ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 липня 2024 року
м. Київ
справа № 160/12986/21
адміністративне провадження № К/990/22656/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мацедонської В. Е.,
суддів: Білак М. В., Кашпур О. В.
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом Комунального підприємства "Дніпровський метрополітен" Дніпровської міської ради до Східного офісу Держаудитслужби, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Представництво "ЛІМАК ІНШААТ САНАЇ ВЕ ТІДЖАРЕТ АНОНІМ ШІРКЕТІ", Представництво "ІЛФ КОНСАЛТІНГ ІНЖЕНІРС ПОЛЬЩА СП.З.О.О", Міністерство фінансів України, Дніпровська міська рада, Дніпропетровська обласна державна адміністрація, про визнання протиправною та скасування вимоги, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Комунального підприємства "Дніпровський метрополітен" Дніпровської міської ради на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2023 року (головуючий суддя Малиш Н. І., судді: Баранник Н. П., Щербак А. А.)
І. Суть спору
У липні 2021 року Комунальне підприємство "Дніпровський метрополітен" Дніпровської міської ради (далі - позивач, КП "Дніпровський метрополітен") звернулося до суду з позовом до Східного офісу Держаудитслужби (далі - відповідач), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Представництво "ЛІМАК ІНШААТ САНАЇ ВЕ ТІДЖАРЕТ АНОНІМ ШІРКЕТІ", Представництво "ІЛФ КОНСАЛТІНГ ІНЖЕНІРС ПОЛЬЩА СП.З.О.О", Міністерство фінансів України, Дніпровська міська рада, Дніпропетровська обласна державна адміністрація, у якому просило: визнати протиправною та скасувати вимогу Східного офісу Держаудитслужби від 26 березня 2021 року № 040406-15/2027-2021, прийняту за результатами проведення планової ревізії фінансово-господарської діяльності КП "Дніпровський метрополітен" за період з 01 січня 2017 року по 31 жовтня 2020 року.
На обґрунтування позовних вимог КП "Дніпровський метрополітен" зазначило, що джерелом фінансування Проєкту "Завершення будівництва метрополітену у м. Дніпропетровську" (далі - Проєкт) є кредит Європейського банку реконструкції та розвитку (далі - ЄБРР), залучений Україною відповідно до Кредитної угоди (Проєкт "Завершення будівництва метрополітену в м. Дніпропетровськ") між Україною та Європейським банком реконструкції та розвитку від 27 липня 2012 року, ратифікованої Законом України "Про ратифікацію Кредитної угоди (Проєкт "Завершення будівництва метрополітену в м. Дніпропетровську") між Україною та Європейським банком реконструкції та розвитку", та кредит Європейського інвестиційного банку (далі - ЄІБ), залучений Україною відповідно до Фінансової угоди (Проєкт "Завершення будівництва метрополітену у м. Дніпропетровську") між Україною та Європейським інвестиційним банком від 25 жовтня 2013 року, ратифікованої Законом України "Про ратифікацію Фінансової угоди (Проєкт "Завершення будівництва метрополітену у м. Дніпропетровську") між Україною та Європейським інвестиційним банком. Тобто, увесь пакет договорів, укладених на виконання Кредитної угоди та Фінансової угоди, є міжнародним договором і має пріоритетне право перед відповідними актами законодавства України.
З огляду на це, позивач уважає, що при проведенні конкурсних торгів, укладанні та реалізації підрядного контракту на виконання проєктних та будівельних робіт по Проєкту використання ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 "Правила визначення вартості будівництва", пов`язаних з ним нормативних актів та інших нормативних актів, які не відповідали Принципам та правилам закупівель ЄБРР, стандартній конкурсній документації ЄБРР та Умовам контракту Міжнародної федерації інженерів-консультантів (FIDIC) на постачання обладнання, проектування та будівництво, перше видання 1999 року (Жовта книга FIDIC), не було обов`язковим, оскільки положення міжнародних договорів мають вищу юридичну силу над актами законодавства України. Тобто, твердження Східного офісу Держаудитслужби, викладені в акті щодо порушення вимог ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 та постанови Кабінету Міністрів України від 01 серпня 2005 року № 668 під час проведення торгів і укладення Контракту № 1А, є безпідставними та такими, що суперечать чинному законодавству України.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи.
На виконання пункту 1.2.4.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2020 року на підставі направлення від 17 липня 2020 року № 648, виданого начальником Східного офісу Держаудитслужби Васильєвим О. В., керівником ревізійної групи -начальником відділу контролю у галузі ЖКГ, інфраструктури та зв`язку Східного офісу Держаудитслужби Осадчим О. В. (30 робочих днів) проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності КП "Дніпровський метрополітен" (далі - Замовник, Підприємство) за період з 01 липня 2017 року по 31 жовтня 2020 року.
Про початок проведення планового контрольного заходу КП "Дніпровський метрополітен" повідомлено листом Східного офісу Держаудитлужби від 05 листопада 2020 року № 04-06-15/7879.
Ревізію проведено в термін з 18 листопада 2020 року по 11 лютого 2021 року (30 робочих днів).
Ревізія була призупинена 20 листопада 2020 року, 27 листопада 2020 року, з 01 грудня 2020 року по 04 січня 2021 року, 16 січня 2021 року, 22 січня 2021 року, 29 січня 2021 року, 05 лютого 2021 року, для проведення зустрічних звірок та виконання інших завдань.
Про зупинення ревізії КП "Дніпровський метрополітен" повідомлено листом Східного офісу Держаудитслужби від 01 грудня 2020 року № 04-06-15/8535, про поновлення ревізії - листом Східного офісу Держаудитслужби від 04 січня 2021 року № 04-06-15/1-2021.
Ревізію проведено у відповідності до питань програми ревізії з відома директора КП "Дніпровський метрополітен" Ліпьошкіна Андрія Валерійовича та в присутності в. о. головного бухгалтера КП "Дніпровський метрополітен" Аверченкової Оксани Олександрівни .
18 лютого 2021 року за результатами планової ревізії складено Акт планової ревізії фінансово-господарської діяльності КП "Дніпровський метрополітен" № 04.06-21/01 за період з 01 січня 2017 року по 31 жовтня 2020 року, яким установлено порушення КП "Дніпровський метрополітен" під час здійснення фінансово-господарської діяльності.
Не погоджуючись із висновками, викладеними в акті ревізії фінансово-господарської діяльності від 18 лютого 2021 року № 04.06-21/01, КП "Дніпровський метрополітен" подало до відповідача заперечення (зауваження), за результатами розгляду яких Східним офісом Держаудитслужби було прийнято висновок.
У зв`язку з тим, що під час проведення ревізії виявлені порушення не усунуті відповідно до пункту 7 статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" позивачу направлено вимогу щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства від 26 березня 2021 року № 040406-15/2027-2021 зі строком зворотного інформування до 23 квітня 2021 року.
У цій вимозі зазначено, що під час ревізії встановлено, що у порушення пунктів 3, 4, 8, 10 Порядку та умов надання субвенції з державного бюджету міському бюджету міста Дніпра, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 жовтня 2013 року № 798 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2018 року № 172), п. 23) частини першої статті 116 Бюджетного кодексу України, КП "Дніпровський метрополітен" зайво отримало субвенції з державного бюджету міському бюджету міста Дніпра на завершення будівництва метрополітену у м. Дніпрі в оплату робіт та послуг за Контрактами від 13 липня 2016 року № 1А, від 05 грудня 2016 року № 2В на загальну суму 352 738 349,75 грн, чим завдало шкоди (збитків) Державному бюджету на суму 352 738 349,75 грн.
Також, у порушення пункту 11 б), пункту 16, пункту 18, пункту 37, пункту 59 Міжнародного стандарту бухгалтерського обліку 37 (МСБО 37) "Забезпечення, умовні зобов`язання та умовні активи", затвердженого Радою з міжнародних стандартів бухгалтерського обліку та оприлюдненого на веб-сайті Міністерства фінансів України, пунктів 5, 19 Положення (стандарту) бухгалтерського обліку 11 "Зобов`язання", затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 31 січня 2000 року № 20, частин першої, третьої, п`ятої статті 9 Закону України від 16 липня 1999 року № 996-ХІV "Про бухгалтерській облік та фінансову звітність в Україні", підпунктів 2.1, 2.2, 2.13, 2.14 пункту 2 Положення про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 24 травня 1995 року № 88, КП "Дніпровський метрополітен" завищило в обліку суму нарахованої субвенції в розмірі 10 301 049,47 грн.
Унаслідок виявлених порушень, в означеній вимозі зобов`язано КП "Дніпровський метрополітен" вжити дії, а саме:
1) розглянути результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників КП "Дніпровський метрополітен", винних у допущених порушеннях;
2) відповідно до норм статі 105 Бюджетного кодексу України, пунктів 5, 6 Положення (стандарт) бухгалтерського обліку 10 "Дебіторська заборгованість", затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 08 жовтня 1999 року № 237, пункту 15 Порядку та умов надання субвенції з державного бюджету міському бюджету міста Дніпра, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 жовтня 2013 року № 798 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2018 року № 172), забезпечити відшкодування шкоди (збитків) заподіяних державному бюджету на суму 352 738 349,75 грн шляхом:
- відображення в бухгалтерському обліку КП "Дніпровський метрополітен" по бухгалтерському рахунку 632 "Розрахунки з іноземними постачальниками" сум дебіторської заборгованості (переплати) по розрахункам з підрядником "ЛІМАК ІНШААТ САНАЇ BE ТІДЖАРЕТ А.Ш." на суму 308 559 011,12 грн (або 11 142 573,68 Євро);
- відображення в бухгалтерському обліку КП "Дніпровський метрополітен" по бухгалтерському рахунку 632 "Розрахунки з іноземними постачальниками" сум дебіторської заборгованості (переплати) по розрахункам з Фірмою "ІЛФ КОНСАЛТІНГ ІНЖЕНІРС ПОЛЬЩА СП. З О.О." на суму 44 179 338,63 грн (або 1 479 066,80 Євро);
- складанням Актів звіряння взаємних розрахунків з підрядником "ЛІМАК ІНШААТ САНАЇ BE ТІДЖАРЕТ А.Ш." та Фірмою "ІЛФ КОНСАЛТІНГ ІНЖЕНІРС ПОЛЬЩА СП, З О.О." з відображенням у Актах звіряння взаємних розрахунків сум дебіторської заборгованості (передплати) за Контрактами від 13 липня 2016 року № 1А, від 05 грудня 2016 року № 2В на загальну суму 352 738 349,75 грн (або 12 621 640,48 Євро);
- прийняттям до обліку виконаних робіт та наданих послуг підрядником "ЛІМАК ІНШААТ САНАЇ BE ТІДЖАРЕТ А.Ш." та Фірмою "ІЛФ КОНСАЛТІНГ ІНЖЕНІРС ПОЛЬЩА СП. З О.О." у поточному періоді з оплатою в рахунок зменшення сум дебіторської заборгованості (передплати) за Контрактами від 13 липня 2016 року № 1А, від 05 грудня 2016 року № 2В.
У іншому випадку забезпечити повернення підрядником "ЛІМАК ІНШААТ САНАЇ BE ТІДЖАРЕТ А.Ш." та Фірмою "ІЛФ КОНСАЛТІНГ ІНЖЕНІРС ПОЛЬЩА СП. З О.О." грошових коштів у загальній сумі 352 738 349,75 грн на реєстраційний рахунок КП "Дніпровський метрополітен", відкритий у ГУ ДКСУ у Дніпропетровській області за КПКВК 0117425 "Розвиток мережі метрополітенів за рахунок коштів, які надаються з державного бюджету" та перерахувати їх в дохід державного бюджету (код доходів 24060300).
2) відповідно до норм пункту 12 Положення (стандарту) бухгалтерського) обліку 10 "Дебіторська заборгованість", затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 08 жовтня 1999 року № 237, пунктів 5, 19 Положення (стандарту) бухгалтерського обліку 11 "Зобов`язання", затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 31 січня 2000 року № 20, частин першої, третьої, п`ятої статті 9 Закону України від 16 липня 1999 року № 996-ХІV "Про бухгалтерській облік та фінансову звітність в Україні", забезпечити зменшення в обліку сум нарахованої субвенції станом на 31 жовтня 2020 року на суму 10 301 049,47 грн з відповідним зменшенням суми кредиторської заборгованості по бухгалтерському рахунку 632 "Розрахунки з іноземними постачальниками" по розрахункам з Фірмою "ІЛФ КОНСАЛТІНГ ІНЖЕНІРС ПОЛЬЩА СП. З О.О." на суму 10 301 049,47 грн (або 326 876,40 Євро).
У разі погашення суми кредиторської заборгованості по розрахункам з Фірмою "ІЛФ КОНСАЛТІНГ ІНЖЕНІРС ПОЛЬЩА СП. З О.О.", яка обліковувалася в КП "Дніпровський метрополітен" станом на 31 жовтня 2020 року забезпечити відшкодування виявленого порушення шляхом:
- відображення в бухгалтерському обліку КП "Дніпровський метрополітен" по бухгалтерському рахунку 632 "Розрахунки з іноземними постачальниками" сум дебіторської заборгованості (переплати) по розрахункам з Фірмою "ІЛФ КОНСАЛТІНГ ІНЖЕНІРС ПОЛЬЩА СП. З О.О." на суму 10 301 049,47 грн (або 326 876,40 Євро);
- складанням Акту звіряння взаємних розрахунків з Фірмою "ІЛФ КОНСАЛТІНГ ІНЖЕНІРС ПОЛЬЩА СП, З О.О." з відображенням у Акті звіряння взаємних розрахунків сум дебіторської заборгованості (передплати) за Контрактом від 05 грудня 2016 року № 2В на суму 10 301 049,47 грн (або 326 876,40 Євро);
- прийняттям до обліку наданих послуг Фірмою "ІЛФ КОНСАЛТІНГ ІНЖЕНІРС ПОЛЬЩА СП. З О.О." у поточному періоді з оплатою в рахунок зменшення сум дебіторської заборгованості (передплати) за Контрактом від 05 грудня 2016 року № 2В;
У іншому випадку забезпечити повернення Фірмою "ІЛФ КОНСАЛТІНГ ІНЖЕНІРС ПОЛЬЩА СП. З О.О." грошових коштів в сумі 10 301 049,47 грн на реєстраційний рахунок КП "Дніпровський метрополітен", відкритий у ГУ ДКСУ у Дніпропетровській області за КПКВК 0117425 "Розвиток мережі метрополітенів за рахунок коштів, які надаються з державного бюджету" та перерахувати їх в дохід державного бюджету (код доходів 24060300).
Уважаючи протиправним рішення відповідача, КП "Дніпровський метрополітен" звернулось до адміністративного суду із позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.
ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2022 року позов задоволено. Визнано протиправною та скасовано вимогу Східного офісу Держаудитслужби від 26 березня 2021 року
№ 040406-15/2027-2021 "Щодо усунення порушень законодавства".
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що внесення змін до Контракту від 13 липня 2016 року № 1А "Завершення будівництва метрополітену в м. Дніпропетровську", в тому числі щодо оплати компанії підряднику за проведення обслуговуючих процесів відповідає умовам Контракту № 1А "Завершення будівництва метрополітену в м.Дніпропетровську", положенням міжнародного законодавства - "Умов Контракту на поставку, проектування та будівництво", від 1999 року Міжнародної федерації інженерів-консультантів (FIDIC). З огляду на наведене, суд першої інстанції дійшов висновку, що в акті ревізії контролюючий орган необґрунтовано та безпідставно вказав, що коригування ціни Контракту № 1А було проведено сторонами в порушення законодавства та умов Контракту № 1А, оскільки Східним офісом Держаудитслужби під час проведення ревізії не враховано пріоритет міжнародних угод, ратифікованих Україною, частиною яких є Контракт № 1А, а також Контракт № 2В, як невід`ємна частина Контракту № 1А, перед нормами національного законодавства.
Отже, на думку суду першої інстанції, висновки акта ревізії ґрунтуються, загалом, не на положеннях законів і міжнародних договорів, а на нормах підзаконних нормативно-правових актів (державних стандартах, положеннях Кабінету Міністрів України та ін.), які не мають пріоритету над умовами Контракту № 1А, а також підписаного на його підставі Контракту № 2В, оскільки Контракт № 1А та Контракт № 2В є частинами міжнародного договору. Таким чином, у питаннях визначення права, що підлягає застосуванню до спірних правовідносин відповідач мав керуватися положеннями Кредитної угоди між Україною і Європейським банком реконструкції та розвитку від 27 липня 2012 року; Фінансовою угодою між Україною та Європейським інвестиційним банком від 25 жовтня 2013 року; умовами Контрактів № 1А та № 2В, а не нормами внутрішнього законодавства України.
Також, суд першої інстанції зазначив, що спірна вимога відповідача не містить визначених конкретних дій у межах закону, обов`язкових до виконання позивачем для усунення виявлених порушень, які зазначені у вимозі. Водночас, законність письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, тобто наявність підстав для її скерування адресату. Контролюючий орган в оскарженій вимозі вимагає від позивача забезпечити відшкодування до Державного бюджету надмірно виділені кошти шляхом їх перерахування до Державного бюджету. Однак, суд відзначає, що ані оскаржена вимога органу державного фінансового контролю, ані акт ревізії, не містять посилання на відповідну методику.
В контексті здійсненого аналізу норм застосованого відповідачем законодавства, суд першої інстанції зауважив, що кожна із зазначених статей є правовою підставою для реалізації різних способів судового захисту та для подачі різних за своєю суттю позовів. У даній справі зміст спірної вимоги, яка є індивідуально-правовим актом, і відтак породжує права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, не стосується усунення порушень норм законодавства, а направлена на зобов`язання позивача відшкодувати бюджетні кошти. Саме тому, на переконання суду першої інстанції, така вимога не відповідає вимогам закону щодо її змісту та є неконкретизованою. За таких умов, спонукання позивача самостійно визначити на підставі наведених норм права, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення останнім чинного законодавства. Вказане, в розрізі обов`язкового характеру спірної вимоги в частині коригування роботи підконтрольної установи, є порушенням вимог закону щодо змісту вимоги, як акту індивідуальної дії.
Крім того, суд першої інстанції звернув увагу на те, що Верховний Суд неодноразово наголошував, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту (зокрема, постанова Верховного Суду від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17).
Суд першої інстанції відзначив, що оскаржена вимога в даній справі є актом індивідуальної дії, який спрямований на коригування роботи підконтрольної організації (КП "Дніпровський метрополітен") та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і є обов`язковою до виконання тільки для підконтрольної організації в частині зобов`язання усунути порушення вимог чинного законодавства України. У цій справі зміст спірної вимоги, яка є індивідуально-правовим актом, породжує права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, не стосується усунення порушень норм законодавства, а направлена, зокрема, на зобов`язання позивача відшкодувати бюджетні кошти.
Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2023 року апеляційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби задоволено. Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2022 року скасовано та прийнято у справі нове судове рішення. У задоволенні позову відмовлено.
Суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскаржувані в цій справі пунктах 2 зобов`язальної частини вимоги указують на порушення вимог чинного законодавства, що призвели до заподіяння збитків, шкоди, їх розмір і необхідність усунення цих порушень, а також вимога вказує на забезпечення повернення коштів, зокрема, і такий визначений відповідачем спосіб усунення порушення, як забезпечення відшкодування з певних Фірм (що отримували кошти). Отже, пункти (частини) вимоги, які вказують на стягнення збитків, відшкодування коштів, мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Ураховуючи те, що збитки (шкода), відшкодування коштів, у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, а правильність їх обчислення має перевірятись судом, який розглядає такий позов, суд першої інстанції помилково вважав, що оскаржувані пункти 2 зобов`язальної частини вимоги породжують обов`язки, які негативно впливають на права позивача, а їх захист може бути здійснений шляхом визнання зобов`язальної частини вимоги протиправними та їх скасування.
Таким чином, суд апеляційної інстанції зазначив, що оскаржувана вимога не породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата - підконтрольної установи, і не може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства за позовом такої установи. Отже, вимога органу державного фінансового контролю в частині визначення характеру та обсягу збитків, шкоди, як акт індивідуальної дії, вичерпала себе в момент її направлення підконтрольній установі, та самостійно не змінює обсяги прав та обов`язків позивача.
Крім того, суд апеляційної інстанції зауважив, що пункт 1 спірної вимоги містить вимоги розглянути результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення у порядку, установленому законодавством, до відповідальності працівників КП "Дніпровський метрополітен", винних у допущених порушеннях. Позивачем відповідачу подавались повідомлення, зокрема від 21 квітня 2021 року, 26 травня 2021 року, 30 червня 2021 року, 17 липня 2021 року, в яких вказувалося про те, що твердження відповідача про вчинення порушень не відповідають дійсності, а підприємством не було допущено порушень законодавства України в межах предмету ревізії, так само відсутні порушення і в діях посадових осіб підприємства, а отже і підстави для виконання вимоги відсутні. Отже, вимога в частині зобов`язання позивача розглянути результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності винних у допущених порушеннях, хоч і не вказує на збитки проте є похідною від доведеності наявності порушень. Позивач, в свою чергу, повідомив відповідача щодо відсутності підстав для виконання вимоги. Таким чином правові підстави для скасування вимоги в цій частині відсутні.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
26 червня 2023 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга КП "Дніпровський метрополітен" на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2023 року.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 13 липня 2023 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Згідно з Протоколом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями від 29 вересня 2023 року (у зв`язку з обранням судді Шевцової Н. В. до складу Великої Палати Верховного Суду) визначено склад суду: Мацедонська В. Е. (головуючий суддя), Білак М. В., Кашпур О. В.
V. Касаційне оскарження
У касаційній скарзі КП "Дніпровський метрополітен" просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції, рішення суду першої інстанції залишити в силі.
На обґрунтування позиції скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції застосовані норми права, а саме пункт 10 частини першої статті 10 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" та абзац 4 пункту 50 Порядку проведення інспектування державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550, без урахування висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16 та у постанові Верховного Суду від 12 травня 2022 року у справі № 620/4169/20.
Позивач стверджує, що вимога Східного офісу Держаудитслужби від 26 березня 2021 року № 040406-15/2027-2021 є індивідуально-правовим актом, у силу закону обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якому вона адресована (КП "Дніпровський метрополітен"), а тому вона може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства, у разі звернення з відповідним позовом. Зазначає, що у постанові Верховного Суду від 12 травня 2022 року у справі № 620/4169/20, Суд дійшов висновку, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься), і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.
КП "Дніпровський метрополітен" уважає, що у даному випадку неоскарження спірної вимоги фактично б означало, що підконтрольна установа згодна зі змістом вимоги, що, в свою чергу, не відповідає дійсності.
Східний офіс Держаудитслужби подав відзив на касаційну скаргу, у якому просить відмовити у її задоволенні, постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін. Зазначає, що пункти (частини) вимоги, які вказують на стягнення збитків, відшкодування коштів, мають перевірятися у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Крім того, на думку відповідача, посилання позивача на постанову Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16 та постанову Верховного Суду від 12 травня 2022 року у справі № 620/4169/20 є безпідставними, оскільки правовідносини у цих справах та у справі, яка розглядається, не є подібними.
Представництвом "ІЛФ КОНСАЛТІНГ ІНЖЕНІРС ПОЛЬЩА СП.З.О.О" подано до суду касаційної інстанції пояснення, у яких підтримуючи вимоги касаційної скарги КП "Дніпровський метрополітен", просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції, а рішення суду першої інстанції залишити без змін. Зазначає, що судом апеляційної інстанції неправильно надано оцінку природі оскаржуваного акту, внаслідок чого скаржника фактично позбавлено права на оскарження вимоги. Водночас, позивач не може впливати на відповідача у питанні подання останнім позову щодо стягнення збитків з метою висловлення своїх заперечень. Також зауважує, що оскаржувана вимога містить певні пункти щодо дій з відображення сум фінансових зобов`язань у звітності підприємства, а неоскарження в цій частині свідчило б про погодження з сумою збитків.
Інші учасники справи правом подати відзив на касаційну скаргу не скористалися, що не перешкоджає перегляду постанови суду апеляційної інстанції.
VІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб.
За приписами частини першої статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
За правилами частини першої статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Відповідно до статті 1 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (далі - Закон № 2939-XII) здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Частина перша статті 2 Закону № 2939-XII передбачає, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.