ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 серпня 2024 року
м. Київ
справа № 640/27619/21
адміністративне провадження № К/990/34610/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Берназюка Я.О., Стародуба О.П.
розглянув у письмовому провадженні
касаційну скаргу Департаменту з питань державно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 січня 2022 року (суддя Шейко Т.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 листопада 2022 року (колегія у складі суддів Горяйнова А.М., Файдюка В.В., Шелест С.Б.)
у справі № 640/27619/21
за позовом ОСОБА_1
до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)
про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити певні дії.
І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
1. У вересні 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ; позивач) звернувся до суду із позовом до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент ДАБК; відповідач), у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Департаменту ДАБК щодо невжиття передбачених Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553, заходів по проведенню позапланової перевірки об`єкта будівництва, а саме: будівельних робіт у нежитловому приміщенні АДРЕСА_1;
- зобов`язати Департамент ДАБК провести відповідно до Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011№ 553, позапланову перевірку об`єкта будівництва, а саме: будівельних робіт у нежитловому приміщенні АДРЕСА_1.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
2. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 28.05.2021 мешканці будинку АДРЕСА_1, у тому числі ОСОБА_1, через Адвокатське об`єднання "Анво Груп" звернулися зі скаргою до Департаменту ДАБК щодо порушення містобудівного законодавства в цьому будинку в приміщенні № 405.
У скарзі зазначено, що вранці 27.05.2021 на 5 поверсі будинку невідомі особи розпочали руйнування несучої стіни ліфтової шахти шляхом прорізання отвору в бетонній шахті ліфта. Пошкоджена стіна секції № 2 будинку є суміжною з секцією № 4, яка перебуває в управлінні ПрАТ "КПШБ-2", проте ПрАТ "КПШБ-2" не надало інформації щодо будівельних робіт. Незважаючи на виклик поліції, наступного дня, 28.05.2021, невідомі особи продовжили протиправні дії та припинили їх лише після примусового вимкнення світла ЖЕКом. Скаржники просили невідкладно вжити заходів щодо припинення будівельних робіт.
3. Департамент ДАБК листом від 04.06.2021 № 073-4794 повідомив АО "Анво Груп" про те, що на виконання п. 71 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю утворено комісію щодо розгляду отриманих звернень у сфері містобудівної діяльності при Департаменті, і що розгляд звернення від 28.05.2021 (вих. № 4-Ч13) відбудеться 09.06.2021 за адресою: м. Київ, вул. Хрещатик, 32-А. каб. 221.
4. Листом від 03.06.2021 № 073-4727 адвоката Жадобіна В.І. повідомлено про те, що Департамент ДАБК не видавав, не реєстрував документів, що дають право на виконання підготовчих, будівельних робіт та засвідчують готовність до експлуатації об`єкта будівництва (приміщення № 405) за адресою: АДРЕСА_1.
5. У листі Департаменту містобудування та архітектури від 04.06.2021 № 055-13437 зазначено, що згідно з електронною базою даних Департаменту, містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта реконструкції приміщення № 405 у будинку АДРЕСА_1 не надавалися.
6. Наказом Департаменту ДАБК від 14.06.2021 № 698 "Про проведення позапланової перевірки" доручено Управлінню контролю за будівництвом Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва провести позапланову перевірку ОСОБА_2 на предмет дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час виконання будівельних робіт по АДРЕСА_1, нежитлове приміщення № 405 та місця загального користування.
7. Листом від 16.07.2021 № 073-6211 Департамент ДАБК у відповідь на адвокатський запит адвоката В. Старика, повідомив, що під час виїзду у червні 2021 року на місце посадової особи Департаменту з метою проведення перевірки, доступ до об`єкта будівництва був обмежений, уповноважених осіб не було, що унеможливило проведення перевірки, оскільки державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва відповідно до п. 9 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
8. Крім того, Департамент ДАБК за наслідками звернення ОСОБА_3 прийняв наказ від 16.09.2021 № 1050 "Про проведення перевірки", яким доручив Управлінню контролю за будівництвом Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва провести позапланову перевірку ОСОБА_2 на предмет дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час виконання будівельних робіт по АДРЕСА_1, нежитлове приміщення № 405.
9. Листом Департаменту ДАБК від 17.09.2021 № 073-В191 ОСОБА_2, власника приміщення № 405, зобов`язано прибути до Департаменту 28.09.2021 та надати низку документів, перелік яких наведений у цьому листі.
10. Власник приміщення не з`явився. Подальших дій щодо перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час виконання будівельних робіт по АДРЕСА_1, нежитлове приміщення № 405 та місця загального користування Департаменту ДАБК не вчиняв.
11. Вважаючи, що Департамент ДАБК не вжив дієвих заходів за наслідками розгляду звернень на захист інтересів жителів будинку по АДРЕСА_1, ОСОБА_1 звернувся до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
12. В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що відповідач всупереч закону не провів перевірку та не вжив заходів реагування на самоправні будівельні роботи.
13. Відповідач заперечував проти позову. Працівники Департаменту двічі виїжджали на об`єкт будівництва та здійснювали фотофіксацію, однак доступ до об`єкта був відсутній, власника не було, що унеможливлює проведення перевірки відповідно до вимог п. 9 Порядку № 553, оскільки державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється виключно у присутності суб`єктів містобудування або їх представників. Звернення ОСОБА_1 до суду відповідач вважає передчасним, оскільки останній не скористався своїм правом відповідно до вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 25.01.2022, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.11.2022, позов задоволено.
15. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що органу державного архітектурно-будівельного контролю надано широкий спектр повноважень щодо реагування на порушення містобудівного законодавства. Відповідач, обізнаний щодо особи власника приміщення № 405 у будинку АДРЕСА_1, обмежився лише винесенням наказів про проведення позапланової перевірки та виїздом за вказаною адресою.
Утім відсутність власника приміщення під час перевірки, ненадання ним запитуваних документів, неприбуття до органу державного архітектурно-будівельного контролю не є підставою, яка б дозволяла не реагувати належним чином на триваюче порушення будівельних норм і стандартів та порушення прав та інтересів мешканців будинку.
Суд першої інстанції дійшов висновку, що Департамент ДАБК допустив протиправну бездіяльність, яка виявляється у невжитті заходів з проведення позапланової перевірки об`єкта будівництва та дійшов висновку про необхідність зобов`язання відповідача вчинити відповідні дії та застосувати дієві наслідки для припинення порушення містобудівного законодавства.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ
16. Департамент ДАБК у касаційній скарзі просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове - про відмову у задоволенні позову.
17. Як на підставу касаційного оскарження відповідач покликається на відсутність висновку Верховного Суду щодо можливості складання контролюючим органом матеріалів перевірки, визначених ст. 41 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI), пп. 16, 17, 19 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі - Порядок № 553), за відсутності суб`єкта містобудування та / або його уповноважених осіб.
18. Ухвалою від 23.12.2022 відкрито касаційне провадження з цих підстав.
19. Представник позивача у відзиві просить залишити касаційну скаргу без задоволення. Зазначає про те, що абз. 4 п. 9 Порядку № 553 встановлено, що у випадку, коли суб`єкти містобудування або його представники, які будують або збудували об`єкт будівництва та були належним чином повідомлені про дату і час проведення перевірки, не прибули на об`єкт будівництва для проведення перевірки, перевірка проводилась із залученням представників органів місцевого самоврядування.
Відповідач мав повідомити суб`єкт містобудування про проведення позапланової перевірки, а у разі його відсутності (після його повідомлення) залучити представників органів місцевого самоврядування та органів Національної поліції та провести перевірку без присутності суб`єкта містобудування.
Отже, Департамент ДАБК мав змогу провести позапланову перевірку за умови повідомлення суб`єкта містобудування, однак не провів такої перевірки.
Також позивач покликається на висновки Верховного Суду, висловлені у постановах від 02.04.2020 у справі № 809/771/16, від 22.09.2020 у справі № 820/1834/18 та від 13.12.2021 у справі №160/9483/19.
13.03.2023 представник позивача заявив клопотання про стягнення за рахунок бюджетних асигнувань Департаменту з питань державно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) витрат на професійну правничу допомогу.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
20. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов такого висновку.
21. Частиною 2 статті 19 Конституції Україні передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
22. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлені Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 №3038-VI (надалі Закон №3038-VI), який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
23. Відповідно до частини першої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 №3038-VI (надалі Закон №3038-VI), державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
24. Підставою для проведення позапланової перевірки є, зокрема, звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;
25. Відповідно до ч. 3 ст. 41 вказаного Закону посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право:
1) безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню;
2) складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону;
3) у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов`язкові для виконання приписи щодо:
а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил;
б) зупинення підготовчих та будівельних робіт у випадках, визначених цим Законом;
4) проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомки, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації;
5) проводити перевірку відповідності будівельних матеріалів, виробів і конструкцій, що використовуються під час будівництва об`єктів, вимогам норм і правил згідно із законодавством;
6) залучати до проведення перевірок представників центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, експертних та громадських організацій (за погодженням з їх керівниками), фахівців галузевих науково-дослідних та науково-технічних організацій;
7) одержувати в установленому законодавством порядку від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, фізичних осіб інформацію та документи, необхідні для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
Забороняється витребовувати у суб`єктів містобудування інформацію та документи податкової, фінансової звітності, щодо оплати праці, руху коштів та інші, не пов`язані із здійсненням державного архітектурно-будівельного контролю;
8) вимагати у випадках, визначених законодавством, вибіркового розкриття окремих конструктивних елементів будинків і споруд, проведення зйомки і замірів, додаткових лабораторних та інших випробувань будівельних матеріалів, виробів і конструкцій;
9) забороняти за вмотивованим письмовим рішенням експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих в експлуатацію;
10) здійснювати фіксування процесу проведення перевірки з використанням фото-, аудіо- та відеотехніки;
11) здійснювати контроль за дотриманням порядку обстеження та паспортизації об`єктів, а також за реалізацією заходів щодо забезпечення надійності та безпеки під час їх експлуатації.
26. Процедура здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт врегульована Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі - Порядок №553).
27. Пунктом 5 Порядку № 553 визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
28. За приписами пункту 7 вказаного Порядку позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставою для проведення позапланової перевірки, поміж іншого, є звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
29. За приписами пункту 9 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.
Під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю фіксування процесу проведення перевірки здійснюється з використанням фото, аудіо- та відеотехніки.
У разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, щодо якого неможливо встановити суб`єкта містобудування, який будує чи збудував такий об`єкт, перевірка проводиться із залученням представників органів місцевого самоврядування та органів Національної поліції. Документи, оформлені за результатами такої перевірки, надсилаються до відповідного органу внутрішніх справ для встановлення особи суб`єкта містобудування.
У випадку, коли суб`єкти містобудування або його представники, які будують або збудували об`єкт будівництва та були належним чином повідомлені про дату і час проведення перевірки, не прибули на об`єкт будівництва для проведення перевірки, перевірка проводиться із залученням представників органів місцевого самоврядування.
30. Пунктом 13 Порядку № 553 передбачено, що суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право, зокрема, бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю; подавати в письмовій формі пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки.
31. Суд звертає увагу на важливість забезпечення права суб`єкта містобудування на участь у перевірці. Це, у свою чергу, покладає на орган державного архітектурно-будівельного контролю обов`язок проінформувати суб`єкта містобудування про час та місце перевірки. Законодавством не врегульовано порядку та способу попереднього повідомлення суб`єкта містобудування про позапланову перевірку як обов`язкової передумови її проведення, однак обираючи конкретний спосіб повідомлення, контролюючий орган повинен враховувати необхідність доведення правомірності своїх дій (у разі їх оспорювання), а отже і необхідність надання доказів повідомлення. Належним може вважатися повідомлення, яке можна довести відповідними доказами, що містять інформацію про адресата, дату направлення повідомлення, дату його отримання або причини не отримання.