ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 липня 2024 року
м. Київ
справа № 420/6837/18
адміністративне провадження № К/990/2235/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Шарапи В.М.,
суддів Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08.09.2022 (головуючий суддя Юхтенко Л.Р. та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21.12.2022 (головуючий суддя Градовський Ю.М., судді Бітов А.І., Шеметенко Л.П.)
у справі №420/6837/18
за позовом Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради
до ОСОБА_1
про зобов`язання знести самочинно збудований об`єкт будівництва,
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій, встановлені судами попередніх інстанцій обставини:
1. Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (далі - позивач) звернулось до Одеського окружного адміністративного суду з позовом, в якому просило зобов`язати ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, відповідачка) знести за власний кошт самочинно збудований об`єкт, розташований за адресою: АДРЕСА_1 .
1.1. Підставою позову вказувало те, що на підставі наказу, направлення та виявлення факту самочинного будівництва об`єкту, інспектором Управління проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, що належить відповідачу, за адресою: АДРЕСА_1 . Перевіркою встановлено, що відповідачем виконано будівельні роботи з реконструкції зазначеної квартири шляхом прибудови двох приміщень першого поверху до квартири без отримання права на виконання будівельних робіт, що є порушенням вимог пункту 1 частини 1 статті 34, абзацу 1 частини 2 статті 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", абзацу 2 пункту 5, пункту 13 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України №466 від 13.04.2011.
За результатами перевірки складено Акт, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил та протокол про адміністративне правопорушення від 21.05.2018.
У зв`язку з необхідністю проведення перевірки виконання вимог припису, Управлінням було проведено перевірку та встановлено, що відповідачкою вимоги припису виконані не були. За результатом проведеної перевірки інспектором було складено Акт та протокол про адміністративне правопорушення, та винесена постанова по справі про адміністративне правопорушення, за якою відповідача визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення за невиконання законних вимог (приписів) посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю.
2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 30.09.2019, яке залишене без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26.03.2020 у справі №420/6837/18, Управлінню державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради в позові відмовлено.
3. Постановою Верховного Суду від 28.10.2021 судові рішення у справі були скасовані, а справа направлена на новий розгляд до суду першої інстанції.
4. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 08.09.2022, яке залишене без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21.12.2022 у справі №420/6837/18, Управлінню державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради в позові відмовлено.
4.1. Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відсутні підстави для знесення самочинного будівництва відповідачкою, оскільки нею доведено, що вона не здійснювала роботи з прибудови до квартири та реконструкції цих прибудов до квартири, а лише поточний ремонт, а позивачем не доведено протилежного.
5. Судами встановлені такі обставини, що мають значення для правильного вирішення спору по суті:
5.1. У період з 10.05.2018 по 21.05.2018 на підставі наказу від 02.01.2018 №01-13/1ДАБК головним спеціалістом інспекційного відділу №2 Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради Постернак А.М. проведено позапланову перевірку ОСОБА_1 з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил за адресою об`єкта: АДРЕСА_1, за результатом якої складено акт №000309.
5.2. Зазначеною перевіркою встановлено виконання ОСОБА_1 будівельних робіт з реконструкції квартири за адресою: АДРЕСА_1, шляхом прибудови двох приміщень першого поверху без отримання права на виконання будівельних робіт, чим порушено вимоги пункту 1 частини 1 статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", абз. 1 частини 2 статті 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", абз. 2 пункту 5, пункту 13 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466.
5.3. На підставі виявлених порушень головним спеціалістом інспекційного відділу №2 Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради Постернаком А.М. внесено ОСОБА_1 припис від 21.05.2018 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил шляхом отримання права на виконання будівельних робіт, або привести об`єкт у відповідність до договору дарування від 23.12.2017 №2591 у термін до 21.07.2018.
5.4. Разом з цим, виявлені порушення стали підставою для висновку про наявність в діях відповідача складу правопорушення, передбаченого частиною 5 статті 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КупАП), про що складено протокол від 21.05.2018.
5.5. Розглянувши наведені матеріали перевірки, заступником начальника управління-начальником інспекційного відділу №1 Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради Якименком Р.К. винесено постанову від 04.06.2018 №344/18, якою ОСОБА_1 визнано винною у вчинені адміністративного правопорушення, передбаченого частиною 5 статті 96 КупАП, та накладено штраф у сумі 10 200 грн.
5.6. У період з 27.08.2018 по 07.09.2018 головним спеціалістом інспекційного відділу №2 Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради Постернак А.М. проведено позапланову перевірку з питань дотримання ОСОБА_1 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, за результатами якого складено акт №001106.
5.7. Зазначеною перевіркою встановлено не виконання відповідачем вимог припису від 21.05.2018, а саме не отримано право на виконання будівельних робіт з реконструкції квартири за вищевказаною адресою і не приведено об`єкт у відповідність до договору дарування №2591 від 23.12.2017, чим порушено вимоги підпунктів "а", "б" пункту 3 частини 3 статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", підпункту 3 пункту 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553.
5.8. Разом з цим, виявлені порушення стали підставою для висновку про наявність в діях відповідача складу адміністративного правопорушення, передбаченого частиною 1 статті 188-42 КУпАП.
5.9. Розглянувши вказані матеріали перевірки, в.о. начальника Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради Якименко Р.К. винесено постанову від 21.09.2018 № 626/18, якою ОСОБА_1 визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбачено частиною 1 статті 188-42 КУпАП, та накладено штраф у сумі 6 800 грн.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги, заперечень (відзиву) на касаційну скаргу:
6. Позивач подав касаційну скаргу, у якій просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08.09.2022 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21.12.2022, ухвалити нове рішення про задоволення позову. 6.1. Підставами касаційного оскарження зазначає неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права - статті 38 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та статті 376 Цивільного кодексу України, без врахування висновків Верховного суду щодо застосування цих норм права у подібних правовідносинах та порушення норм процесуального права під час встановлення обставин справи. Зокрема, вказує на те, що суди попередніх інстанцій не врахували висновків Верховного Суду України, викладених у постановах від 19.11.2014 у справі №6-180цс14, від 24.06.2015 у справі №6-381цс15, а також висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 16.01.2019 у справі №458/1173/14-ц, від 06.03.2019 у справі №814/2645/15, від 29.01.2020 у справі №822/2149/18 щодо права позивача на звернення до суду з відповідним позовом та правових наслідків самочинного будівництва.
6.2. Також позивач зазначає, що суди попередніх інстанцій прийшли до висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог без дослідження всіх доказів, які наявні у справі та свідчать про протилежні аніж у висновку судів попередніх інстанцій обставини. Вказане, на переконання позивача, є порушенням норм процесуального права, зокрема статей 9, 242 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), що призвело до постановлення необґрунтованих судових рішень.
7. Відповідачем відзив на касаційну скаргу не подано.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
8. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин 1-2 статті 341 КАС України, згідно яких Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
9. Норми матеріального права під час перевірки судом касаційної інстанції правильності їх застосування судами попередніх інстанцій застосовуються у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин.
10. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. На думку судової колегії суду касаційної інстанції під час розгляду цієї справи проблемним є питання застосування судами попередніх інстанцій норм права, що стосуються правового регулювання спорів за зверненням до суду з позовом про знесення самовільно збудованих будівель і споруд чи приведення їх до попереднього стану органами державного архітектурно-будівельного контролю.
12. Зазначене питання неодноразово було предметом судового розгляду Верховним Судом. Зокрема судовою палатою з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 29.01.2020 у справі №822/2149/18 висловлено таку правову позицію: "Правовий порядок знесення будинку, будівлі, споруди, іншого нерухомого майна залежить від підстав, за якими його віднесено до об`єкта самочинного будівництва.
За змістом частини 7 статті 376 Цивільного кодексу України зобов`язання особи, яка здійснила будівництво, провести відповідну перебудову можливе лише у разі: (1) істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, (2) істотного порушення будівельних норм і правил.
У цих випадках з позовом про зобов`язання особи до проведення перебудови може звернутися відповідний орган державної влади або орган місцевого самоврядування. Таке рішення суд може ухвалити і за позовом про знесення самочинного будівництва, якщо за наслідками розгляду справи дійде висновку, що можливість перебудови і усунення наслідків самочинного будівництва не втрачено і відповідач згоден виконати перебудову. У разі невиконання особою судового рішення про здійснення перебудови, суд може постановити рішення про знесення самочинного будівництва.
У випадках, коли до суду з позовом про знесення самочинного будівництва звертається орган державного архітектурно-будівельного контролю, належить керуватися частиною першою статті 38 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17 лютого 2011 року № 3038-VI, за якою у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису.
У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням.
Можливість перебудови і усунення наслідків самочинного будівництва перевіряється на стадії виконання припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів. Невиконання припису без поважних причин може свідчити про неможливість перебудови або небажання особи, яка здійснила самочинне будівництво, усувати його наслідки.
В інших випадках самочинного будівництва, зокрема, (1) якщо нерухоме майно збудоване або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або (2) без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи чи (3) належно затвердженого проекту, стаття 376 Цивільного кодексу України не ставить можливість знесення об`єкта самочинного будівництва в залежність від можливостей його перебудови.
Натомість правове значення має позиція власника (користувача) земельної ділянки, а також дотримання прав інших осіб. Якщо власник (користувач) земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, або за її рахунок (частина 4 статті 376 ЦК України).
В цьому випадку знесення самочинного будівництва можливе без попереднього рішення суду про зобов`язання особи, яка здійснила будівництво, провести відповідну перебудову. Це є логічним та виправданим, оскільки такі види самочинного будівництва, безперечно, не можуть бути приведені до легітимного стану шляхом перебудови".
13. З урахуванням вказаної правової позиції у спірних правовідносинах суд касаційної інстанції зауважує, що підставою звернення з позовом до суду позивач вказав здійснення відповідачем будівельних робіт з реконструкції квартири АДРЕСА_2 шляхом прибудови двох приміщень першого поверху до квартири без документа, який надає право на виконання будівельних робіт.
14. Згідно з частиною 1 статті 376 ЦК України житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.
15. Частиною 1 статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" для початку виконання будівельних робіт вимагалось подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об`єктів будівництва, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), та щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта та які не потребують отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України.
16. Статтею 38 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" встановлено, що у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису.