ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 липня 2024 року
м. Київ
справа №500/320/20
адміністративне провадження № К/9901/20059/21 К/9901/13441/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів - Берназюка Я.О., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційні скарги Тернопільської обласної ради та Тернопільського обласного центру комплексної реабілітації на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 7 вересня 2020 року у складі судді Дерех Н.В. та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2021 року у складі колегії суддів: Шинкар Т.І. (головуючий), суддів: Кухтея Р.В., Онишкевича Т.В. у справі за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2 до Тернопільської обласної ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Комунальне некомерційне підприємство "Бережанський обласний дитячий гастроентерологічний санаторій" Тернопільської обласної ради, Комунальне некомерційне підприємство "Кременецький обласний дитячий психоневрологічний санаторій Тернопільської обласної ради, Обласний медичний центр для лікування і реабілітації учасників АТО, Тернопільський обласний центр комплексної реабілітації, про визнання протиправним та скасування рішення, -
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій
1. Позивачі звернулися до суду з позовом у якому просили:
- визнати протиправним та скасувати рішення одинадцятої сесії шостого скликання Тернопільської обласної ради від 17 вересня 2019 року №1430 "Про ліквідацію окремих закладів охорони здоров`я - об`єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області та перейменування Тернопільського обласного центру комплексної реабілітації осіб з інвалідністю" (далі - Рішення №1430).
2. Тернопільський окружний адміністративний суд рішенням від 7 вересня 2020 року у задоволенні позову відмовив.
2.1 Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції виходив із того, що органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Суд першої інстанції вказав, що планування розвитку мережі державних і комунальних закладів охорони здоров`я, прийняття рішень про її оптимізацію, створення, реорганізацію, перепрофілювання державних і комунальних закладів охорони здоров`я здійснюються відповідно до закону органами, уповноваженими управляти об`єктами відповідно державної і комунальної власності. Суд першої інстанції зазначив, що прийняття рішень щодо управління закладами охорони здоров`я є як реалізацією державної політики у сфері охорони здоров`я, так і виконанням від імені територіальної громади управлінської функції у сфері управління закладами охорони здоров`я шляхом прийняття відповідних нормативних актів, а відтак - є нормативно-правовим актом органу місцевого самоврядування як суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Суд першої інстанції дійшов висновку, що відсутній зв`язок між рішенням суб`єкта владних повноважень та конкретними правами позивачів. Зазначив, що питання ліквідації комунальних некомерційних підприємств "Бережанський обласний дитячий гастроентерологічний санаторій", "Кременецький обласний дитячий психоневрологічний санаторій" Тернопільської обласної ради та обласного медичного центру для лікування і реабілітації учасників АТО відноситься до виключної компетенції Тернопільської обласної ради, яка як власник і засновник, не обмежена нормативними документами у його вирішенні, тому Тернопільська обласна рада, в межах компетенції та норм, передбачених чинним законодавством України, прийняла Рішення №1430.
3. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 11 березня 2021 року скасував рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 7 вересня 2020 року та ухвалив нове, яким позов ОСОБА_1, ОСОБА_2 задовольнив.
Визнав протиправним та скасував Рішення №1430.
3.1 Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове про задоволення позову, суд апеляційної інстанції виходив із того, що порушення відповідачем порядку оприлюднення проекту спірного рішення та незабезпечення його обговорення під час сесії міської ради є достатніми підставами для визнання протиправним та скасування такого рішення.
4. Судами попередніх інстанцій встановлено:
4.1 17 вересня 2019 року на одинадцятій сесії Тернопільської обласної ради шостого скликання прийнято рішення №1430.
Пунктом 1 вказаного рішення Тернопільської обласної ради припинено юридичну особу - комунальне некомерційне підприємство "Бережанський обласний дитячий гастроентерологічний санаторій" Тернопільської обласної ради шляхом ліквідації.
Пунктом 6 вказаного рішення Тернопільської обласної ради припинено юридичну особу - комунальне некомерційне підприємство "Кременецький обласний дитячий психоневрологічний санаторій" Тернопільської обласної ради шляхом ліквідації.
Пунктом 11 вказаного рішення Тернопільської обласної ради припинено юридичну особу - обласний медичний центр для лікування і реабілітації учасників АТО шляхом ліквідації.
Також, пунктом 16 цього рішення встановлено, що у структурі Тернопільського обласного центру комплексної реабілітації утворюються нові підрозділи, а саме: відділення денного перебування (у м. Бережани), відділення підтримки психологічного здоров`я дітей та підлітків з девіантною та деліквентною поведінкою (у м. Кременець), відділення соціальної реабілітації учасників АТО та членів їх сімей (у с. Яблунів Гусятинського району) відповідно на базі ліквідовуваних комунального некомерційного підприємства "Бережанський обласний дитячий гастроентерологічний санаторій" Тернопільської обласної ради, комунального некомерційного підприємства "Кременецький обласний дитячий психоневрологічний санаторій" Тернопільської обласної ради, обласного медичного центру для лікування і реабілітації учасників АТО з передачею наявного майна та обладнання, а також переоформленням права землекористування.
Відповідно до пункту 17 Рішення №1430 перейменовано Тернопільський обласний центр комплексної реабілітації осіб з інвалідністю на Тернопільський обласний центр комплексної реабілітації, враховуючи розширення функціональної спрямованості та сфери діяльності.
4.2 Уважаючи, що вказане рішення прийнято всупереч вимог чинного законодавства та є протиправним, ОСОБА_1, ОСОБА_2 звернулися до суду із цим позовом.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Тернопільська обласна рада звернулася із касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати та закрити провадження у цій справі.
5.1 На обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що приймаючи спірне рішення, Тернопільська обласна рада діяла не як суб`єкт владних повноважень, а як засновник юридичних осіб, а тому це оскаржуване рішення у цьому випадку не є рішенням суб`єкта владних повноважень, у розумінні КАС України, а є рішенням власника корпоративних прав (засновника) комунальних підприємств, що необхідні для їх припинення (ліквідації). На думку скаржника оскаржуване рішення не може бути предметом судового розгляду за правилами КАС України, такий спір підсудний судам господарської юрисдикції.
6. Тернопільський обласний центр комплексної реабілітації, також звернувся з касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 7 вересня 2020 року.
6.1 Уважає, що права позивачів таким рішенням не порушено. Позивачі не є учасниками правовідносин, які виникли з прийняттям оскаржуваного рішення, яке є актом ненормативного характеру, таке рішення не породжує для позивачів й права на захист, тобто права на звернення з цим позовом.
7. Комунальне некомерційне підприємство "Бережанський обласний дитячий гастроентерологічний санаторій" Тернопільської обласної ради та Комунальне некомерційне підприємство "Кременецький обласний дитячий психоневрологічний санаторій Тернопільської обласної ради подали відзив на касаційну скаргу Тернопільського обласного центру комплексної реабілітації. Уважають, що касаційну скаргу необхідно задовольнити, скасувавши постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції. Уважають спірне Рішення №1430 законним і зазначають, що воно було прийнято з урахуванням нових вимог медичної реформи та стало вимушеним у зв`язку із неможливістю забезпечення повноцінного функціонування закладу.
Інші учасники справи відзив на касаційні скарги не подали. Ухвалу про відкриття провадження у справі отримали 5 травня 2021 року.
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
8. При розгляді касаційних скарг колегією суддів враховуються приписи статті 341 КАС України, згідно яких Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
9. Надаючи правову оцінку доводам касаційних скарг та перевіряючи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів виходить з наступного.
10. Відповідно до статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
11. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон №280/97-ВР; у редакції чинній на час винесення оскаржуваного рішення).
12. Відповідно до статті 2 зазначеного Закону місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
13. Первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста (частина перша статті 6 Закону №280/97-ВР).
14. Відповідно до частини другої статті 10 Закону №280/97-ВР обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.
15. Відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування (частина перша статті 17 Закону №280/97-ВР).
16. Відповідно до частини четвертої статті 60 Закону №280/97-ВР районні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об`єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад.
17. Згідно з частиною першою статті 46 Закону №280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
18. Пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян. Пропозиції щодо прийняття рішень, які відповідно до закону є регуляторними актами, вносяться з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (частина 13 статті 46 Закону №280/97-ВР).
19. Відповідно до частини шістнадцятої статті 46 Закону №280/97-ВР протоколи сесій сільської, селищної, міської ради, прийняті нею рішення підписуються особисто сільським, селищним, міським головою, районної у місті, районної, обласної ради - головою відповідної ради.
20. Згідно з приписами статті 59 Закону №280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос. Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням.
21. Колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що до компетенції обласної ради належить здійснення розпорядчих функцій та прийняття рішень, зокрема, про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади.
22. Як встановив суд апеляційної інстанції, Бережанський обласний дитячий гастроентерологічний санаторій, Кременецький обласний дитячий психоневрологічний санаторій Тернопільської обласної ради та обласний медичний центр для лікування і реабілітації учасників АТО є об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області в особі Тернопільської обласної ради, яка є їх власником, засновником та органом управління, та за рішенням якої як Засновника здійснюється припинення їх діяльності шляхом реорганізації або ліквідації.
Рішення від 17.09.2019 №1430 прийнято за результатами розгляду пропозиції управління охорони здоров`я Тернопільської обласної державної адміністрації від 6 травня 2019 року №2125/16-01, комунального некомерційного підприємства "Бережанський обласний дитячий гастроентерологічний санаторій" Тернопільської обласної ради від 14 серпня 2019 року №248, обласного медичного центру для лікування і реабілітації учасників АТО від 05 вересня 2019 року №66, враховуючи рекомендації постійної комісії Тернопільської обласної ради з питань охорони питань охорони здоров`я, сім`ї, материнства, дитинства.
Листом Управління охорони здоров`я від 6 травня 2019 року №2125/16-01 висловлено прохання до Голови Тернопільської обласної ради розглянути можливість припинення діяльності Обласного медичного центру для лікування і реабілітації учасників АТО, створивши натомість заклад соціально-психологічної реабілітації із галузевим підпорядкуванням Департаменту соціального захисту населення облдержадміністрації.
1 серпня 2019 року Голові Тернопільської обласної ради скеровано лист комунального некомерційного підприємства "Бережанський обласний дитячий гастроентерологічний санаторій" (вих.№211), у якому адміністрація вказаного КНП просила реорганізувати комунальне некомерційне підприємство "Бережанський обласний дитячий гастроентерологічний санаторій" Тернопільської обласної ради шляхом перетворення в комунальне некомерційне підприємство "Бережанський центр медичної реабілітації" Тернопільської обласної ради.
14 серпня 2019 року Голові Тернопільської обласної ради скеровано лист комунального некомерційного підприємства "Бережанський обласний дитячий гастроентерологічний санаторій" (вих.№248), в якому адміністрація вказаного КНП просила вважати лист від 01.08.2019 таким, що втратив чинність, і вирішити питання щодо реорганізації КНП "Бережанський обласний дитячий гастроентерологічний санаторій" Тернопільської обласної ради у КНП "Бережанський обласний центр медичної реабілітації та паліативної допомоги дітям" Тернопільської обласної ради.
Також до матеріалів справи долучено копію рішень постійної комісії Тернопільської обласної ради шостого скликання з питань охорони здоров`я, сім`ї, материнства, дитинства від 17 листопада 2017 року №244 "Про ліквідацію Бережанського обласного дитячого гастроентерологічного санаторію", відповідно до якого комісія вирішила рекомендувати Тернопільській обласній раді припинити юридичну особу Бережанський обласний дитячий гастроентерологічний санаторій шляхом його ліквідації, та №246 "Про ліквідацію Кременецького обласного дитячого психоневрологічного санаторію", відповідно до якого комісія вирішила рекомендувати Тернопільській обласній раді реорганізувати Кременецький обласний дитячий психоневрологічний санаторій шляхом перетворення в дитячий оздоровчий табір.
Водночас, відповідно до рішення постійної комісії Тернопільської обласної ради шостого скликання з питань охорони здоров`я, сім`ї, материнства, дитинства від 17 вересня 2019 року №483 "Про забезпечення безперервного реабілітаційного (абілітаційного), лікувально-рекреаційного процесу дітей та молоді з інвалідністю, дітей та підлітків з девіантною та деліквентною поведінкою, а також учасників АТО та членів їх сімей", вирішено винести на розгляд сесії питання щодо ліквідації комунального некомерційного підприємства "Бережанський обласний дитячий гастроентерологічний санаторій", комунального некомерційного підприємства "Кременецький обласний дитячий психоневрологічний санаторій" Тернопільської обласної ради, обласного медичного центру для лікування і реабілітації учасників АТО та створення натомість відповідних підрозділів у структурі Тернопільського обласного центру комплексної реабілітації осіб з інвалідністю.
23. Відповідно до положень статті 47 Закону №280/97-ВР постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.
24. Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.
За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації.
25. Так, відповідно до Глави 3 Регламенту Тернопільської обласної ради шостого скликання, затвердженого рішенням Тернопільської обласної ради від 10 лютого 2016 року №6, зі змінами, проекти рішень Тернопільської обласної ради (далі - проекти рішень) подаються постійними комісіями обласної ради, депутатами обласної ради, обласною державною адміністрацією, її структурними підрозділами не пізніш як за двадцять два робочих дні до початку пленарного засідання ради на паперових та електронних носіях.
Внесені обласною державною адміністрацією проекти рішень погоджуються і візуються галузевим заступником голови обласної державної адміністрації, керівником структурного підрозділу облдержадміністрації. Розглянуті і схвалені постійною комісією обласної ради проекти рішень обласної ради візуються першим заступником та заступником голови обласної ради, керуючим справами, юридичною службою, керівниками відповідних відділів виконавчого апарату, кураторами постійних комісій обласної ради. Заперечення і зауваження до проектів рішень осіб, які їх візують, подаються у письмовій формі.
Проекти рішень обласної ради отримані в період після першого пленарного засідання сесії обласної ради надсилаються депутатам в міру надходження та готовності до розгляду. Проекти рішень можуть надсилатися депутатам в паперовому або електронному вигляді.
Проекти рішень Тернопільської обласної ради оприлюднюються на офіційному сайті обласної ради не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.