ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 серпня 2024 року
м. Київ
справа № 420/5343/23
адміністративне провадження № К/990/6362/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Чиркіна С.М. та Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №420/5343/23
за позовом заступника керівника Одеської обласної прокуратури
до Державної служби геології та надр України, Товариства з обмеженою відповідальністю "ОАЗІС-Т",
третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів: Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України
про визнання протиправними та скасування наказу та дозволу,
за касаційною скаргою заступника керівника Одеської обласної прокуратури
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2023 року (ухвалене суддею Бжассо Н.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2024 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Кравченка К.В., судді Джабурія О.В.,судді Вербицької Н.В.),
У С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
1. У березні 2023 року заступник керівника Одеської обласної прокуратури звернувся до суду з адміністративним позовом до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра, відповідач), Товариства з обмеженою відповідальністю "ОАЗІС-Т" (далі - ТОВ "ОАЗІС-Т, відповідач, Товариство), третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів - Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України (далі - третя особа), в якому просив:
визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України від 15 серпня 2019 року №274 (далі - Наказ Держгеонадра № 274) в частині надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "ОАЗІС-Т";
визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами від 25 вересня 2019 року №6376, виданий ТОВ "ОАЗІС-Т" для видобування корисних копалин (промислова розробка) граніту, мігматиту на території родовища Вільшанське Савранського району Одеської області.
2. В обґрунтування позовних вимог позивачем зазначено, що на виконання наказу Держгеонадра № 274, ТОВ "ОАЗІС-Т" видано спеціальний дозвіл від 25 вересня 2019 року № 6376 на користування надрами для видобування корисних копалин (промислова розробка) граніту, мігматиту на території родовища Вільшанське Савранського району Одеської області строком дії до 25 вересня 2038 року. Разом з тим, позивач встановив, що ТОВ "ОАЗІС-Т" не здійснювало роботи з геологічного вивчення ділянки надр, а тому, в порушення вимог абзацу другого підпункту 1 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (далі - Порядок № 615), без проведення аукціону, набуло права користування надрами загальнодержавного значення.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2023 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2024 року, відмовлено у задоволенні адміністративного позову.
4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що станом на час звернення до Держгеонадр із заявою №5 від 09 липня 2019 року ТОВ "ОАЗІС-Т" мало законні підстави для отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону на підставі абзацу другого підпункту 1 пункту 8 Порядку №615, а саме: заявник за власні кошти здійснив апробацію, за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин в установленому порядку.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права, заступник керівника Одеської обласної прокуратури звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.
6. На обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статті 19 Кодексу України про надра, пункту 4 та абзацу другого підпункту 1 пункту 8 Порядку №615, пунктів 5, 7, 9 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів копалин, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 22 грудня 1994 року №865 (далі - Положення №865).
7. Крім того, скаржник зазначає про неврахування судами першої та апеляційної інстанцій висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 05 грудня 2019 року у справі №806/906/17, від 16 квітня 2020 року у справі №826/7696/18, від 16 квітня 2020 року у справі №826/6766/18, від 26 січня 2023 року у справі №240/3379/19 та від 22 березня 2023 року у справі №806/2202/18, що стосувалися порядку отримання суб`єктами господарювання виключного права на користування надрами без проведення аукціону.
8. У касаційній скарзі позивач не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у тому, що станом на час звернення до Державної служби геології та надр України із заявою №5 від 09 липня 2019 року ТОВ "ОАЗІС-Т" мало законні підстави для отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону на підставі абзацу другого підпункту 1 пункту 8 Порядку №615, а саме: заявник за власні кошти здійснив апробацію, за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин в установленому порядку.
9. Доводи касаційної скарги полягають у тому, що Товариство не володіло спеціальним дозволом на геологічне вивчення ділянки надр, що підтверджується листом ДНВП "Геоінформ України" від 28 жовтня 2021 року №06/306-4440, а також не надало доказів здійснення робіт з їх геологічного вивчення.
10. Також, позивач зазначає, що реєстрація Товариством переліку робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр родовища (далі - РДГВН) щодо здійснення робіт з геолого-економічної оцінки і підрахунку залишкових запасів гранітів і мігматитів не є підставою для того, щоб вважати Товариство користувачем надр в розумінні положень Кодексу України про надра.
11. Наведена вище позиція, на думку позивача, узгоджується з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 26 січня 2023 року у справі №240/3379/19.
12. До того ж у висновку Верховного Суду, викладеному у постанові від 16 квітня 2023 року у справі №826/7696/18, Суд зазначив, що Товариство, в порушення вимог абзацу другого підпункту 1 пункту 8 Порядку №615, не здійснило підрахунок запасів корисних копалин з подальшим затвердженням їх Державною комісією по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України (далі - ДКЗ), чим не виконало вимоги законодавства для отримання спеціального дозволу на використання надр без проведення аукціону, у зв`язку із чим Держгеонадра безпідставно прийняли спірний наказ та в порушення норм чинного законодавства видали Товариству спеціальний дозвіл.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
13. Касаційна скарга надійшла до Суду 19 лютого 2024 року.
14. Ухвалою Верховного Суду від 01 березня 2024 року відкрито касаційне провадження у справі №420/5343/23 витребувано адміністративну справу та запропоновано учасникам справи надати відзив на касаційну скаргу.
15. Ухвалою Верховного Суду від 07 липня 2024 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 08 липня 2024 року.
16. При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.
Позиція інших учасників справи
17. Від ТОВ "ОАЗІС-Т" 11 березня 2024 року надійшов відзив на касаційну скаргу позивача, де зазначено, що ним отримано спеціальний дозвіл на користування надрами на підставі здійсненої за власні кошти апробації запасів корисних копалин та затвердження їх підрахунку відповідно до Протоколу ДКЗ від 01 листопада 2018 року № 4566, пунктом 3.7 якого встановлено, що родовище визнано підготовленим для подальшого геологічного вивчення та промислової експлуатації на умовах економічного ризику.
18. В частині тверджень скаржника про те, що Протокол ДКЗ № 4566 є протиправним, оскільки на розгляд ДКЗ не були подані матеріали геологічного вивчення родовища саме користувачем, який мав би відповідний дозвіл відповідач вказує, що перш за все Протокол № 4566 не є предметом спору у цій справі, по-друге Положенням № 865 не передбачено, що заявник повинен надати ДКЗ для затвердження запасів діючий або виданий на його ім`я спеціальний дозвіл на геологічне вивчення надр. Товариство зазначає, що є виконавцем РДГВН, а тому прирівнюється до користувача надр, про що правильно вказали суди в оскаржуваних рішеннях.
19. Щодо посилань скаржника на висновки Верховного Суду, відповідач зауважує, що останні висловлені Судом стосовно іншої редакції Порядку № 615.
20. 18 березня 2024 року від Держгеонадра надійшов відзив на касаційну скаргу, де зазначено, що рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2023 року та постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2024 року у цій справі є законними, під час ухвалення яких судами було повно з`ясовано обставини, що мають значення для справи та досліджено надані учасниками справи докази, та висновки яких цілком відповідають обставинам справи та прийнятими відповідно до норм матеріального та процесуального права.
21. Відповідач в контексті доводів скаржника про відсутність підстав для видачі ТОВ "ОАЗІС-Т" спеціального дозволу на користування надрами з метою їх видобутку у зв`язку із відсутністю у Товариства спеціального дозволу на геологічне вивчення ділянки надр вказує, що Державною службою геології та надр України було дотримано всіх вимог законодавства у сфері надрокористування щодо надання спеціальних дозволів на користування надрами, в тому числі Порядку № 615, та не було підстав для відмови в наданні спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "ОАЗІС-Т" та прийняття відповідного рішення. Відповідач зауважує, що оскільки ТОВ "ОАЗІС-Т" має статус виконавця РДГВН, то ДКЗ не мала правових підстав для відмови у прийнятті матеріалів геолого-економічної оцінки і проведенні державної експертизи корисних копалин у відповідності до норм Положення № 865.
Обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій
22. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 10 серпня 2018 року між Державною службою геології та надр України та ТОВ "ОАЗІС-Т" укладено договір купівлі-продажу права на користування геологічною інформацією №88/11, згідно з підпунктом 1.1 якого, Продавець продав, а Покупець купив право на користування узагальненою геологічною інформацією (геологічний звіт: "Доразведка Вильшанского месторождения кристалических пород в Савранском районе Одесской области УССР в 1988г.", інститут "Укргирпродор", Министерство строительства и эксплуатации автодорог УССР, Киев-1988, інв. №51509) по Вільшанському родовищу мігматитів, яке знаходиться у Савранському районі Одеської області.
23. З метою проведення робіт з геолого-економічної оцінки залишкових запасів Вільшанського родовища граніту та мігматиту в Савранському районі Одеської області Держгеонадра 06 вересня 2018 року за №304 була зареєстрована відповідна Доцільність проведення таких робіт (форма 3-гр), на підставі якої ТОВ "Дісіжн", згідно з технічним завданням TOB "ОА3IC-Т", камеральним шляхом, з використанням матеріалів геологорозвідувальних робіт 1988 року, проведено геолого-економічну оцінку залишкових запасів Вільшанського родовища граніту та мігматиту в Савранському районі Одеської області, яка була оформлена у вигляді звіту, який було подано до ДКЗ.
24. Протоколом ДКЗ від 01 листопада 2018 року №4566 внесено зміни до підрахунку запасів корисних копалин Вільшанського родовища, та станом на 01 вересня 2018 року було апробовано і затверджено запаси граніту та мігматиту загальнодержавного значення цього родовища (пункти 3.2 та 3.3 Протоколу), а також визнано Вільшанське родовище підготовленим для подальшого геологічного вивчення та промислової експлуатації на умовах економічного ризику.
25. 09 липня 2019 року ТОВ "ОАЗІС-Т" звернулося до Державної служби геології та надр України із заявою №5 про надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, з метою видобування корисних копалин загальнодержавного значення - граніту та мігматиту Вільшанського родовища, розташованого на відстані близько 1,5 км на схід від с. Вільшанка Савранського району Одеської області строком дії дозволу 20 років. У заяві зазначено підставу: абзац перший підпункту 1 пункту 8 Порядку №615, а саме: здійснення за власні кошти геологічного вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено протоколом ДКЗ від 01 листопада 2018 року №4566.
26. 22 липня 2019 року Одеська обласна рада прийняла рішення №933-VII, яким погодила надання ТОВ "ОАЗІС-Т" спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування граніту та мігматиту Вільшанського родовища на території Савранського району Одеської області.
27. Наказом Державної служби геології та надр України від 15 серпня 2019 року №274 на підставі абзацу другого підпункту 1 пункту 8 Порядку №615 надано ТОВ "ОАЗІС-Т" строком на 19 років спеціальний дозвіл на користування надрами з метою видобування гранітів, мігматитів на території Вільшанського родовища Одеської області.
28. 25 вересня 2019 року на виконання вищевказаного наказу ТОВ "ОАЗІС-Т" отримало спеціальний дозвіл №6376 на користування надрами з метою видобування корисних копалин (промислова розробка) граніту, мігматиту на території родовища Вільшанське Савранського району Одеської області, строком дії до 25 вересня 2038 року.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи
29. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
30. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
31. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
32. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
33. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2023 року та постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2024 року відповідають не повністю, а викладені у касаційній скарзі доводи є частково обґрунтованими з огляду на таке.
34. Спірні правовідносини, що склались між сторонами, регулюються Конституцією України, Кодексом України про надра, Порядком №615, Положенням №865, Порядком державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, затвердженим наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 14 червня 2013 року № 263 (далі - Порядок №263).
35. Завданням Кодексу України про надра є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.
36. Відповідно до статті 3 Кодексу України про надра (тут і далі - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) гірничі відносини в Україні регулюються Конституцією України, Законом України "Про охорону навколишнього природного середовища", цим Кодексом та іншими актами законодавства України, що видаються відповідно до них.
37. Надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування (частина перша статті 4 Кодексу України про надра).
38. У відповідності до частини першої статті 13 Кодексу України про надра користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.
39. За змістом статті 14 Кодексу України про надра, такі надаються у користування для: геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки, корисних копалин з подальшим видобуванням корисних копалин (промисловою розробкою родовищ); видобування корисних копалин; будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, перелік яких встановлюється Кабінетом Міністрів України, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод, отримання геотермальної енергії (теплової енергії надр), експлуатації підземних споруд, пов`язаної із запобіганням підтопленню навколишнього природного середовища внаслідок закриття шахт; створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам`ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади) (крім нафтогазоносних надр); виконання робіт (провадження діяльності), передбачених угодою про розподіл продукції.
40. Статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у строкове платне користування. Спеціальний дозвіл на користування надрами надається на строк, визначений заявником, та становить від 3 до 50 років. У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.
41. Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді.
42. Відповідно до частини другої статті 16 Кодексу України про надра спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення та території Автономної Республіки Крим порядок проведення аукціонів с продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.
43. Частиною першою статті 19 зазначеного Кодексу визначено, що право користування надрами надається шляхом надання спеціального дозволу на користування надрами.
44. Частиною другою статті 24 Кодексу України про надра встановлено, що користувачі надр зобов`язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 4-1) здійснювати підготовку і розкриття звітів (консолідованих звітів) про платежі на користь держави та інформації про укладені договори (угоди) щодо користування надрами в обсязі та у порядку, встановлених Законом України "Про забезпечення прозорості у видобувних галузях; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції. Статтею 60 Кодексу України про надра передбачено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.
45. Частиною третьою статті 24 Кодексу України про надра визначено, що права та обов`язки користувача надр виникають з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами, а в разі надання права користування надрами на умовах угоди про розподіл продукції - з дня набрання чинності такою угодою, якщо інше не передбачено самою угодою.
46. Згідно з частиною першою статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
47. Постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року №1174 затверджено Положення про Державну службу геології та надр України (далі - Положення №1174).
48. Згідно з пунктом 1 Положення №1174 Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, є уповноваженим органом з питань реалізації угод про розподіл продукції.
49. Відповідно до пункту 3 Положення №1174 основними завданнями Держгеонадра є, у тому числі, реалізація державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
50. Так, судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що наказом Державної служби геології та надр України від 15 серпня 2019 року № 274 ТОВ "ОАЗІС-Т" надано спеціальний дозвіл на користування надрами.
51. З огляду на це, згідно підпункту 1 пункту 8 Порядку № 615 (поза аукціоном) ТОВ "ОАЗІС-Т" видано спеціальний дозвіл на користування надрами від 25 вересня 2019 року № 6376 для видобування корисних копалин (промислова розробка) граніту, мігматиту на території родовища Вільшанське Савранського району Одеської області до 25 вересня 2038 року.