережами, постачання теплової енергії в обсягах, що перевищують рівень, який встановлюється умовами та правилами провадження господарської діяльності (ліцензійними умовами); затвердження в установленому порядку ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії, у тому числі на теплоелектроцентралях, теплоелектростанціях, атомних електростанціях і коопераційних установках та установках з використанням альтернативних джерел енергії, з транспортування і постачання теплової енергії та порядку контролю за їх додержанням; встановлення тарифів на теплову енергію суб`єктам природних монополій у сфері теплопостачання, ліцензування діяльності яких здійснюється Комісією.
21. Положеннями частини першою статті 10 Закону України "Про державне регулювання у сфері комунальних послуг" від 09 липня 2010 року № 2479-VI (далі - Закон № 2479-VI) встановлено, що тарифи на комунальні послуги формуються суб`єктами природних монополій та суб`єктами господарювання на суміжних ринках відповідно до порядків (методик), встановлених національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, відповідно до цього Закону.
22. 25 червня 2019 року НКРЕКП прийнято постанову № 1174, якою затверджено Порядок формування тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання (далі - Порядок № 1174), який згідно з пунктом 1.1. визначає механізм формування тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання для суб`єктів природних монополій і суб`єктів господарювання на суміжних ринках, які провадять або мають намір провадити господарську діяльність з виробництва теплової енергії, її транспортування магістральними і місцевими (розподільчими) тепловими мережами (далі - транспортування) та постачання, які є ліцензіатами НКРЕКП.
23. Пунктом 1.2. передбачено, що Порядок № 1174 застосовується під час встановлення НКРЕКП тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання для суб`єктів природних монополій, а також для суб`єктів господарювання на суміжних ринках, зазначених у пункті 1.1 цієї глави, та поширюється на таких суб`єктів під час розрахунку зазначених тарифів.