ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 серпня 2024 року
м. Київ
cправа № 912/1742/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Случ О. В. - головуючий, Волковицька Н. О., Могил С. К.,
за участю секретаря судового засідання - Прокопенко О. В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури
на ухвалу Господарського суду міста Києва від 16.12.2021 (суддя Маринченко Я. В.)
і постанову Північного апеляційного господарського суду від 01.02.2022 (головуючий суддя Буравльов С. І., судді Андрієнко В. В., Корсак В. А.)
у справі № 912/1742/21
за позовом заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури
до 1) Кіровоградської обласної ради, 2) Кіровоградської обласної державної адміністрації, 3) Приватного акціонерного товариства "Ліки Кіровоградщини" і 4) Департаменту охорони здоров`я Кіровоградської обласної державної адміністрації
про визнання незаконним і скасування рішення, розпорядження та зобов`язання повернути нерухоме майно,
(у судовому засіданні взяв участь прокурор - Керничний Н. І.)
ВСТУП
1. Прокурор звернувся з цим позовом до суду та просив визнати незаконним і скасувати рішення, розпорядження обласної ради, обласної державної адміністрації, визнати недійсною додаткову угоду до договору оренди та повернути спірне нерухоме майно, стверджуючи про порушення інтересів територіальної громади сіл, селищ, міст кіровоградської області щодо розпорядження та отримання доходів до місцевого бюджету від оренди комунального майна.
2. Місцевий господарський суд, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, залишив без розгляду позов прокурора, вказавши на те, що стверджуючи про порушення інтересів територіальної громади, прокурор не довів наявності порушених інтересів держави. Крім того, визнав помилковими доводи прокурора про відсутність уповноваженого органу, вказавши, що таким є відповідна обласна рада.
3. Ключовим питанням, яке постало перед Верховним Судом під час касаційного перегляду оскаржуваних судових рішень у цій справі є те, чи достатньо підтвердив прокурор підстави для представництва інтересів держави в суді.
4. За результатом розгляду касаційної скарги прокурора, Верховний Суд не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про залишення позову прокурора без розгляду, вважає їх такими, що не відповідають останній актуальній правовій позиції Великої Палати Верховного Суду в подібних правовідносинах, про що детально викладено далі в цій постанові.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Узагальнений зміст і підстави позовних вимог
5. Заступник керівника Кіровоградської обласної прокуратури (далі - прокурор) звернувся до Господарського суду міста Києва з позовом до Кіровоградської обласної ради (далі - відповдач-1, Кіровоградська облрада), Кіровоградської обласної державної адміністрації (далі - відповідач-2, Кіровоградська ОДА), Приватного акціонерного товариства "Ліки Кіровоградщини" (далі - відповідач-3, ПрАТ "Ліки Кіровоградщини"), Департаменту охорони здоров`я Кіровоградської обласної державної адміністрації (далі - відповідач-4, Департамент) про визнання незаконними і скасування рішення, розпорядження Кіровоградської обласної ради, Кіровоградської обласної державної адміністрації "Про продовження терміну дії договору оренди цілісного майнового комплексу Кіровоградського обласного комунального підприємства "Ліки Кіровоградщини" та про зобов`язання повернути орендоване нерухоме майно.
6. Звертаючись до суду з вказаним позовом прокурор зазначив, що спірні рішення, розпорядження Кіровоградської облради та розпорядження голови Кіровоградської ОДА є незаконними, суперечать актам цивільного законодавства і порушують цивільні права та інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст області зокрема та держави в цілому, а зміст спірної додаткової угоди суперечить актам цивільного законодавства та інтересам держави.
7. В обґрунтування вказаних вимог прокурор зазначив, що перед укладанням спірної додаткової угоди, якою фактично було продовжено термін дії договору оренди, в обов`язковому порядку необхідно було провести незалежну оцінку орендованого цілісного майнового комплексу, а факт непроведення такої оцінки унеможливлює продовження строку дії договору оренди. Враховуючи непроведення оцінки при продовженні строку дії договору, вказує, що спірні рішення ради та розпорядження облдержадміністрації є незаконними.
8. Зазначив, що порушення інтересів держави полягає у тому, що незаконне продовження дії договору оренди на підставі спірної додаткової угоди позбавляє територіальну громаду сіл, селищ, міст Кіровоградської області розпорядитись спірним майном у економічно найвигідніший спосіб та отримувати надходження від орендної плати, визначеної на конкурсній основі за найвищою межею.
9. Окрім того, вказав, що оскільки предметом розгляду справи, зокрема, є спірні рішення обласної ради та розпорядження голови обласної державної адміністрації - органу місцевого самоврядування та органу державної влади, які мають повноваження на захист порушених інтересів територіальної громади та держави, але самі допустили порушення вказаних інтересів, вказані органи визначені відповідачами, а за відсутності інших органів наділених повноваженнями на захист порушених інтересів, прокурор набув статусу позивача.
Узагальнений зміст і обґрунтування судових рішень
10. Ухвалою Господарського суду міста Києва від 16.12.2021, залишеною без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 01.02.2022, залишено без розгляду позов прокурора на підставі пункту 2 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).
11. Суди попередніх інстанцій виходили з того, що прокурор фактично звернувся з позовом за захистом прав територіальної громади сіл, міст та селищ Кіровоградської області щодо розпорядження та отримання доходів до місцевого бюджету від оренди комунального майна. При цьому прокурор зазначив, що відповідачами при укладенні спірної додаткової угоди було порушено порядок її укладення, зокрема щодо проведення оцінки орендованого майна та як наслідок недійсність вказаної угоди визначено через незаконність спірних розпорядження та рішення про продовження строку оренди цілісного майнового комплексу. Поданий позов спрямовано на відновлення порушених прав шляхом повернення з оренди об`єктів комунальної власності.
12. Водночас, суди вказали, що вимоги прокурора у даній справі стосуються захисту права територіальної громади отримувати дохід від оренди майна та повернення комунального майна з оренди, тобто фактично вимоги заявлено на захист інтересів територіальної громади міст, сіл, селищ Кіровоградської області, а не державних інтересів.
13. З урахуванням змісту норм ст. ст. 2, 10, 16 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", ст. ст. 172, 327 Цивільного кодексу України, суди зазначили, що розпорядження, отримання доходу від розпорядження майном, що належить до комунальної власності, є власними повноваженнями органу місцевого самоврядування, а не делегованими йому повноваженнями органу державної виконавчої влади. Вказані повноваження органу місцевого самоврядування щодо передачі в оренду комунального майна не мають загальнодержавного характеру та не спрямовані на виконання функцій держави на конкретній території, а є власними функціями органу місцевого самоврядування з управління майном, що є у комунальній власності.
14. Окрім того, місцевий господарський суд, з яким погодився суд апеляційної інстанції, вказав на те, що оскільки позов прокурора спрямований на повернення комунального майна з оренди до територіальної громади, тому в силу вимог Закону України "Про місцеве самоврядування" відповідним органом для захисту інтересів територіальної громади є Кіровоградська облрада.
15. З огляду на вищевикладене, суди дійшли висновку про те, що прокурор не обґрунтував наявності визначених законодавством підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді, зокрема не довів наявності порушених інтересів держави.
Касаційна скарга
16. Не погодившись із судовими рішеннями, заступник керівника Кіровоградської обласної прокуратури звернувся до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, справу № 912/1742/21 направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Узагальнені доводи касаційної скарги
17. Прокурор наголошує на тому, що суди першої та апеляційної інстанцій при прийнятті оскаржуваних рішень застосували положення ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", у контексті висновків про недоведення прокурором наявності порушених інтересів держави, оскільки в позові стверджується саме про порушення інтересів територіальної громади, без врахування висновків щодо застосування цієї норми права в подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 13.03.2018 у справі № 911/620/17, від 08.02.2019 у справі № 915/20/18, від 24.06.2021 у справі № 219/49/20, від 24.11.2021 у справі № 910/21329/17 та від 19.01.2022 у справі № 172/232/20.
18. У контексті висновків про необґрунтування прокурором наявності підстав для самостійного представництва інтересів держави, з огляду на наявність уповноваженого органу для захисту інтересів територіальної громади - Кіровоградської облради, скаржник вказує на наведене ним обґрунтування наявності підстав для представництва інтересів держави, яке, зокрема, полягає в тому, що самі облрада та райдержадміністрація, які мали б здійснювати захист інтересів територіальної громади та держави в спірних правовідносинах, допустили порушення цих прав. Наголошує на неврахуванні висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 15.01.2020 у справі № 698/119/18 (п. п. 29, 30), від 07.04.2021 у справі № 922/708/19, та від 30.06.2021 у справі № 495/6082/17.
Позиція інших учасників справи
19. ПрАТ "Ліки Кіровоградщини" подало відзив, у якому не погоджується з доводами касаційної скарги, вважає безпідставними і необґрунтованими. Погоджується з висновком судів про відсутність у прокурора повноважень для звернення до суду в інтересах держави, адже існує орган, який може бути позивачем у суді, а також з висновком про те, що предметом позову в цій справі є захист не інтересів держави, а територіальної громади. Вказує на те, що прокурор не обґрунтував наявність підстав для представництва по кожній з чотирьох заявлених позовних вимог, а також не надав жодних доказів порушення прав територіальної громади чи держави. Просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка аргументів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
20. Згідно з частинами 1 - 2 статті 300 ГПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
21. Перевіряючи правильність застосування судами норм законодавства, яке врегульовує підстави представництва прокурором інтересів держави у спірних правовідносинах, Верховний Суд зазначає про таке.
22. Верховний Суд звертає увагу на те, що 11.06.2024 Великою Палатою Верховного Суду ухвалено постанову у справі № 925/1133/18, висновків в який колегія суддів відповідно до частини 4 статті 300 ГПК України вважає за необхідне врахувати під час касаційного розгляду цієї справи № 912/1742/21.
23. Так, як убачається з матеріалів справи, прокурор у цій справі № 912/1742/21 звернувся до суду з позовом в інтересах держави як самостійний позивач.
24. Згідно з пунктом 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
25. Відповідно до статті 1 Закону України "Про прокуратуру" прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
26. Абзацом 1 частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" визначений вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді.
27. Так, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
28. Конституційний Суд України зазначив, що поняття "орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах" означає орган, на який державою покладено обов`язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави. Таким органом відповідно до статей 6, 7, 13 та 143 Конституції України може виступати орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади (абзац 2 частини 5 Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99).
29. Отже, вирішення питання про орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, полягає у встановленні органу, який, використовуючи на підставі норм законодавства надані йому повноваження, зобов`язаний з метою захисту інтересів держави вчиняти юридичні дії, що впливають на права та обов`язки суб`єктів спірних правовідносин, зобов`язуючи їх припинити порушення інтересів держави та усунути наслідки цих порушень (зокрема, звертатись до суду з відповідним позовом).
30. Відповідно до абзаців 1- 3 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи його законним представником або суб`єктом владних повноважень.
31. Згідно із частиною 4 статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.
32. Відповідно до абзацу 2 частини 5 статті 53 ГПК України у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
33. Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно (постанови Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 05.03.2020 у справі № 9901/511/19, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20, від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21).
34. У пунктах 69, 70 постанови від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц Велика Палата Верховного Суду зауважила, що оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази про вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами 3 і 4 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту. Аналогічні правові висновки викладені Великою Палатою Верховного Суду в постановах від 15.01.2020 у справі № 698/119/18 (пункт 26), від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17 (пункт 34), від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20 (пункт 8.19), від 20.07.2022 у справі № 910/5201/19 (пункт 81) від 28.09.2022 у справі № 483/448/20 (пункти 7.11, 7.18), від 20.06.2023 у справі № 633/408/18 (пункти 10.12, 10.19), від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21 (пункт 8.37), від 05.07.2023 у справі № 912/2797/21 (пункт 8.4), від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц (пункт 8.11), від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц (пункт 8.18).