ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 серпня 2024 року
м. Київ
справа № 420/7076/20
адміністративне провадження № К/9901/10384/21; К/9901/9358/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мацедонської В. Е.,
суддів: Білак М.В., Радишевської О.Р.,
розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін касаційні скарги Одеської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19 листопада 2020 року (головуючий суддя Радчук А.А.)
та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2021 року (колегія суддів у складі головуючого судді: Ступакової І.Г., суддів Бітова А.І., Лук`янчук О.В.)
у справі № 420/7076/20
за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Десятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур, Одеської обласної прокуратури про визнання протиправним та скасування рішення, визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
У С Т А Н О В И В:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. Короткий зміст позовних вимог
У липні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора (далі - Офіс, відповідач 1) Десятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур (далі - відповідач 2), Одеської обласної прокуратури (далі - відповідач 3), в якому (з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог), просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Десятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур № 6 від 02 липня 2020 року про неуспішне проходження атестації ОСОБА_1 ;
- визнати протиправним та скасувати наказ Виконувача обов`язків прокурора Одеської області №1794к від 09 вересня 2020 року про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника управління - начальника відділу організації представництва в суді управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Одеської області та органів прокуратури;
- поновити ОСОБА_1 в Одеській обласній прокуратурі на посаді рівнозначній посаді заступника начальника управління - начальника відділу організації представництва в суді управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Одеської області;
- зобов`язати Одеську обласну прокуратуру виплатити на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 10 вересня 2020 року по день поновлення на роботі.
В обґрунтування позову позивач зазначає про незаконність його звільнення із займаної посади з огляду на невизначеність та невмотивованість оскаржуваного наказу, неправомірність застосування пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон №1697-VII, у редакції, чинній на момент виникнення правовідносин), як підстави для звільнення, а також незаконність діяльності Кадрової комісії через її формування із порушенням вимог законодавства, протиправності прийнятого рішення з перевищенням повноважень Кадрової комісії.
Також позивач зазначає, що в ході проходження співбесіди був відсутній один член комісії, чий голос, відповідно, не могло бути враховано при прийнятті рішення про успішне чи не успішне проходження атестації. Крім того, в ході проведення співбесіди один з членів комісії виходив з приміщення, де проводилась співбесіда. В ході проведення співбесіди позивач вірно письмово вирішив практичне завдання та вірно відповів на всі запитання членів комісії щодо його роботи, законодавства та практики Верховного Суду.
Єдиними питаннями, які під час співбесіди викликали необґрунтований сумнів у присутніх членів комісії, були законність походження коштів на придбання тестем у 2018 році та бабусею у 2016 році автотранспортних засобів, які у 2019 році періодично надавались позивачу у користування, про що зазначено у відповідній декларації.
В ході проведення співбесіди позивачем були надані пояснення щодо джерел походження вказаних коштів та повідомлено членів комісії про об`єктивні обставини, через які у позивача на час співбесіди були відсутні копії підтверджуючих документів з питань походження коштів родичів на придбання двох автомобілів у 2016 та 2018 роках.
При цьому позивач зазначає, що в рішенні взагалі не зазначено, в чому полягає, на думку кадрової комісії, "невідповідність способу (рівня) життя прокурора та членів його сім`ї (близьких родичів) задекларованим доходам". В якості обґрунтування недоброчесності в оскаржуваному рішенні зазначено, що позивач не надав комісії доказів походження коштів його родичів, що є необґрунтованим, оскільки зазначеним ніяким чином не може бути підтверджена його недоброчесність.
Крім того, позивач зазначає, що висновки та мотиви, які покладені Кадровою комісією в основу спірного рішення відносно майнового стану позивача є необґрунтованими та протиправними, оскільки зроблені шляхом перебирання на себе виключної компетенції Національного агентства з питань запобігання корупції.
2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 19 листопада 2020 року позов задоволено повністю:
- визнано протиправним та скасовано рішення Десятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур № 6 від 02 липня 2020 року про неуспішне проходження атестації ОСОБА_1 ;
- визнано протиправним та скасовано наказ виконувача обов`язків прокурора Одеської області №1794к від 09 вересня 2020 року про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника управління - начальника відділу організації представництва в суді управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Одеської області та органів прокуратури;
- поновлено ОСОБА_1 в Одеській обласній прокуратурі на посаді, рівнозначній посаді заступника начальника управління - начальника відділу організації представництва в суді управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Одеської області;
- стягнуто з Одеської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 09 вересня 2020 року по 19 листопада 2020 року у розмірі 70 064 (сімдесят тисяч шістдесят чотири) грн 50 коп.
При ухваленні рішення суд першої інстанції виходив з того, що матеріали атестації не містять даних податкового органу, на які посилається комісія, мотивуючи своє рішення в частині неможливості придбання родичами позивача автомобілів. Наявність заощаджень та факту отримання пенсійних виплат, їх розміру, Комісією до уваги не взято, оцінку їм не надано. Крім того, не обґрунтовано, яким чином сумніви щодо можливості придбання автомобілів особами, які не проживають спільно з позивачем та не є членами його сім`ї, впливають на доброчесність саме позивача.
Судом встановлено, що з матеріалів, якими керувалась кадрова комісія при прийнятті оскаржуваного рішення, вбачається, що в них взагалі відсутні будь - які відомості щодо джерел походження коштів, запити до будь - яких органів державної влади чи місцевого самоврядування з цих питань, матеріали перевірок, тощо, що, в свою чергу, свідчить про безпідставність, необґрунтованість та надуманість зазначених тверджень, які є припущеннями членів комісії, які не підтверджені жодним доказом.
При цьому в рішенні не зазначено, в чому полягає, на думку кадрової комісії, невідповідність способу (рівня) життя прокурора та членів його сім`ї (близьких родичів) задекларованим доходам.
В якості обґрунтування недоброчесності позивача в оскаржуваному рішенні зазначено, що він не надав комісії доказів походження коштів його родичів, що є необґрунтованим, оскільки вказаним доводом жодним чином не може бути підтверджена його недоброчесність, і позивач не має відповідних повноважень щодо отримання інформації про доходи будь - яких фізичних осіб окрім себе.
Суд звернув увагу, що в ході підготовки до співбесіди кадрові комісії наділені повноваженнями щодо отримання інформації з усіх органів влади та мають доступ до відповідних реєстрів, в тому числі в яких зберігаються дані щодо доходів фізичних осіб.
Разом із цим членами Десятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур не зібрано жодних доказів, що підтверджують недоброчесність позивача.
Також суд зазначив, що саме Національне агентство з питань запобігання корупції є уповноваженим органом на здійснення моніторингу, зокрема, способу життя суб`єктів декларування, водночас, таких висновків Національним агентством під час розгляду справи суду не надано, як і не надано доказів звернення відповідачів безпосередньо до Національного агентства з метою підтвердження або спростування сумнівів кадрової комісії щодо відповідності майна, яке знаходиться у власності та користуванні позивача та членів його сім`ї, їхнім законним доходам.
На думку суду, оскаржуване рішення кадрової комісії щодо позивача не відповідає критеріям обґрунтованості та безсторонності, оскільки відповідачами не надано доказів, які вважаються встановленими та мали вирішальне значення для його прийняття, достовірність даних, які були взяті кадровою комісією до уваги, негативна оцінка ділових, професійних та особистих якостей, кваліфікаційного рівня, не узгоджується з доказами про позитивну оцінку.
Оскаржуване рішення комісії фактично зводиться до констатації сумніву у доброчесності прокурора, без наведення обґрунтування такого висновку.
Підсумовуючи вищевикладене, суд дійшов висновку, що оскільки рішення Десятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур № 6 від 02 липня 2020 року про неуспішне проходження атестації позивачем не містить мотивів, з яких комісія дійшла такого висновку, то воно не може вважатися законним та обґрунтованим, у зв`язку з чим підлягає скасуванню.
Також на переконання суду першої інстанції, оскаржуваний наказ виконувача обов`язків прокурора Одеської області не відповідає критерію законності та обґрунтованості, оскільки у прокурора області були відсутні підстави для звільнення позивача із займаної посади та органів прокуратури через ненастання події, з якою пов`язано можливість застосування положень пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Вказівка відповідача в оскаржуваному наказі про звільнення на зазначену вище норму Закону України "Про прокуратуру" без відповідної конкретизації підстави для звільнення, породжує для позивача негативні наслідки у вигляді стану юридичної невизначеності щодо підстав такого звільнення.
З огляду на зазначене суд дійшов висновку, що наказ виконувача обов`язків прокурора Одеської області №1794к від 09 вересня 2020 року про звільнення ОСОБА_1 з займаної посади є протиправним та належить до скасування.
Окрім того суд дійшов висновку про наявність підстав для поновлення позивача в Одеській обласній прокуратурі (оскільки установа, з якої було звільнено позивача змінила найменування) на посаді, рівнозначній посаді заступника начальника управління - начальника відділу організації представництва в суді управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Одеської області з 09 вересня 2020 року.
Суд першої інстанції стягнув на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 09 вересня 2020 року по 19 листопада 2020 року у розмірі 70064,50 грн (1401,29 грн (середньоденний заробіток) Х 50 (робочих днів вимушеного прогулу), керуючись Постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року №100, якою затверджено Порядок обчислення середньої заробітної плати.
Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2021 року рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19 листопада 2020 року змінено, зазначивши в абзаці четвертому його резолютивної частини, що ОСОБА_1 підлягає поновленню на посаді з 10 вересня 2020 року.
Викладено абзац п`ятий резолютивної частини рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19 листопада 2020 року в наступній редакції:
"Стягнути з Одеської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 10 вересня 2020 року по 19 листопада 2020 року у розмірі 70 064,50 грн. (сімдесят тисяч шістдесят чотири гривні 50 копійок)".
В іншій частині рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19 листопада 2020 року - залишено без змін.
При ухваленні постанови суд апеляційної інстанції виходив з того, що рішення Десятої кадрової комісії №6 від 02 липня 2020 року не містить деталізації підстав прийнятого рішення стосовно позивача, а має лише висновки без їх обґрунтування.
Також оскаржене рішення не містить посилань на перелік документів, які підтверджують викладені у ньому висновки. Крім того, такі документи не долучено відповідачем до матеріалів справи, що позбавляє суд можливості співставити зазначені Десятою кадровою комісією висновки джерелам походження відомостей, на підставі яких вони зроблені.
Матеріалами справи підтверджено, що в ході проведення співбесіди ОСОБА_1 були надані пояснення щодо джерел походження коштів. Зокрема, позивач зазначив, що: вказаний у декларації про доходи за 2019 рік автомобіль Лексус у 2016 році був придбаний його дідусем та бабусею за накопичені під час життя кошти та пенсію і їх сукупний дохід в повній мірі підтверджував їх можливість придбати вказаний автомобіль; автомобіль Порше Каєнн був придбаний його тестем у 2018 році ще до одруження позивача.
Що ж до висновків Комісії про заниження позивачем у декларації за 2016 рік доходу від відчуження квартири, то такі висновки зроблено відповідачем на підставі власних припущень та без наявності будь-яких доказів.
В свою чергу, Комісія критично поставилася до наданих позивачем пояснень та, за відсутності будь - яких відомостей щодо джерел походження коштів, не використавши свої повноваження щодо здійснення відповідних запитів до будь - яких органів державної влади чи місцевого самоврядування з цих питань, дійшла висновку про обґрунтованість сумнівів щодо щирості та правдивості відомостей, наданих ОСОБА_1 .
В матеріалах співбесіди відсутні матеріали перевірок Національного агентства з питань запобігання корупції, якими було б встановлено недотримання позивачем законодавства з питань запобігання корупції.
На підставі наведеного колегія суддів погодилась з висновком суду першої інстанції, що оскаржене рішення Десятої кадрової комісії №6 від 02 липня 2020 року не може вважатися законним та обґрунтованим, а тому воно підлягає скасуванню.
У зв`язку з відсутністю процедури реорганізації або ліквідації юридичної особи з кодом 03528552 у вересні 2020 року, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції обґрунтовано скасовано в судовому порядку наказ в.о. прокурора Одеської області №1794к від 09 вересня 2020 року про звільнення ОСОБА_1 та поновлено позивача в Одеській обласній прокуратурі на посаді, рівнозначній посаді заступника начальника управління - начальника відділу організації представництва в суді управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Одеської області.
Водночас, суд апеляційної інстанції зазначив, що в резолютивній частині рішення судом не вказано, з якої дати ОСОБА_1 підлягає поновленню на посаді. Ураховуючи, що 09 вересня 2020 року було останнім робочим днем позивача перед звільненням, початковою датою вимушеного прогулу позивача вважається 10 вересня 2020 року.
Поряд з цим, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що, правильно визначивши суму середнього заробітку за час вимушеного прогулу, яка підлягає стягненню на користь позивача у зв`язку з його незаконним звільненням, в резолютивній частині судового рішення судом першої інстанції зазначено, що 70064,50 грн є середнім заробітком позивача за час вимушеного прогулу з 09 вересня 2020 року по 19 листопада 2020 року, замість правильного з 10 вересня 2020 року по 19 листопада 2020 року.
3. Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Одеська обласна прокуратура та Офіс Генерального прокурора звернулися з касаційними скаргами, в яких, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та порушення норм процесуального права, просили скасувати вказані судові рішення та прийняти нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.
Так, в своїй касаційній скарзі Одеська обласна прокуратура зазначає, що Неправильне застосування норм матеріального права полягає в помилковому тлумаченні п. п. 10, 19 розділу "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", п. 9 розділу І Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221, а порушення процесуального права - у недотриманні судами вимог ст. ст. 246, 322 КАС України.
Предметом спору у справі є законність та обґрунтованість, в тому числі, наказу про звільнення позивача з посади та з органів прокуратури на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України "Про прокуратуру", на виконання вимог пп. 2 п. 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури".
Водночас скаржник зазначає, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування зазначених норм права у подібних правовідносинах.
За твердженням скаржника, повноваження кадрових комісій щодо прийняття відповідних рішень у межах їх компетенції є дискреційними. Тобто, суд не наділений повноваженнями здійснювати оцінку щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, та, відповідно, встановлювати відповідність прокурора цим вимогам.
Скаржник підкреслює, що кадрова комісія не зобов`язана нормами Закону юридично довести чи встановити у деталях невідповідність прокурора конкретному критерію, а уповноважена лише вказати на чіткий перелік обставин, які стали підставою для прийняття кадровою комісією колегіального рішення, що підтверджує наявність у членів комісії обґрунтованих сумнівів щодо відповідності прокурора одному чи кільком із вказаних критеріїв. Відсутність у суду законодавчої можливості перевірити ці обставини через об`єктивні причини, наприклад, таємність обговорення членами кадрових комісій отриманої інформації, жодним чином автоматично не означає, що рішення кадрової комісії є необґрунтованими та протиправними.
Юридичним фактом, що зумовлює звільнення на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII, у даному випадку є не завершення процесу ліквідації чи реорганізації органу прокуратури чи завершення процедури скорочення чисельності прокурорів органу прокуратури, а виключно настання події - рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором відповідно до підпункту 2 пункту 19 Розділу ІІ Закону № 113-ІХ.
Окрім того, при прийнятті рішення про поновлення позивача, судом застосовано норми статті 235 КЗпП України, а не Закону №113-ІХ, який є спеціальним та має застосовуватись імперативно, а саме прокурори можуть бути переведені на посаду в Одеській обласній прокуратурі лише у разі успішного проходження ними атестації передбаченої розділом II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ.
Таким чином, поновлення позивача в Одеській обласній прокуратурі на посаді, рівнозначній тій, з якої його звільнено в прокуратурі Одеської області, не відповідає вимогам Закону № 113-ІХ.
У касаційній скарзі Офіс Генерального прокурора указує, що неправильне застосування норм матеріального права полягає в помилковому тлумаченні п. п. 18, 19 розд. II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", п. 9 розд. IV Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221, а порушення процесуального права - у недотриманні судами вимог статей 246, 322 КАС України.
Так, при винесені рішення судом першої та апеляційної інстанції не врахований відповідний висновок постанови Верховного Суду від 26 листопада 2020 року у справі №200/13482/19-а, де в пункті 57 вказано, що саме неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію, в силу вимог пункту 19 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-IX, є підставою для звільнення з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", що є таким самим юридичним фактом як і рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації.
Також судами першої та апеляційної інстанції не враховані висновки Верховного Суду, викладені в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 травня 2018 року у справі №П/9901/101/18, постановах Верховного Суду від 04 липня 2018 року у справі № 826/12916/15, від 06 березня 2019 року у справі № 824/424/16-а, від 13 березня 2019 року у справі № 826/751/16, від 07 липня 2020 року у справі №811/952/15 та від 11 лютого 2021 року у справі №814/197/15 щодо поновлення незаконно звільненого працівника на посаді, з якої його було звільнено.
Скаржником також зазначено, що водночас відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування п. 9 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ, на підставі якого затверджено Порядок № 221 та визначено, що атестація прокурорів проводиться згідно з цим порядком, п. 13 щодо визначення переліку етапів атестації прокурорів, п. 15 щодо повноважень кадрових комісій при проведені співбесід, п. 17 щодо дискреції кадрових комісій на прийняття рішення за результатами проходження прокурорами атестації, а також щодо застосування пп. 2 п. 19 як визначеної Законом № 113-ІХ підстави для звільнення прокурорів.
Відповідач 1 вказує, що, голосуючи за те чи інше рішення, кожний член комісії діє за внутрішнім переконанням.
Оскільки саме за результатами обговорення членами комісії з прокурором матеріалів атестації та виконаного ним практичного завдання, лише після надання прокурором відповідей на поставлені членами комісії запитання щодо його професійної компетентності та обговорення членами комісії результатів проведеної співбесіди, висловлюють свої пропозиції щодо рішення та проводять відкрите голосування.
Разом з тим, обсяг мотивів, які повинна навести у рішенні кадрова комісія жодними чинними нормативно-правовими актами не визначено. Таким чином, висновки суду про недостатню вмотивованість цього рішення не відповідають вимогам законодавства.
У свою чергу, суд не наділений повноваженнями здійснювати переоцінку щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, та, відповідно, встановлювати відповідність прокурора цим вимогам, оскільки такі дискреційні повноваження мають виключно члени кадрової комісії.
Завданням кадрової комісії є не доведення того, що прокурор порушив закон, а визначення наявності обґрунтованих сумнівів щодо його рівня компетентності, відповідність вимогам професійної етики і доброчесності прокурора.
Кадрова комісія не зобов`язана нормами Закону юридично довести чи встановити у деталях невідповідність прокурора конкретному критерію, а уповноважена лише вказати на чіткий перелік обставин, які стали підставою для прийняття кадровою комісією колегіального рішення, що підтверджує наявність у членів комісії обґрунтованих сумнівів щодо відповідності прокурора одному чи кільком із вказаних критеріїв.
Також, на думку скаржника, не ґрунтуються на нормах діючого законодавства висновок судів, що кадровою комісією рішення прийнято з перевищенням повноважень, оскільки перевірка декларацій є виключною компетенцією Національного агентства з питань запобігання корупції, адже процедура перевірки доброчесності прокурорів кадровими комісіями у межах атестації та перевірка їх декларацій НАЗК в рамках повної перевірки є різними процесами, які прямо визначені різними законами, мають різний предмет та мету, різні інструменти її досягнення та різні результати.
Також не ґрунтується на вимогах закону рішення суду про поновлення ОСОБА_1 в Одеській обласній прокуратурі на посаді, рівнозначній посаді заступника начальника управління - начальника відділу організації представництва інтересів держави в суді прокуратури Одеської області.
У випадку незаконного звільнення працівника з роботи його порушене право повинно бути відновлене шляхом поновлення на посаді, з якої його було незаконно звільнено.
Позивачем подано відзив на касаційні скарги Одеської обласної прокуратури та Офісу Генерального прокурора, в якому останній, посилаючись на те, що вимоги касаційних скарг є необґрунтовані та не можуть бути задоволені, просить в задоволенні касаційних скарг відмовити.
Зокрема, позивач зазначає, що єдиними питаннями, які під час співбесіди викликали необґрунтований сумнів у присутніх членів комісії, були законність походження коштів на придбання тестем позивача у 2018 році та бабусею позивача у 2016 році автотранспортних засобів, які у 2019 році періодично надавались останньому у користування, про що позивач вказав у відповідній декларації.
В ході проведення співбесіди позивачем були надані пояснення щодо джерел походження вказаних коштів та повідомлено членів комісії про об`єктивні обставини, через які у нього на час співбесіди були відсутні копії підтверджуючих документів з питань походження коштів родичів на придбання двох автомобілів у 2016 та 2018 роках.
Позивач зазначає, що при проведенні співбесіди ним були надані пояснення, що вказаний ним у декларації про доходи за 2019 рік автомобіль, у 2016 році був придбаний його дідусем та бабусею за накопичені під час життя кошти та пенсію, яка на двох з 2004 року (дата виходу на пенсію) по 2016 рік складала близько 1500 доларів США на місяць, в результаті чого за вказаний період їх сукупний дохід склав більше 200 тис. доларів США, що в повній мірі підтверджувало їх можливість придбати вказаний автомобіль.
Стосовно висновків кадрової комісії щодо заниження у декларації за 2016 рік вартості квартири при продажу, позивач зазначає, що при відчуженні вказаної квартири її оціночна вартість відповідно до пункту 3 договору купівлі - продажу від 18 березня 2016 року становила 149 990, 1 грн та була визначена згідно звіту про оцінку майна, виданого ТОВ "АКР-КОНСАЛТ" 10 березня 2016 році, Ідентифікатор за базою ФДМУ 958351 10032016 К800-160310-010, а відтак остання не була занижена та взагалі визначалась не позивачем. Дохід від продажу квартири задекларований при подачі декларації за 2016 рік.
Відзначає, що в ході підготовки до співбесіди, кадрові комісії наділені повноваженнями щодо отримання інформації з усіх органів влади та мають доступ до відповідних реєстрів, в тому числі в яких зберігаються дані щодо доходів фізичних осіб.
Разом із цим членами Десятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур взагалі не було зібрано жодних доказів щодо його недоброчесності та недоброчесності його родичів, які не були та не могли бути суб`єктами перевірки доброчесності в даному випадку.
Ухвалою Верховного Суду від 29 квітня 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Одеської обласної прокуратури на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19 листопада 2020 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2021 року з підстав, визначених пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Ухвалою Верховного Суду від 18 травня 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19 листопада 2020 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2021 року з підстав, визначених пунктами 1,3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Ухвалою Верховного Суду від 07 серпня 2024 року закінчено підготовчі дії та призначено розгляд даної справи в порядку спрощеного позовного провадження на 08 серпня 2024 року.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Як установлено судами попередніх інстанцій та підтверджується доказами, наявними в матеріалах справи, з 2009 року позивач працював в органах прокуратури України.
Зокрема, з 03 червня 2020 року позивач працював на посаді заступника начальника управління - начальника відділу організації представництва в суді управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Одеської області.
У зв`язку з прийняттям Верховною Радою України 19 вересня 2019 року Закону України №113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (набрав чинності 25 вересня 2019 року), яким передбачено створення нової системи органів прокуратури, - позивачем 07 жовтня 2019 року було подано заяву встановленого зразка про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію.
У заяві, зокрема, вказано, що позивач підтверджує, усвідомлює та погоджується, що у разі неуспішного проходження будь-якого з етапів атестації, передбаченого Порядком проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора, а також за умови настання однієї з підстав, передбачених пунктом 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи прокуратури України", його буде звільнено з посади прокурора.
Наказом Генерального прокурора від 17 жовтня 2019 року №233 затверджено Порядок роботи кадрових комісій (далі - Порядок № 233).
Позивачем успішно були пройдені перші два етапи атестації прокурорів регіональних прокуратур та допущено до третього етапу атестації у формі співбесіди.
За результатами співбесіди, проведеної 02 липня 2020 року, Десятою кадровою комісією з атестації прокурорів регіональних прокуратур прийнято рішення №6 від 02 липня 2020 року про неуспішне проходження атестації ОСОБА_1 .
Зокрема, у рішенні кадрової комісії зазначено, що під час проведення співбесіди Комісія з`ясувала обставини, які свідчать про невідповідність заступника начальника управління - начальника відділу організації представництва в суді управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Одеської області ОСОБА_1 вимогам професійної компетенції, професійної етики та доброчесності.
Зазначений висновок обґрунтовано наступними обставинами:
-у Комісії наявні обґрунтовані сумніви щодо законності джерел походження майна, яке використовується прокурором та його близькими особами; щодо невідповідності способу (рівня) життя прокурора та членів його сім`ї (близьких родичів) задекларованим доходам; щодо порушення здійснення фінансового контролю (зокрема, у декларації за 2016 рік вказав, що отримав дохід від відчуження квартири у розмірі 149 991 грн., однак повідомлення про суттєві зміни майнового стану не подав); незнання законодавства у сфері запобігання корупції (помилково вказав дату набуття права користування автомобілем Порше Каєнн);
- ОСОБА_1 декларує про його проживання у квартирі бабусі, яка є пенсіонеркою понад 15 років, у той час, як отримана ним службова квартира під час роботи в органах прокуратури, була приватизована та продана;
-у Комісії наявні обґрунтовані сумніви щодо щирості та правдивості відомостей, наданих ОСОБА_1 (заниження вартості проданої ним квартири, об`єктивних обставин щодо придбання в 2016 році автомобіля Лексус його бабусею, 1944 року народження). Будь-яких документальних підтверджень ОСОБА_1 не надав.
09 вересня 2020 року в.о. прокурора Одеської області прийнято наказ №1794к, яким ОСОБА_1 звільнено з посади заступника начальника управління - начальника відділу організації представництва в суді управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Одеської області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 09 вересня 2020 року.
Не погоджуючись із рішенням про неуспішне проходження атестації та наказом про звільнення, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 4 Закону № 1697-VII встановлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України. Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
Прокурор призначається на посаду безстроково та може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених законом (частина третя статті 16 Закону № 1697-VII із змінами, внесеними згідно із Законом № 113-IX).
Згідно з пунктом 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
Законом України від 19 вересня № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (діє з 25 вересня 2019 року; далі - Закон №113-ІХ в редакції станом на час виникнення спірних правовідносин) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.
Зокрема, у тексті Закону № 1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно на "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
Статтею 14 Закону № 1697-VII у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-IX передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.
Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону № 1697-VII кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-IX.
Абзацами першим та другим пункту 3 Розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ установлено, що до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури. Після початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур забезпечення виконання функцій прокуратури призначеними до них прокурорами здійснюється з дотриманням вимог законодавства України та особливостей, визначених Генеральним прокурором.
Пунктами 4 - 6 Розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX передбачено, що день початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур визначається рішеннями Генерального прокурора стосовно Офісу Генерального прокурора, усіх обласних прокуратур, усіх окружних прокуратур. Вказані рішення публікуються у газеті "Голос України".
Офіс Генерального прокурора є правонаступником Генеральної прокуратури України у міжвідомчих міжнародних договорах, укладених Генеральною прокуратурою України.
З дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII.
Відповідно до абзацу першого пункту 7, пункту 9 Розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом. Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.
Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
Згідно з пунктами 11 та 12 Розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX, атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур. Предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора; 2) професійної етики та доброчесності прокурора.
Відповідно до пункту 13 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX атестація прокурорів включає такі етапи: 1) складення іспиту у формі анонімного письмового тестування або у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Результати анонімного тестування оприлюднюються кадровою комісією на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора не пізніше ніж за 24 години до проведення співбесіди; 2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.
Атестація може включати інші етапи, непроходження яких може бути підставою для ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації прокурором. Перелік таких етапів визначається у Порядку проходження прокурорами атестації, який затверджує Генеральний прокурор.
Пунктом 16 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX визначено, що за результатами складення прокурором іспиту відповідна кадрова комісія ухвалює рішення щодо допуску прокурора до проведення співбесіди. Якщо прокурор за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, встановлений згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, це є підставою для недопущення прокурора до етапу співбесіди і ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором.
Згідно з пунктом 17 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.
Кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію.
Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів забороняється.
У пункті 18 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX встановлено, що у разі успішного проходження атестації прокурор за умови наявності вакансії та за його згодою може бути переведений Генеральним прокурором на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора, а керівником обласної прокуратури - на посаду прокурора у відповідній обласній прокуратурі та в окружній прокуратурі, яка розташована у межах адміністративно- територіальної одиниці, що підпадає під територіальну юрисдикцію відповідної обласної прокуратури.
Зі змісту пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX випливає, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом обіймають посади в Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII за умови настання однієї з таких підстав: