ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 серпня 2024 року
м. Київ
справа №440/13159/23
провадження № К/990/21243/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Заступника керівника Полтавської окружної прокуратури
на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 30.04.2024 (головуючий суддя Калиновський В.А., судді Кононенко З.О., Мінаєва О.М.)
у справі №440/13159/23
за позовом Заступника керівника Полтавської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Служби у справах дітей виконавчого комітету Коломацької сільської ради Полтавського району Полтавської області
до Відділу освіти, культури, молоді та спорту Коломацької сільської ради Полтавського району третя особа ОСОБА_1
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. У вересні 2023 року Заступник керівника Полтавської окружної прокуратури Полтавської області звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Служби у справах дітей виконавчого комітету Коломацької сільської ради Полтавського району Полтавської області, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Відділу освіти, культури, молоді та спорту Коломацької сільської ради Полтавського району Полтавської області щодо ненарахування та невиплати одноразової грошової допомоги, передбаченої статтею 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування", у розмірі шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку випускниці загальноосвітнього навчального закладу Коломацької територіальної громади, дитині-сироті, а саме ОСОБА_1 ;
- зобов`язати Відділ освіти, культури, молоді та спорту Коломацької сільської ради Полтавського району Полтавської області нарахувати і виплатити одноразову грошову допомогу у розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідно віку випускниці загальноосвітнього навчального закладу Коломацької територіальної громади, дитині-сироті, а саме ОСОБА_1 .
2. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 08.11.2023 задоволено позов.
3. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 30.04.2024 апеляційну скаргу Відділу освіти, культури, молоді та спорту Коломацької сільської ради Полтавського району задоволено, внаслідок чого: рішення Одеського окружного адміністративного суду від 23.06.2023 скасовано; ухвалено рішення про залишення позову без розгляду.
4. Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанції, заступник керівника Полтавської окружної прокуратури оскаржив її у касаційному порядку та просив скасувати постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 30.04.2024, натомість залишити у силі рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 08.11.2023.
5. Від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому Відділ освіти, культури, молоді та спорту Коломацької сільської ради Полтавського району Полтавської області просить суд відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити без змін постанову суду апеляційної інстанції.
6. Від третьої особи відзиву на касаційну скаргу не надійшло. Копію ухвали Верховного Суду від 27.06.2024 про відкриття касаційного провадження вручено ОСОБА_1 06.07.2024.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що Полтавською окружною прокуратурою Полтавської області в порядку положень статті 23 Закону України "Про прокуратуру" було витребувано та опрацьовано інформацію щодо стану додержання вимог законодавства з питань соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування на території Коломацької територіальної громади.
8. За результатами вивчення встановлено факт неналежного виконання Відділом освіти, культури, молоді та спорту Коломацької сільської ради Полтавського району вимог статті 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" щодо не нарахування та не виплати випускникам навчальних закладів з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги в розмірі 6 прожиткових мінімумів для дитини відповідного віку.
9. Відповідно до листа Відділу освіти, культури, молоді та спорту Коломацької сільської ради Полтавського району від 14.11.2022 №01-13/481 у 2019-2022 навчальних роках навчалися та закінчили заклади освіти на території Коломацької ТГ діти-сироти та діти, позбавлені батьківського піклування, зокрема, ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1, яка закінчила КЗ "Василівська ЗОШ І-ІІІ ступенів" Коломацької сільської ради.
10. Крім того, вказаним листом Відділом підтверджено, що вказаній вище особі виплати, визначені у статті 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" не проводилися.
11. Згідно з листом Служби у справах дітей виконавчого комітету Коломацької сільської ради Полтавського району Полтавської області від 05.04.2023 №02.10.1-14/75, ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1 продовжила своє навчання у Національному університеті "Полтавська політехніка імені Юрія Кондратюка".
12. Крім того, вказаним листом надано документи на підтвердження наявності у вищезазначеної особи статусу дитини-сироти.
13. Прокурор вважає, що, з огляду на виключну соціальну важливість ролі держави у сфері захисту прав дітей та нездійснення уповноваженим органом відповідних функцій, у нього виникло виключне право на звернення до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Задовольняючи позов, суд першої інстанції керувався тим, що прокурором визначено та встановлено поважні причини, необхідні й достатні дані для представництва інтересів держави в суді в особі Служби у справах дітей виконавчого комітету Коломацької сільської ради Полтавського району Полтавської області, якою не здійснюється належним чином захист інтересів держави з цих питань.
Незвернення уповноваженого органу до суду свідчить про порушення інтересів держави у сфері соціального захисту та охорони дитинства, в частині забезпечення належного захисту гарантованих державою прав дітей, а також неналежний захист цих інтересів органом державної влади до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
Крім того, невиконання вимог законодавства щодо належного захисту прав дітей-сиріт та позбавлених батьківського піклування підриває авторитет держави, якою гарантовано захист прав дитини, позбавленої батьківського піклування, з боку держави.
15. Суд апеляційної інстанції з такими висновками не погодився і, залишаючи позов без розгляду, керувався тим, що Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 19.03.2024 у справі №340/11/23 зробив висновки щодо права прокурора на звернення з позовом у подібних правовідносинах і, застосовуючи цей висновок, колегія суддів апеляційного адміністративного суду вважала, що захист прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування як сукупності інтересів невизначеного, широкого кола осіб, є невід`ємною частиною інтересів держави з огляду на її гуманітарні, моральні, соціально-економічні та правові обов`язки перед своїми громадянами, та повинен здійснюватися насамперед профільними органами державної влади чи органами місцевого самоврядування. Отже, повноваження щодо виплати зазначеної допомоги державою делеговані навчальним закладам, у яких навчаються діти-сироти чи діти, позбавлені батьківського піклування.
16. Колегія суддів звернула увагу, що зміст поданої прокурором позовної заяви в інтересах держави в особі Служби у справах дітей виконавчого комітету Коломацької сільської ради Полтавського району Полтавської області зводиться до необхідності захисту індивідуально виражених прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, які ним вказані у позовній заяві та які, на його переконання, незаконно були позбавлені наданих державою гарантій у сфері соціального захисту у зв`язку із невиплатою після закінчення навчального закладу одноразової грошової допомоги, передбаченої частиною сьомою статті 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування". Тобто, у цьому випадку прокурор фактично звертається не в інтересах держави, а в інтересах громадянина. Відтак, апеляційний адміністративний суд констатував, що прокурор у цій справі не виконав вимоги законодавства щодо обґрунтування наявності підстав для представництва та не дотримався встановленого процесуальним законодавством порядку звернення до суду.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
17. В обґрунтування касаційної скарги скаржник посилається на те, що суд апеляційної інстанції, фактично позбавив державу можливості виконати конституційний обов`язок щодо забезпечення прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування на отримання одноразової грошової допомоги, передбаченої статтею 8 Закону України "Про забезпечення організаційно- правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування".
18. Прокурор стверджує, що у постанові від 28.01.2021 у справі № 380/3398/20 Верховний Суд вказав, що у сфері захисту прав дітей прокурор діє в інтересах держави, а не окремо взятої дитини.
Також прокурор звертав увагу Суду на те, що ухвалою Верховного Суду від 26.04.2024 передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду справу №360/917/23 для вирішення виключної правової проблеми щодо застосування статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII) у категорії спорів, в яких прокурор звертається до суду та обґрунтовує інтерес держави у сфері охорони дитинства бездіяльністю виконавчого органу місцевого самоврядування щодо нездійснення контролю та ініціювання виплати навчальними закладами, де проходили навчання діти-сироти та діти, позбавлені батьківського піклування, одноразової грошової допомоги, передбаченої статтею 8 Закону України "Про забезпечення організаційно- правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування".
19. У відзиві на касаційну скаргу відповідач погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, а також зазначає, що у позовній заяві та касаційній скарзі фактично викладені факти порушення або загроза порушення не інтересів держави, захист яких має здійснювати Служба у справах дітей, а порушення інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а конкретно - однієї дитини, якій при закінченні навчального закладу не було виплачено одноразової грошової допомоги, передбаченої статтею 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування".
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
20. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, керується таким.
21. Згідно із частиною першою статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
22. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
23. Абзацами першим та другим частини другої статті 23 Закону № 1697-VII визначено, що прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист.
24. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
25. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци перший та другий частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII).
26. Згідно із частиною четвертою статті 23 Закону № 1697-VII наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи його законним представником або суб`єктом владних повноважень.
27. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
28. У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
29. При цьому, підпунктом 37 пункту 5 Розділу XII Прикінцевих положень Закону № 1697-VII було внесено зміни до статті 13 Закону України від 23.12.1997 № 776/97-ВР "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини", пункт 10 якої було викладено в новій редакції:
" 10) з метою захисту прав і свобод людини і громадянина особисто або через свого представника в установленому законом порядку:
звертатися до суду про захист прав і свобод осіб, які через фізичний стан, недосягнення повноліття, похилий вік, недієздатність або обмежену дієздатність неспроможні самостійно захистити свої права і свободи; брати участь у судовому розгляді справ, провадження в яких відкрито за його позовами (заявами, клопотаннями (поданнями);
вступати у справи, провадження в яких відкрито за позовами (заявами, клопотаннями (поданнями) інших осіб, на будь-якій стадії їх судового розгляду;
ініціювати незалежно від його участі у судовому провадженні перегляд судових рішень".
30. Інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація інтересів держави, особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 у справі №815/724/15, від 28.01.2021 у справі №380/3398/20, від 05.10.2021 у справі №380/2266/21, від 02.12.2021 у справі №320/10736/20 та від 23.12.2021 у справі №0440/6596/18 та інших.
31. При цьому, громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. При цьому, Основним Законом України (статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.
32. Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. З наведеного констатується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.
Це відповідає правовим позиціям, викладеним у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19, підстав для відступу від яких колегія суддів не вбачає.
33. Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє (бездіє) або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії (бездіяльність), що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.