ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 серпня 2024 року
м. Київ
справа № 520/16518/2020
адміністративне провадження № К/990/38642/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів: Берназюка Я.О., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу ОСОБА_1
на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 21.02.2023 (головуючий суддя Шевченко О.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 20.09.2023 (головуючий суддя Ральченко І.М., судді Чалий І.С., Катунов В.В.)
у справі №520/16518/2020
за позовом ОСОБА_2
до Дергачівської районної державної адміністрації Харківської області, Харківської районної державної адміністрації Харківської області,
третя особа: ОСОБА_1,
про визнання незаконним та скасування розпорядження,
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій, встановлені судами попередніх інстанцій обставини:
1. ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2, позивач) звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Дергачівської районної державної адміністрації Харківської області (далі - Дергачівська РДА, відповідач 1), Харківської районної державної адміністрації (далі - Харківська РДА, відповідач 2), третя особа: ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, третя особа), в якому, з урахуванням змісту ухвали від 08.02.2021, просив визнати незаконним та скасувати розпорядження голови Дергачівської РДА від 05.08.2019 № 365, яким затверджено Детальний план території для визначення можливості розміщення станції технічного обслуговування легкових автомобілів за межами населених пунктів на території Малоданилівської селищної ради Дергачівського району Харківської області.
1.2. Позовні вимоги обґрунтовує тим, що він постійно проживає разом з сім`єю у будинку, який розташований за адресою: АДРЕСА_1 та є членом територіальної громади Малоданилівської селищної ради. Зазначає, що будівництво автомобільних мийок порушує права мешканців сусідніх земельних ділянок, оскільки ця частина смт Мала Данилівка не має централізованого водопостачання та водовідведення. З огляду на це, позивач вважає, що у разі побудови автомийки, токсична речовина - вода із агресивними миючими засобами та мастилом, бензином, бітумом, іншими токсичними речовинами, буде скидатись у водоносний шар ґрунту.
Також позивач зазначає, що проєкт детального плану території складено з грубими порушеннями вимог законодавства, зокрема, порушено процедуру фінансування розробки детального плану, відсутня стратегічно-екологічна оцінка, детальний план розроблено відповідно до недіючих державних будівельних норм.
2. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду 23.06.2021, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 30.11.2021, позов задоволено.
2.1. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що спірне рішення відповідача прийнято не в межах та не у спосіб встановлений чинним законодавством, зокрема, без проведення стратегічно-екологічної оцінки, розроблений відповідно до недіючих державних будівельних норм та з порушенням процедури його фінансування. Крім того, за висновком судів першої та апеляційної інстанцій, оскаржуване розпорядження порушує права позивача як члена територіальної громади на безпечне довкілля.
3. Постановою Верховного Суду від 01.09.2022 судові рішення у справі скасовано, справу направлено для нового розгляду до суду першої інстанції з огляду на те, що оскаржене розпорядження, яким затверджено Детальний план території для визначення можливості розміщення станції технічного обслуговування легкових автомобілів за межами населених пунктів на території Малоданилівської селищної ради Дергачівського району Харківської області, має ознаки нормативно-правового акта.
У цій постанові Суд вказав, що оскарження нормативно-правових актів державних районних адміністрацій передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії. Однак суди першої та апеляційної інстанцій, розглядаючи справу про оскарження нормативно-правового акта голови Дергачівської РДА, не дотримались порядку, визначеного статтями 264, 265 КАС України, зокрема, не зобов`язали відповідача опублікувати оголошення про відкриття провадження у справі, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи, а також не дотримались інших вимог, визначених цими статтями КАС України.
При цьому колегія суддів зазначила, що недотримання судами встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права та безумовною підставою для розгляду такої справи спочатку, оскільки таке порушення, серед іншого, впливає на права та інтереси необмеженої кількості осіб (всіх осіб, на яких поширюється дія цього акта).Проте суди попередніх інстанцій в порушення норм.
4. Після нового розгляду справи рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 21.02.2023, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 20.09.2023, позовні вимоги задоволено.
Визнано протиправним та нечинним розпорядження Дергачівської районної державної адміністрації Харківської області від 05.08.2019 № 365 "Про затвердження детального плану території за межами населених пунктів на території Малоданилівської селищної ради Дергачівського району Харківської області".
Вирішено питання розподілу судових витрат.
4.1. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскаржене рішення відповідача прийнято не в межах та не у спосіб, встановлений чинним законодавством, зокрема, без проведення стратегічно-екологічної оцінки, розроблений відповідно до недіючих державних будівельних норм та з порушенням процедури його фінансування. Крім того, за висновком судів першої та апеляційної інстанцій, оскаржуване розпорядження порушує права позивача як члена територіальної громади на безпечне довкілля.
5. Під час розгляду справи суди попередніх інстанцій встановили, що:
5.1. ОСОБА_2 є членом територіальної громади Малоданилівської селищної ради та постійно проживає разом з сім`єю за адресою: АДРЕСА_1 .
Власником суміжної земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_2 є ОСОБА_1 .
5.2. За вказаними адресами станом на час правовідносин, щодо яких виник спір, були розташовані земельні ділянки, площею 0,1200 га, для ведення індивідуального садівництва, кадастровий номер: 6322055900:00:003:1661, площею 0,1500 га, для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, кадастровий номер: 6322055900:00:003:1898, площею 0,1477 га, для ведення особистого селянського господарства, кадастровий номер: 6322055900:00:003:1898.
5.3. Головою Дергачівської РДА Харківської області 15.06.2018 прийнято розпорядження № 293 "Про розроблення детального плану території для визначення можливості розміщення станції технічного обслуговування легкових автомобілів за межами населених пунктів на території Малоданилівської селищної ради Дергачівського району Харківської області (АДРЕСА_2)".
Зазначеним розпорядженням, було передбачено наступне:
- Дергачівській районній державній адміністрації виступити замовником розроблення детального плану території для визначення можливості розміщення станції технічного обслуговування легкових автомобілів за межами населених пунктів на території Малоданилівської селищної ради Дергачівського району Харківської області (АДРЕСА_2).
- Визначити гр. ОСОБА_1 (за згодою) відповідальним за фінансування розроблення детального плану території, зазначеного в пункті 1 цього розпорядження.
- Укласти трьохсторонній договір про розроблення детального плану території, вказаного в пункті 1 даного розпорядження, в якому районна державна адміністрація - Замовник, гр. ОСОБА_1. Платник, проектна організація -Виконавець.
- Визначити, за погодженням із Платником, ліцензовану організацію - розробника детального плану території.
- Забезпечити, за погодженням із Платником, надання Виконавцю вихідних даних на розроблення детального плану території.
5.4. На підставі зазначеного розпорядження ПП "Перспектива-ДІ" було розроблено "Детальний план території для визначення можливості розміщення станції технічного обслуговування легкових автомобілів за межами населених пунктів на території Малоданилівської селищної ради Дергачівського району Харківської області (АДРЕСА_2)".
Зазначеним детальним планом території передбачався намір розміщення станції технічного обслуговування легкових автомобілів на земельній ділянці для ведення особистого селянського господарства кадастровий номер: 6322055900:00:003:1898 загальною площею 0,1477 га за умови зміни цільового призначення для розміщення об`єктів транспортної інфраструктури.
На території підприємства передбачалось розміщення: 2 постів для миття легкових автомобілів, пост технічного огляду та технічного ремонту легкових автомобілів, пост технічного ремонту для виконання шиномонтажних і вулканізаційних робіт, побутові приміщення та комунальна зона.
5.5. Розпорядженням голови Дергачівської районної державної адміністрації Харківської області від 05.08.2019 № 365 "Про затвердження детального плану території за межами населених пунктів на території Малоданилівської селищної ради Дергачівського району Харківської області" затверджено детальний план території для визначення можливості розміщення станції технічного обслуговування легкових автомобілів за межами населених пунктів на території Малоданилівської селищної ради Дергачівського району Харківської області (АДРЕСА_2).
5.6. У матеріалах детального плану території (замовник - Дергачівська РДА в Харківській області, виконавець - ПП "Перспектива-ДІ") відсутній Звіт про стратегічну екологічну оцінку містобудівної документації.
Крім того, Дергачівською РДА Харківської області не дотримано вимоги стосовно оприлюднення розділу "Охорона навколишнього природного середовища" або звіту про стратегічну екологічну оцінку на офіційному веб-сайті.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги, заперечень (відзиву) на касаційну скаргу:
6. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернувся з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від 21.02.2023 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 20.09.2023, ухвалити нове судове рішення про відмову в задоволенні позову.
6.1. Мотивами в обґрунтування доводів касаційної скарги вказано, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували до спірних правовідносин норми Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI), Закону України "Про стратегічну екологічну оцінку" від 20.03.2018 № 2354-VIII (далі - Закон № 2354-VIII). При цьому суди не врахували висновків Верховного Суду щодо застосування вказаних норм права, викладених у постановах від 13.04.2020 у справі № 160/2852/19, від 15.07.2021 у справі № 1.380.2019.004556, від 27.09.2022 у справі № 320/1510/20, від 26.09.2023 у справі № 320/2015/22.
6.2. Крім того вказує на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, яке є обов`язковою підставою для скасування судового рішення. Зазначає, що про час розгляду справи судом апеляційної інстанції його було повідомлено менше ніж за п`ять днів до судового засідання, що унеможливило його участь у розгляді справи і є порушенням вимог частин 1 та 3 статті 126 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
7. Учасники справи відзиву на касаційну скаргу не подали, про відкриття касаційного провадження повідомлені належним чином.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
8. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин 1-2 статті 341 КАС України, у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
9. Під час розгляду цієї справи суд касаційної інстанції насамперед має надати відповідь на доводи скаржника про порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування судового рішення.
10. Частиною 2 статті 307 КАС України визначено, що про дату, час та місце розгляду справи повідомляються учасники справи, якщо справа відповідно до цього Кодексу розглядається з їх повідомленням. А відповідно до частин 1 та 2 статті 313 цього Кодексу суд апеляційної інстанції відкладає розгляд справи в разі неявки у судове засідання учасника справи, стосовно якого немає відомостей про вручення йому судової повістки, або за його клопотанням, коли повідомлені ним причини неявки буде визнано судом поважними. Неявка ж сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.
11. Частинами 1 та 3 статті 126 КАС України встановлено, що у разі відсутності в адресата електронного кабінету повістка вручається під розписку. Повістка може бути вручена безпосередньо в суді. Суд може за згодою учасника справи видати йому повістку для вручення іншій особі, яка викликається до суду.
Повістка повинна бути вручена не пізніше ніж за п`ять днів до судового засідання, крім випадку, коли повістка вручається безпосередньо в суді.
Якщо для розгляду окремих категорій справ, заяв або клопотань учасників справи цим Кодексом встановлено строк розгляду менше десяти днів, повістка має бути вручена у строк, достатній для прибуття особи до суду для участі в судовому засіданні.
12. Відтак, своєчасне вручення учаснику справи повістки, яка містить відомості щодо дати, часу та місця розгляду справи, є забезпеченням такому учаснику права на доступ до суду.
13. За матеріалами цієї справи судове засідання з розгляду апеляційної скарги ОСОБА_1 було призначене на 20.09.2023 на 13:00 год. При цьому судову повістку ОСОБА_1 було надіслано засобами поштового зв`язку з повідомленням про вручення 11.09.2023. У матеріалах справи міститься рекомендоване повідомлення про вручення поштового відправлення, з якого вбачається, що судову повістку під розписку отримав ОСОБА_1 12.09.2023 року, тобто у строк більше п`яти днів до судового засідання. Проте у судове засідання він не прибув (т. 4 а. с. 100, 112, 114).
14. За таких обставин доводи ОСОБА_1 про порушення норм процесуального права судом апеляційної інстанції суд касаційної інстанції відхиляє як безпідставні.
15. Щодо доводів касаційної скарги по суті судових рішень суд касаційної інстанції зазначає, що відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
16. Згідно з пунктом 3 частини 1 статті 1 Закону № 3038-VI детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.
17. Відповідно до частини 1 статті 19 Закону № 3038-VI детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.
Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.
Частиною 2 вказаної статті визначено, що детальний план території за межами населених пунктів розробляється відповідно до схеми планування території (частини території) району та/або області з урахуванням державних і регіональних інтересів.
Розроблення детального плану території за межами населених пунктів та внесення змін до нього здійснюються на підставі розпорядження відповідної районної державної адміністрації.
Згідно з частиною 4 цієї статті детальний план території визначає: принципи планувально-просторової організації забудови; червоні лінії та лінії регулювання забудови; функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами; містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території; потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; черговість та обсяги інженерної підготовки території; систему інженерних мереж; порядок організації транспортного і пішохідного руху; порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території).
18. Порядок розроблення містобудівної документації, затверджений Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 № 290 (далі - Порядок № 290).
Відповідно до пункту 4.2 Порядку № 290 рішення про розроблення детального плану території, яка розташована за межами населеного пункту, або внесення змін до нього приймає відповідна районна державна адміністрація, а в разі відсутності адміністративного району - відповідно Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.
Згідно з пунктом 4.3. Порядку № 290 замовником розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні або внесення змін до неї є при розробленні детального плану території, яка розташована за межами населеного пункту, - районна державна адміністрація, а в разі відсутності адміністративного району - відповідно Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.
19. Відтак суди попередніх інстанцій прийшли до правильного висновку, що за обставинами цієї справи Дергачівська РДА Харківської області була наділена повноваженнями щодо затвердження детального плану території поза межами населеного пункту.
20. Статтею 21 Закону № 3038-VI встановлено, що громадському обговоренню підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: комплексні плани, генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій.
Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадського обговорення проектів такої документації забороняється.
Замовники містобудівної документації зобов`язані забезпечити: 1) оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними наслідками та наслідками для довкілля, у тому числі для здоров`я населення; 2) оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, пояснювальної записки, розділу "Охорона навколишнього природного середовища" або звіту про стратегічну екологічну оцінку на своїх офіційних веб-сайтах, а також вільний доступ до такої інформації громадськості; 3) реєстрацію, розгляд та врахування пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні; 4) проведення громадських слухань щодо проектів містобудівної документації на місцевому рівні; 5) узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію; 6) оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні.
21. Також варто зауважити, що згідно частини 4 статті 2 Закону № 3038-VI містобудівна документація підлягає стратегічній екологічній оцінці в порядку, встановленому Законом України "Про стратегічну екологічну оцінку". Розділ "Охорона навколишнього природного середовища", що розробляється у складі проекту містобудівної документації, одночасно є звітом про стратегічну екологічну оцінку, який має відповідати вимогам Закону України "Про стратегічну екологічну оцінку".
22. Відтак правильним є висновок судів попередніх інстанцій про те, що у процесі затвердження містобудівної документації, зокрема, детальних планів території, обов`язковою є стратегічна екологічна оцінка містобудівної документації у встановленому Законом України "Про стратегічну екологічну оцінку" від 20.03.2018 № 2354-VIII (далі - Закон № 2354-VIII).