ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 липня 2024 року
м. Київ
справа № 640/11812/21
адміністративне провадження № К/990/435/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
судді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Загороднюка А.Г., Уханенка С.А.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції справу № 640/11812/21
за позовом ОСОБА_1 до Центральної виборчої комісії, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Кабінету Міністрів України - про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язати вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Центральної виборчої комісії на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 серпня 2021 року, прийняте в складі: головуючого судді Вєкуа Н.Г., і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2021 року, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Файдюка В.В., суддів Мєзєнцева Є.І., Собківа Я.М.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Центральної виборчої комісії (далі - відповідач, ЦВК), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Кабінету Міністрів України (далі - третя особа), з вимогами:
1.1. визнати бездіяльність ЦВК протиправною;
1.2. зобов`язати ЦВК з метою створення належних умов для особистого голосування виборця з порушенням здоров`я визначити на вимогу статті 62 Виборчого кодексу України (далі - ВК України) порядок забезпечення розумним пристосуванням (допоміжними засобами) для голосування особами з порушенням зору.
2. На обґрунтування вимог позивач указав, що його стан здоров`я фактично унеможливлює реалізацію права на голосування, адже йому, як людині з порушенням зору, не забезпечено умов голосування, а єдина можливість скористатися правом на голосування - це скористатися допомогою сторонньої особи, проте в такому випадку позивач стикається з наступними ризиками: порушення таємниці голосування, неможливість перевірки його дійсного волевиявлення, розголошення його волевиявлення. Позивач зазначає, що він заздалегідь звертався до ЦВК з метою отримання інформації щодо можливості реалізації ним свого права на голосування, водночас жодного пояснення тому, як, маючи інвалідність по зору, він може таємно проголосувати, він не отримав. Позивач наголошує, що з дня виборів - 25.10.2021, ЦВК, на яку покладено обов`язок забезпечити осіб з порушенням зору розумними пристосуваннями для голосування, не розробила спеціальних порядків і правил, та не виконала свого обов`язку.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 є особою з інвалідністю по зору (І група інвалідності), що підтверджується копією довідки МСЕК від 02.11.2011 №0086528.
4. Позивач 23.10.2020 звернувся з листом до ЦВК, в якому зазначив, що він як особа з інвалідністю по зору (І група) не може самостійно заповнити виборчі бюлетені на місцевих виборах 25.10.2020. Єдина можливість проголосувати - це скористатися допомогою сторонньої особи, проте в такому випадку позивач має сумніви щодо дотримання таємниці голосування та дійсної реалізації його волевиявлення. Позивач просив надати інформацію щодо альтернатив, в тому числі забезпечення розумним пристосуванням для реалізації ним права на особисте голосування, шляхом таємного голосування, як це задекларовано частиною першою статті 62 ВК України, та інформацію щодо того, чи розроблені і затверджені ЦВК відповідні нормативні акти, до яких відсилає стаття 62 ВК України і де можна ознайомитися зі змістом цих документів.
5. Листом від 24.10.2020 №21-3-3916 ЦВК повідомила позивачу, зокрема, що статтею 248 ВК України, якою врегульовано організацію та порядок голосування на місцевих виборах, визначено, що виборчий бюлетень заповнюється виборцем особисто в кабіні для таємного голосування. Виборець, який внаслідок порушення здоров`я (у зв`язку з інвалідністю, тимчасовим розладом здоров`я, віком) не може самостійно заповнити виборчий бюлетень, має право з відома голови або іншого члена дільничної виборчої комісії скористатися допомогою іншого виборця, крім члена виборчої комісії, кандидата у депутати, кандидата на посаду сільського, селищного, міського голови, довіреної особи кандидата, уповноваженої особи організації партії, офіційного спостерігача. Станом на сьогодні іншого способу заповнити виборчий бюлетень виборцем, який внаслідок порушення здоров`я (у зв`язку з інвалідністю, тимчасовим розладом здоров`я, віком) не може це зробити самостійно, Кодексом не передбачено.
6. Позивач зазначає, що у день виборів, 25.10.2020, він завітав до дільничної виборчої дільниці №321269, що знаходиться за адресою: вул. Вокзальна, 46А, м. Буча, Київська область, і проголосувати не зміг. Члени виборчої дільниці запропонували йому скористатися допомогою сторонніх осіб.
7. За таких обставин, позивач уважає, що ЦВК, на яку покладено обов`язок забезпечити осіб з порушенням зору розумним пристосуванням, не розробила спеціальних порядків і правил, чим допустили протиправну бездіяльність, у зв`язку з чим позивач змушений звернутися до суду з цим позовом.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
8. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.08.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.11.2021, позов задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність ЦВК щодо неприйняття Порядку забезпечення розумним пристосуванням (допоміжними засобами) для голосування особами з порушенням зору. Зобов`язано ЦВК, відповідно до вимог статті 62 ВК України, розробити та затвердити Порядок забезпечення розумним пристосуванням (допоміжними засобами) для голосування особами з порушенням зору. В іншій частині позову відмовлено.
9. Суди попередніх інстанцій зазначили, що особи з порушенням здоров`я мають рівні права з іншими виборцями. Водночас з метою реалізації їх права голосу на виборах самостійно, ураховуючи їх фізичні потреби пов`язані зі станом здоров`я, останні мають бути забезпечені розумним пристосуванням (допоміжними засобами). Забезпечення таким пристосуванням має здійснюватися у порядку, визначеному ЦВК.
10. Суди попередніх інстанцій наголосили, що доводи відповідача здебільшого зводяться до розробки та затвердження критеріїв доступності осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення до приміщень, де проводиться голосування та можливості ознайомлення з роз`ясненнями щодо порядку голосування. Однак, що стосується забезпечення можливості голосування осіб з порушенням зору саме в частині здійснення їх волевиявлення шляхом заповнення бюлетеня та проставлення голосу за відповідного кандидата, відповідачем лише зазначено, що статтею 248 ВК України передбачено, що виборець, який внаслідок фізичних вад не може самостійно заповнити виборчий бюлетень, має право з відома голови або іншого члена дільничної виборчої комісії скористатися допомогою іншого виборця, крім члена виборчої комісії, кандидата у депутати, кандидата на посаду сільського, селищного, міського голови, довіреної особи кандидата, уповноваженої особи організації партії, офіційного спостерігача. Станом на сьогодні іншого способу заповнити виборчий бюлетень виборцем, який унаслідок порушення здоров`я не може це зробити самостійно, Кодексом не передбачено.
11. Суди попередніх інстанцій встановили, що, з метою отримання пропозицій з питання порядку та випадків забезпечення розумним пристосуванням (допоміжними засобами) виборця з порушення здоров`я в приміщенні для голосування з метою створення умов для особистого голосування такого виборця, ЦВК своїми листами від 18.11.2020 №21-41-4621 та №21-41-4626 зверталася до Міністерства соціальної політики України як центрального органу виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, який, зокрема, забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері захисту прав осіб з інвалідністю, та до Міністерства розвитку громад та територій України як центрального органу виконавчої влади, який, зокрема, забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування, просторового планування територій та архітектури, державну політику у сфері технічного регулювання у будівництві, а також забезпечує формування державної політики у сфері архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
12. Листом Міністерства соціальної політики України від 18.12.2020 №17753/0/2-20/58 було запропоновано для людей похилого віку та осіб з порушенням зору в приміщенні, де видають бюлетені для голосування, та деяких кабінах для таємного голосування забезпечити використання збільшуваного скла.
13. Листом Міністерства розвитку громад та територій України від 23.12.2020 №7/14.1/20470-20 було зазначено, що постановою Кабінету Міністрів України від 09.10.2020 №962 затверджено Критерії доступності для осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення приміщень, що надаються дільничним виборчим комісіям звичайних виборчих дільниць для організації їх роботи та проведення голосування.
14. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що ЦВК зволікає з розробленням та прийняттям порядку забезпечення розумним пристосуванням (допоміжними засобами) для голосування особами з порушенням зору, адже докази здійснення ним ефективних дій, спрямованих на створення належних умов для особистого голосування виборця з порушенням зору, відсутні. Обставини щодо звернення ЦВК з листами до міністерств та отримання від останніх беззмістовних відповідей не може свідчити про дійсні намагання відповідача вирішити проблему щодо розроблення порядку забезпечення розумним пристосуванням (допоміжними засобами) для голосування особами з порушенням зору. Доводи, викладені в листі Міністерства соціальної політики України від 18.12.2020 №17753/0/2-20/58 щодо забезпечення осіб з порушенням зору збільшуваним склом, є формальними та абсолютно недієвими, оскільки збільшуване скло не може допомогти людині, яка має інвалідність по зору.
15. Суди попередніх інстанцій також звернули увагу, що наявність альтернатив для голосування особам з порушенням зору підтверджується позитивним міжнародним досвідом країн, зокрема, Естонії та Канади, де на бюлетені використовуються спеціальні таблиці-трафарети зі шрифтом Брайля, а в Монголії - можливе голосування за допомогою SMS-сервісів, в Ірландії - використовуються виборчі бюлетені з трафаретами поверх них, які містять спеціальні пластикові рамки з позначками "так" та "ні". У деяких країнах забезпечено наявність у кабінах для голосування звукових тифломаркерів, за допомогою яких, торкаючись спеціальної позначки, можна "почути" зображення на виборчому бюлетені. У Сполучених Штатах Америки виборцям з порушенням зору видають спеціальний аудіопристрій з касетою та навушниками, ретельно пояснюється, як проголосувати, якщо особа не бачить комп`ютера чи бюлетеня, або, наприклад, видають спеціальний екран із збільшеним зображенням виборчого бюлетеня, на якому шрифтом Брайля відмічені прізвища кандидатів.
ІV. Провадження в суді касаційної інстанції
16. 04.01.2022 до Суду надійшла касаційна скарга відповідача на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.08.2021 і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.11.2021.
17. У касаційній скарзі скаржник, не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій в частині задоволених позовних вимог, просить їх скасувати з підстав неправильного застосування норм матеріального права і порушення норм процесуального права та ухвалити в цій частині нове, яким відмовити у задоволенні позову у повному обсязі.
18. На обґрунтування підстав для касаційного оскарження скаржник посилається на наявність обставин, передбачених пунктами 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а саме:
- застосування абзацу 2 частини першої статті 62, пункту 6 розділу ХХХХІІ "Прикінцеві та перехідні положення" ВК України, частини четвертої статті 270 КАС України без урахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 25.03.2019 у справі №855/85/19, від 20.04.2019 у справі №855/118/19, від 18.02.2021 у справі №160/6885/19, від 04.03.2021 у справі №855/14/21, від 11.03.2021 у справі №855/18/21, від 19.04.2021 у справі №855/21/21;
- застосування положення статті 1 Закону України "Про засади запобігання та протидії дискримінації в України" без урахування висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 01.04.2020 у справі №804/2823/16, від 25.11.2021 у справі №9901/159/21, у постанові Верховного Суду від 15.02.2019 у справі №855/29/19;
- застосування статті 2 КАС України та частини четвертої статті 245 КАС України без урахування висновків щодо застосування цих норм, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 05.12.2019 у справі №9901/158/19, у постановах Верховного Суду від 12.08.2019 у справі №855/348/19, від 18.06.2019 у справі №855/150/19, від 08.11.2019 у справі №420/914/19;
- відсутність висновку щодо застосування частини першої статті 62 ВК України в подібних правовідносинах.
19. За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Уханенку С.А., Загороднюку А.Г.
20. Суд ухвалою від 31.01.2022 відхилив посилання скаржника як на підставу для відкриття касаційного провадження на застосування положень абзацу 2 частини першої статті 62, пункту 6 розділу ХХХХІІ "Прикінцеві та перехідні положення" ВК України, частини четвертої статті 270 КАС України; статті 1 Закону України "Про засади запобігання та протидії дискримінації в України"; статті 2 КАС України та частини четвертої статті 245 КАС України без урахування висновків щодо застосування цих норм, викладених у постановах Верховного Суду. Проте Суд визнав обґрунтованими для цілей відкриття касаційного провадження посилання скаржника на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування частини першої статті 62 ВК України в подібних правовідносинах.
21. Отож Суд ухвалою від 31.01.2022 відкрив провадження за вказаною касаційною скаргою лише на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
22. В цій частині касаційної скарги скаржник доводить, що наразі відсутній висновок Верховного Суду щодо правильного тлумачення слів "у порядку та випадках, визначених Центральною виборчою комісією", вжитих в абзаці другому частини першої статті 62 ВК України".
23. Скаржник уважає, що конструкція абзацу 2 частини першої статті 62 ВК України вказує на дискрецію ЦВК у питаннях випадків забезпечення розумним пристосуванням виборців з порушенням здоров`я, у тому числі і визначення випадків неможливості забезпечення розумним пристосуванням певної категорії виборців з порушенням здоров`я, якщо розроблення розумного пристосування для таких виборців є технічно неможливим або становить непропорційний чи невиправданий тягар для сторони, відповідальної за його реалізацію.
24. Позивач подав відзив на касаційну скаргу, в якому, посилаючись на правильність висновків судів попередніх інстанцій, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.
25. На обґрунтування відзиву позивачем зазначено, що наразі особа з порушенням зору може проголосувати лише за допомогою іншого виборця. Альтернативи для особистого голосування таких осіб ЦВК досі не передбачено. Позивач уважає, що оцінювати надмірність чи непропорційність тягаря розроблення розумного пристосування для особистого голосування виборців з порушенням зору, не спробувавши це запровадити, є передчасним.
26. Третя особа також подала відзив, у якому підтримала вимоги касаційної скарги.
27. За доводами третьої особи, бездіяльність ЦВК щодо неприйняття порядку забезпечення розумним пристосуванням (допоміжними засобами) для голосування особами з порушенням зору відсутня, оскільки строк протягом якого відповідний порядок повинен бути прийнятий законодавством, не визначений. Зобов`язання ЦВК прийняти окремий порядок забезпечення розумним пристосуванням (допоміжними засобами) для голосування особами з порушенням зору є втручання в його дискреційні повноваження. Наприклад, використання одного із розумних застосувань для маломобільних виборців, які пересуваються на колісних кріслах, вирішено не шляхом прийняття окремого порядку забезпечення таких виборців розумним пристосуванням (допоміжними засобами), а шляхом встановлення ЦВК вимог до приміщень дільничних виборчих комісій і приміщень для голосування та нормативного облаштування.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
28. Згідно зі статтею 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.
29. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.
30. Стаття 38 Конституції України гарантує право громадян брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
31. Статтею 69 Конституції України визначено, що народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії.
32. Вибори до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, відповідно до статті 71 Конституції України, є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування; виборцям гарантується вільне волевиявлення.
33. Визначення гарантій права громадян на участь у виборах, регулювання підготовки та проведення виборів Президента України, народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, сільських, селищних, міських, районних у містах рад, сільських, селищних, міських голів, унормовано ВК України від 19.12.2019 №396-IX.
34. Згідно з статтею 1 ВК України (вибори як форма безпосередньої демократії) вибори в Україні є основною формою народного волевиявлення, способом безпосереднього здійснення влади Українським народом.
35. Вибори є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування.
36. Частинами першою та другою статті 6 ВК України передбачено, що виборчі права громадян України - це гарантовані Конституцією України та цим Кодексом їхні права на участь у виборах, які проводяться в Україні.
37. Основні виборчі права громадян України включають: 1) право вільно обирати (право голосу на виборах); 2) право бути обраним.
38. Частиною дев`ятою статті 7 ВК України передбачено, що з метою реалізації виборчих прав виборці з порушенням здоров`я (у зв`язку з інвалідністю, тимчасовим розладом здоров`я, віком) мають право на забезпечення розумним пристосуванням у відповідності до індивідуальних потреб для безперешкодної участі у виборчому процесі в порядку, визначеному цим Кодексом.