ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 липня 2024 року
м. Київ
справа №260/1174/21
адміністративне провадження № К/990/13102/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Тацій Л.В., Стеценка С.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 260/1174/21
за позовом керівника Берегівської місцевої прокуратури Закарпатської області до Державного підприємства "Берегівське лісове господарство", за участю третьої особи без самостійних вимог на стороні позивача - Департаменту екології та природних ресурсів Закарпатської обласної державної адміністрації, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Закарпатської обласної прокуратури на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 лютого 2022 року (колегія суддів у складі головуючої судді - Бруновської Н.В., суддів: Шавеля Р.М., Хобор О.Б.,)
у с т а н о в и в :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У квітні 2021 року керівник Берегівської місцевої прокуратури Закарпатської області (далі - прокурор, позивач) звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду із позовом до Державного підприємства "Берегівське лісове господарство" (далі - ДП "Берегівське лісове господарство", відповідач), за участю третьої особи без самостійних вимог на стороні позивача - Департаменту екології та природних ресурсів Закарпатської обласної державної адміністрації (далі - Департамент екології, третя особа), в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність та зобов`язати відповідно до вимог чинного законодавства України забезпечити організацію проведення робіт із винесення меж ботанічного заказника місцевого значення "Сілаш" загальною площею 75,5 га, вартістю 28 млн 169 050,00 грн., який знаходиться на території ДП "Берегівське лісове господарство" та закріплення їх в натурі (на місцевості).
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що ДП "Берегівське лісове господарство" є землекористувачем ботанічного заказника місцевого значення "Сілаш" загальною площею 75.5 га, який входить до складу природно-заповідного фонду України і охороняється як національне надбання, щодо якого встановлений особливий режим охорони, відтворення та використання.
ДП "Берегівське лісове господарство", впродовж тривалого часу, не виконує свого обов`язку із організації проведення робіт із винесення меж ботанічного заказника та закріплення їх в натурі (на місцевості).
Прокурор зазначив, що на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2013 року № 159 припинено повноваження Державного управління охорони навколишнього природного середовища в областях, а тому, на час звернення керівника прокуратури до суду з цим позовом, відсутній орган державної влади, уповноважений реагувати на порушення закону у сфері організації, охорони та використання природно-заповідного фонду.
Зауважив на наявності підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді задля відновлення та захисту її порушеного інтересу, який полягає у неухильному дотриманні режиму охорони та використання об`єкта прородно-заповідного фонду.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
3. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 02 червня 2021 року позов задоволено повністю.
Визнано протиправною бездіяльність ДП "Берегівське лісове господарство" та зобов`язано відповідно до вимог чинного законодавства України забезпечити організацію проведення робіт із винесення меж ботанічного заказника місцевого значення "Сілаш" загальною площею 75,5 га, вартістю 28 млн 169 050,00 грн., який знаходиться на території ДП "Берегівське лісове господарство" та закріплення їх в натурі (на місцевості).
4. Рішення суду першої інстанції обґрунтоване тим, що на ДП "Берегівське лісове господарство" покладено обов`язок із організації проведення робіт з винесення меж ботанічного заказника місцевого значення "Сілаш" та закріплення їх в натурі (на місцевості), але до цього часу воно не вжило заходів для оформлення землевпорядної документації заказника.
Прокурор правомірно звернувся до суду з цим позовом, оскільки уповноважений державний орган, а саме Департамент екології та природних ресурсів Закарпатської обласної державної адміністрації не вжив жодних заходів щодо усунення наведених порушень, після того, як був повідомлений про них.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 лютого 2022 року апеляційну скаргу ДП "Берегівське лісове господарство" задоволено частково.
Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 02 червня 2021року у справі № 260/1174/21 скасовано.
Адміністративним позовом керівника Берегівської місцевої прокуратури Закарпатської області до Державного підприємства "Берегівське лісове господарство" про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії залишено без розгляду.
6. Суд апеляційної інстанції вважає, що суд першої інстанції в порушення вимог частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" перебрав на себе повноваження прокурора на якого покладається обов`язок обґрунтувати в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора.
Так, Закарпатський окружний адміністративний суд у своєму рішенні зазначив, що прокурор звернувся до суду, оскільки уповноважений державний орган, а саме Департамент екології та природних ресурсів Закарпатської обласної державної дміністрації після повідомлення про вказане порушення прокуратурою, згідно листа № 07.31-96-274 вих.21 від 19 січня 2021 року, не вжив жодних заходів щодо усунення вказаних порушень.
Натомість, як встановлено судом апеляційної інстанції, прокурор в позовній заяві підставою для звернення з цим позовом до суду зазначив про відсутність органу державної влади, уповноваженого реагувати на порушення закону у сфері організації, охорони та використання природно-заповідного фонду, у зв`язку з припиненням повноваження Державного управління охорони навколишнього природного середовища в областях.
Суд апеляційної інстанції вважає, що прокурор залишив поза увагою ту обставину, що на день звернення з позовом до суду був орган державної влади, уповноважений реагувати на порушення закону у сфері організації, охорони та використання природно-заповідного фонду, а саме Департамент екології та природних ресурсів Закарпатської обласної державної адміністрації, якого він зазначив в позові в якості третьої особи без самостійних вимог на стороні позивача.
Тобто, Департамент екології та природних ресурсів Закарпатської обласної державної адміністрації не може бути, в даній справі, третьою особою без самостійних вимог на стороні позивача, а може бути самостійним позивачем, або позивачем в інтересах якого звертається прокурор.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. 30 травня 2022 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури.
У касаційній скарзі скаржник просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 лютого 2022 року, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 02 червня 2021 року залишити в силі.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові неправильно застосував норми матеріального права та порушив норми процесуального права, оскільки не використав висновки Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, викладені у постановах від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц, від 15 січня 2020 року у справі № 698/119/18 від 11 лютого 2020 у справі № 922/614/19.
У цих постановах Верховний Cуд дійшов висновку, що "…якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Тобто, суд самостійно перевіряє, чи справді відсутній орган, що мав би для захисту інтересів держави звернутися до суду з таким позовом як заявив прокурор. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру", застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту…".
Вважає, що суд апеляційної інстанції не перевірив належним чином доводи прокурора щодо відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який він обрав, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Зазначив про помилковість висновку суду апеляційної інстанції щодо можливості Департаменту екології та природних ресурсів Закарпатської обласної державної адміністрації здійснювати належний захист інтересів держави у спосіб обраний прокурором.
Наполягає на відсутності повноважень у органів державної влади здійснювати відповідний захист інтересів держави та законність дій прокуратури при зверненні до суду з цим позовом.
8. За результатом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 30 травня 2022 року сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Тацій Л.В., Стеценка С.Г.
9. Ухвалою Верховного Суду від 15 червня 2022 року відкрито касаційне провадження за цією скаргою.
Відзив на касаційну скаргу до Верховного Суду не надходив, що не перешкоджає касаційному перегляду вказаного судового рішення.
10. Верховний Суд ухвалою від 29 липня 2024 року призначив касаційну скаргу до розгляду в порядку письмового провадження з 30 липня 2024 року.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
11. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Берегівською місцевою прокуратурою на початку 2021 року в ході моніторингу використання земельних ділянок виявлено факт порушення природо-охоронного законодавства на території Берегівського району.
Рішенням Закарпатської обласної ради № 143 від 08 липня 2010 року "Про оголошення об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення", з метою збереження в природному стані ботанічний заказник місцевого значення "Сілаш" додано до об`єктів і природно-заповідного фонду місцевого значення.
Відповідно до положення, затвердженого розпорядженням голови державної адміністрації 13 лютого 2020 року за № 80, ботанічний заказник місцевого значення "Сілаш" загальною площею 75,5 га - землекористувач ДП "Берегівське лісове господарство", входить до складу природно - заповідного фонду України і охороняється як національне надбання, щодо якого встановлений особливий режим охорони, відтворення та використання.
Відповідно до пунктів 1.5, 1.6 вказаного Положення землекористувач бере на себе зобов`язання щодо забезпечення режиму охорони та збереження Заказника. Межі заказника встановлюються у натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж Заказника у натурі, його межі визнаються відповідно до проекту його створення.
Відповідно до статті 53 Закону України "Про природно-заповідний фонд України",рішення Закарпатської обласної ради від 08 липня 2010 року Закарпатська обласна державна адміністрація охоронного зобов`язання № 06-24/846/8 від 01 квітня 2020 року передала ДП "Берегівське лісове господарство" під охорону та дотримання встановленого режиму об`єкт природно-заповідного фонду місцевого значення - ботанічний заказник "Сілаш" загальною площею 75,5 у межах кварталу 025 (виділи 1-3,5,6,8,9,11,12); кварталу 026 (виділи 1-7) Чизайського лісництва.
ДП "Берегівське лісове господарство" зобов`язано дотримуватись встановленого режиму для території (об`єкта) природно - заповідного фонду; не здійснювати у межах території (об`єкта) природно - заповідного фонду забороненої господарської діяльності; вживати заходів щодо попередження і ліквідації екологічних наслідків аварій та шкідливого впливу на територію (об`єкт) природно-заповідного фонду; дотримуватися вимог щодо використання території (об`єкта) природно - заповідного фонду; забезпечити охорону та збереження цінних природних комплексів території (об`єкта) природно - заповідного фонду. Також, Землекористувач (землевласник) забезпечує охорону та збереження території об`єкта, що перебуває у його користуванні ( власності).
Згідно інформації Головного управління Держгеокадастру в Закарпатській області, викладеної у листі від 03 грудня 2020 року № 10-7-0.5-9762/2-20, у головному управлінні відсутня інформація про розроблення документації з землеустрою та встановлення в натурі меж об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення "Сілаш".
На думку прокуратури, дана інформація свідчить, що відповідачем не вживаються заходи по винесенню меж ботанічного заказника місцевого значення "Сілаш" та не закріплено його межі в натурі, що в свою чергу унеможливлює його належне використання та зберігання. Існує ймовірність використання земельної ділянки не за цільовим призначенням, оскільки межі заказника не визначені належним чином.
Наведене і стало підставою для звернення до суду з цим позовом.
ІІI. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
12. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи.
В межах розгляду цієї справи вирішенню підлягає питання щодо наявності у прокурора підстав для представництва інтересів держави в суді, оскільки лише за наявності такого суд може вирішувати спір по суті.
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
У частинах третій та четвертій статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.