ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 липня 2024 року
м. Київ
справа № 1.380.2019.006573
адміністративне провадження № К/990/38008/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Шарапи В.М.,
суддів: Берназюка Я.О., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського союзу
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 09.03.2023 (головуючий суддя Сакалош В.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2023 (головуючий суддя Качмар В.Я., судді Затолочний В.С., Курилець А.Р.)
у справі №1.380.2019.006573
за позовом Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського союзу (далі - позивач)
до Виконавчого комітету Львівської міської ради (далі - відповідач),
треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Кабінет Міністрів України, Міністерство культури України, Львівська обласна державна адміністрація,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю "Лемберг медікал центр",
про скасування містобудівних умов та обмежень, визнання протиправним та нечинним рішення.
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій, встановлені судами попередніх інстанцій обставини:
1. Представництво Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу звернулося до суду із позовом, в якому просить:
- скасувати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва на реконструкцію ТОВ "Лемберг медікал центр" існуючої будівлі за рахунок прибудови, надбудови та пристосування під приватну лікарню на вул. Я. Рапопорта, 6 у м. Львові;
- визнати протиправним та нечинним рішення Виконавчого комітету Львівської міської ради № 989 від 18.10.2019 (далі - Рішення №989).
1.1. Позивач, обґрунтовуючи свої позовні вимоги, посилається на договір оренди землі від 29.08.2019 №4188, укладений на виконання ухвали Львівської міської ради від 25.04.2019 №4968 "Про затвердження ТОВ "Лемберг Медікал Центр" проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання земельної ділянки на вул. Я. Рапопорта, 6". Мотивуючи у позові протиправність спірного рішення, позивач зазначає, що земельна ділянка, на забудову якої видано і затверджено містобудівні умови і обмеження, розташована в межах території пам`ятки історії, тобто набула охоронного статусу. Позивач у позові стверджує, що на час видачі містобудівних умов та обмежень існували обставини, що вказують на недостовірність відомостей у документах, що посвідчують право користування земельною ділянкою, адже цільове призначення та функціональне використання земельної ділянки, визначене в договорі оренди земельної ділянки для будівництва та обслуговування об`єкта громадської забудови, не відповідає фактичному цільовому призначенню земельної ділянки - землі історико-культурного призначення. Позивач вказує, що об`єкт будівництва розташовано в буферній зоні об`єкта ЮНЕСКО "Львів. Історичний центр".
1.2. Позивач, обґрунтовуючи необхідність скасування містобудівних умов та обмежень, зазначає, що земельна ділянка розташована на вул. Рапопорта, 6 у м.Львові та входить у межі території пам`ятки історії місцевого значення Старого єврейського кладовища ХІV століття 1855 рік. Позивач наголошує, що всупереч вимогам законодавства та судовим рішенням відповідач розпорядився спірними землями для потреб, пов`язаних із збереженням об`єктів історико-культурної спадщини, надавши та затвердивши містобудівні умови і обмеження. Відтак існує невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
2. Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 09.03.2023 у задоволенні позову відмовлено.
2.1. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що ТОВ "Лемберг медікал центр" на виконання вимог Закону України "Про охорону культурної спадщини", крім іншого, зобов`язаний був отримати дозвіл на виконання будівельних робіт у державних органах охорони культурної спадщини, тому має місце невідповідність проектної документації, у зв`язку з відсутністю в ній інформації про надання Міністерством культури України дозволу на проведення земляних та інших робіт на земельній ділянці, де здійснювалося будівництво.
Проте, відповідно до відомостей з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань ТОВ "Лемберг медікал центр" 23.12.2021 припинив юридичну особу за рішенням засновників (учасників) юридичної особи або уповноваженого ними органу. Тому задоволення позову жодним чином не здійснить захист прав та інтересів Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу.
2.2. Також суд першої інстанції наголосив, що ТОВ "Лемберг медікал центр" здійснювало реконструкцію існуючої будівлі за рахунок прибудови, надбудови та пристосування під приватну лікарню на вул. Я.Раппапорта, 6 у м. Львові, яка належала товариству на праві приватної власності починаючи ще з 12.12.2018, а не починало нове будівництво на території "Старе Єврейське кладовище м. Львів". При цьому, відповідно до статті 321 Цивільного кодексу України право власності є непорушним. Ніхто не може бути протиправно позбавлений цього права чи обмежений у його здійсненні.
Здійснення власником свого права власності передусім полягає у безперешкодному, вільному та на власний розсуд використанні всього комплексу правомочностей власника, визначених законом, - володіння, користування, розпорядження майном.
Нерухоме майно нерозривно пов`язане із земельною ділянкою, на якій воно знаходиться, і переміщення такого майна неможливе без його знецінення, а відтак, використання будівлі, яка належить ТОВ "Лемберг медікал центр", неможливе без відповідної земельної ділянки.
Більше того, суд зазначив, що територія "Старе Єврейське кладовище м. Львів" станом на теперішній час майже повністю забудована, тому не зрозумілими є підстави для звернення до суду з даним позовом.
2.3. Зазначає цей суд і про встановлення обставин подання замовниками будівництва за адресою: вул. Я.Раппапорта, 6, м. Львів Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові акта готовності об`єкта будівництва до експлуатації від 06.10.2020 "Реконструкція існуючої будівлі за рахунок прибудови надбудови та пристосування під приватну лікарню на вул. Я.Раппапорта, 6 у м. Львові".
На підставі акта готовності об`єкта будівництва до експлуатації 06.11.2020 Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові видала сертифікат серії ЛВ №122201106449, яким засвідчено відповідність закінченого будівництвом об`єкта проектній документації та підтверджено готовність його до експлуатації - "Реконструкція існуючої будівлі за рахунок прибудови надбудови та пристосування під приватну лікарню на вул. Я.Раппапорта, 6 у м. Львові".
Згідно витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності сформованим 18.12.2020 №237786168, здійснено державну реєстрацію права власності на групу нежитлових приміщень враховуючи здійснену "Реконструкція існуючої будівлі за рахунок прибудови надбудови та пристосування під приватну лікарню на вул. Я.Раппапорта, 6 у м. Львові" загальною площею 4285,8 кв.м. за адресою: вул. Я.Раппапорта, 6, м. Львів, 79007.
З огляду на встановлені обставини та норми статті 26 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" суд першої інстанції виснував, що після завершення будівництва містобудівні умови та обмеження і дозвіл на виконання будівельних робіт вичерпують свою дію, а отримання сертифіката про готовність об`єкта до експлуатації тягне за собою настання певних правових наслідків, зокрема, вчинення дій щодо реалізації наданого цими документами права на проведення будівельних робіт.
При цьому суд вказує, що після реєстрації права власності на збудований об`єкт нерухомості на підставі сертифіката про готовність об`єкту до експлуатації, останній також вичерпує свою дію фактом його виконання.
Таким чином суд першої інстанції дійшов висновку, що за наявності чинного сертифіката про готовність об`єкта до експлуатації (свідоцтва про право власності на реконструйований об`єкт будівництва) скасування містобудівних умов та обмежень і дозволу на виконання будівельних робіт не тягне за собою настання будь-яких правових наслідків, оскільки вказані документи вичерпали свою дію.
Дозвіл на виконання будівельних робіт від 15.04.2020 №ЛВ112201060864 за своєю суттю є актом індивідуальної дії, який вичерпує свою дію шляхом завершення будівництва та отримання сертифікату про готовність об`єкта до експлуатації, а його скасування, у разі якщо він ще не вичерпав свою дію, впливає на права, обов`язки та інтереси саме його замовника чи генерального підрядника, а не органу, що його видав чи позивача (Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу).
2.4. Крім того, суд першої інстанції вказав, що обов`язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії є створення юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення. Тому, звертаючись до суду з позовом про оскарження такого акта, позивач має обґрунтувати не лише зміст позовних вимог, а і факт порушення цим актом його суб`єктивних прав, свобод, інтересів.
Поміж тим, як випливає з позовної заяви, позивач будь-яких порушень з боку відповідача, які б зачіпали безпосередньо права та інтереси позивача не зазначає. Заявлена ж позивачем мета захистити свої права та інтереси, пов`язані з охороною культурної пам`ятки, не може змінити чи підмінити суті публічно-правового спору, з яким процесуальний закон пов`язує звернення до адміністративного суду і чим власне визначається завдання адміністративного судочинства.
Тому суд дійшов висновку, що між сторонами не виник спір як такий, тобто позивачем не наведено в чому власне полягає його порушене право - діями та рішеннями відповідача, на чому воно ґрунтується (правова підстава) і яким чином відповідач своїми діями/бездіяльністю або прийняттям рішення порушив відповідне право.
Поза тим, звернення до суду під приводом захисту порушених прав у сфері публічно-правових відносин (за відсутності спору як такого) не може мати на меті втручання у діяльність, зокрема, органу державної влади/місцевого самоврядування, з тим, щоб в такий спосіб змусити його до здійснення ним повноважень у інший спосіб.
Тобто, звернення до суду за відсутності публічно-правового спору і безвідносно до порушення безпосередньо чиїхось прав чи інтересів, зокрема позивача, у цьому спорі, виключає і право на захист.
2.5. Резюмуючи, цей суд вказав, що надаючи дозвіл на виконання будівельних робіт від 15.04.2020 №ЛВ112201060864, Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові не порушила права та інтереси Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу з охорони культурної пам`ятки "Старе Єврейське кладовище", оскільки не надала дозвіл на нове будівництво, де проводилися або проводяться якісь археологічні роботи, будівництво якого в майбутньому може зруйнувати повністю або пошкодити "Старе Єврейське кладовище" в тому вигляді, в якому воно перебуває на теперішній час, а надало дозвіл на проведення реконструкції будівлі, яка вже знаходилась на території кладовища та перебувала у приватній власності, а не відносилася до будівель, які входили/входять в об`єкт "Старе Єврейське кладовище".
3. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2023 апеляційну скаргу Представництво Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу задоволено частково.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 09.03.2023 змінене, викладена його мотивувальна частина в редакції цієї постанови. В іншій частині рішення Львівського окружного адміністративного суду від 09.03.2023 залишене без змін.
3.1. Змінюючи мотивувальну частину рішення суду першої інстанції і залишаючи його без змін в іншій частині, суд апеляційної інстанції виходив з того, що Містобудівні умови є актом одноразового застосування, які потягнули за собою настання певних правових наслідків, в даному випадку вчинення замовником будівництва, дій щодо реалізації наданого їм права на проведення будівельних робіт. З моменту видачі Сертифікату про прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом Об`єкта, з яким пов`язується закінчення будівництва Об`єкта містобудування, Містобудівні умови вичерпали свою дію. Такий висновок узгоджується з висновками Верховного Суду, викладеними у справах за подібних правовідносин в постановах від 19.09.2018 у справі № 804/1510/16, 02.10.2018 у справі № 465/1461/16-а, 05.06.2019 у справі № 815/3172/18, 23.07.2019 у справі № 826/5607/17.
Отже, оскаржене Рішення № 989 вичерпало свою дію фактом його виконання, а тому таке не може бути скасоване після його виконання, оскільки не породжує для сторін жодних правових наслідків, а відтак, відсутні підстави для визнання його протиправним та скасування у судовому порядку.
3.2. Також цей суд вказав, що після реєстрації права власності на об`єкт нерухомого майна, у разі наявності підстав вважати такий об`єкт самочинним будівництвом відповідно до частини 1 статті 376 Цивільного кодексу України, позивач може звернутися (за наявності для цього у нього підстав) з позовом про знесення самочинного будівництва у порядку, встановленому законом. При цьому послався на висновки, що містяться, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 16.10.2018 у справі № 826/12543/16.
3.3. Відносно висновків суду першої інстанції про те, що позивач не довів порушення його прав чи охоронюваних законом інтересів рішеннями чи діями відповідача, то апеляційний суд вказав наступне.
Зі змісту Статуту Об`єднання комітетів для євреїв колишнього Радянського Союзу вбачається, що метою його діяльності є: поширення освіти громадськості в питаннях положення з дискримінацією та упередженим ставленням до осіб єврейської національності та порушення прав людини та релігійних свобод в колишньому Радянському Союзі та в інших місцях через їх національну приналежність, вірування або бажання емігрувати; при необхідності домагатися через суди досягнення цілей корпорації; координація діяльності інших доброчинних організацій, чия діяльність співпадає з цілями діяльності корпорації або подібна її діяльність реалізація цілей - релігійних, благочинних, наукових, літературних, просвітницьких; відповідно до Статуту, прийнятого зборами, що відбулися04.10.2018.
Охоронюваний законом інтерес, в межах розгляду цієї справи, стосується 1) права на розвиток етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності позивача як національної меншини України; 2) права на збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність; 3) права на розвиток національних культурних традицій, відзначення національних свят, сповідування своєї релігії; 4) права на збереження життєвого середовища у місцях їх історичного й сучасного розселення.
Інтерес до прагнення користування конкретним матеріальним та нематеріальним благом зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкованого у суб`єктивному праві простого легітимного дозволу на розвиток етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності як національної меншини України, збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, розвиток національних культурних традицій, відзначення національних свят, сповідування своєї релігії, збереження життєвого середовища в місцях їх історичного й сучасного розселення з метою задоволення індивідуальних та колективних потреб.
Враховуючи те, що спірне будівництво проводилося на території, де колись розташовувалось "Старе єврейське кладовища" ХІV століття 1855 рік, і цьому є відповідні підтвердження в матеріалах справи, інтерес позивача до згаданого об`єкта цілком відповідає поняттю "охоронюваний законом інтерес", тлумачення якому надано в Рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 №18-рп/2004, та підлягає захисту в порядку та спосіб, визначений Кодексом адміністративного судочинства України.
Отже, позивач мав право на звернення із позовом у цій справі, а обраний ним спосіб захисту охоронюваного законом інтересу не суперечить вимогам чинного законодавства. При формуванні своїх висновків суд апеляційної інстанції врахував висновки Великої Палати Верховного Суду у подібній категорії справ, що викладені у постанові від 26.06.2018 у справі №914/582/17.
4. Під час розгляду справи суди попередніх інстанцій встановили, що:
4.1. Відповідно до Рішення №989 Виконавчий комітет Львівської міської ради, розглянувши звернення ТОВ "Лемберг медікал центр" від 10.10.2019 (зареєстроване у Міській раді 10.10.2019 за № 2-31335/АП-2401), містобудівний розрахунок Об`єкта будівництва, беручи до уваги договір оренди землі, зареєстрований у Міській раді 29.08.2019 за №Ш-4188, витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права від 09.09.2019 № 1803181493, витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 13.12.2018 №149294669, витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 30.09.2019 № НВ-4611131602019, керуючись Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", вирішив:
1. Затвердити містобудівні умови та обмеження для проектування Об`єкта будівництва;
2. ТОВ "Лемберг медікал центр":
2.1. Отримати у встановленому порядку технічні умови на інженерне забезпечення проектованого об`єкта.
2.2. Розробити у спеціалізованій проектній організації або архітектора, який має кваліфікаційний сертифікат на виконання робіт, робочий проект та провести його експертизу згідно з законодавством України.
2.3. Розробити паспорт кольорового опорядження фасаду та погодити його у встановленому законом порядку.
2.4. Звернутися в Інспекцію державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові (далі Інспекція) для отримання дозвільних документів, які дають право на початок виконання будівельних робіт та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів.
3. Контроль за виконанням рішення покласти на заступника міського голови з містобудування.
4.2. Товариство є власником будівлі літ.Б-2, загальною площею 705,6 кв.м., за адресою: м. Львів, вул. Я.Раппопорта, 6, що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності сформованим 13.12.2018 №149294669.
4.3. Також Товариство є користувачем земельної ділянки площею 0,2463 га; кадастровий номер: 4610137500:01:001:0072; цільове призначення: - 03.15 для будівництва і обслуговування інших будівель громадської забудови (за рахунок земель житлової та громадської забудови); Львівська область, м. Львів, вул. Паппапорта Я., земельна ділянка, 6 (далі - Земельна ділянка) на підставі ухвали Міської ради від 25.04.2019 №4968 "Про затвердження ТзОВ "Лемберг Медікал Центр" проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання земельної ділянки на вул. Я. Раппапорта, 6 та Договору оренди земельної ділянки від 29.08.2019, що підтверджується Витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права від 09.09.2019, індексний номер витягу: 180318193.
4.4. Постановою Західного апеляційного господарського суду від 18.05.2021, залишеною без змін постановою Верховного Суду від 02.11.2021 у справі №914/1445/19 підтверджено правомірність прийняття Міською радою ухвал від 14.02.2019 №4680 "Про надання Товариству з обмеженою відповідальністю "Лемберг медікал центр" дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на вул. Я. Раппапорта, 6 та від 25.04.2019 №4968 "Про затвердження Товариству з обмеженою відповідальністю "Лемберг медікал центр" проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання земельної ділянки на вул. Я.Раппапорта, 6".
4.5. 15.04.2020 Інспекцією ДАБК надано дозвіл на виконання будівельних робіт №ЛВ112201060864 на Об`єкт будівництва.
4.6. 06.10.2020 замовником, генеральним проектувальником, генеральним підрядником, головним архітектором проекту, інженером технічного нагляду було підписано акт готовності Об`єкта будівництва (далі - Акт). На підставі вказаного Акта, 06.11.2020 Інспекцією ДАБК видано Сертифікатом серії ЛВ №122201106449 (далі - Сертифікат), яким засвідчено відповідність закінченого будівництвом Об`єкта будівництва проектній документації та підтверджено його готовність до експлуатації.
4.7. Згідно витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності сформованим 18.12.2020 №237786168, здійснено державну реєстрацію права власності на групу нежитлових приміщень враховуючи здійснену "Реконструкція існуючої будівлі за рахунок прибудови надбудови та пристосування під приватну лікарню на вул. Я. Раппапорта, 6 у м. Львові" загальною площею 4285,8 кв. м. за адресою: вул. Я. Раппапорта, 6, м. Львів, 79007.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги, заперечень (відзиву) на касаційну скаргу:
5. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, порушення норм процесуального права, позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 09.03.2023 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2023, справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
5.1. Мотивами в обґрунтування доводів касаційної скарги вказано, що суди попередніх інстанцій порушили вимоги статей 242, 322 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки не надали оцінки аргументам, викладеним у позовній заяві та апеляційній скарзі, щодо порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності, а саме: будівництво об`єкта здійснювалось на земельній ділянці, яка розташована на території пам`ятки історії місцевого значення - Старого єврейського кладовища. Також, на переконання позивача, суди попередніх інстанцій не надали оцінки наданим суперечливим доказам щодо набуття Товариством права власності на майно та безпідставно відхилили його клопотання про витребування доказів щодо відсутності у третьої особи права власності та нецільового використання земельної ділянки для будівництва. Вказане унеможливлює встановити, чи правильно застосовані до правовідносин, щодо яких виник спір у цій справі, норми Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI) та Закону України "Про охорону культурної спадщини" від 08.06.2000 № 1805-III (далі - Закон № 1805-ІІІ). Такі процесуальні порушення судами попередніх інстанцій вчинені без урахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах у справі з подібними правовідносинами від 08.07.2022 у справі № 159/4851/15-ц, від 15.01.2020 у справі № 813/4060/17.
5.2. Також позивач вказує, що суди встановили обставини, які мають істотне значення для вирішення спору по суті, на підставі недопустимих доказів. Зокрема, зазначає, що містобудівні умови та обмеження видані не уповноваженим органом, оскільки судовим рішенням у справі № 380/12464/22 визнано протиправним віднесення до повноважень виконкому Львівської міської ради видачу і затвердження містобудівних умов та обмежень.