ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 липня 2024 року
м. Київ
справа № 240/7161/21
адміністративне провадження № К/990/12669/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Шарапи В.М.,
суддів Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу керівника Житомирської обласної прокуратури
на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 22.11.2021 (головуюча суддя Панкеєва В.А.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05.04.2022 (головуючий суддя Капустинський М.М., судді Сапальова Т.В., Ватаманюк Р.В.)
у справі №240/7161/21
за позовом заступника керівника Житомирської обласної прокуратури в інтересах держави
до Житомирської міської ради,
треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю "М ГРУП ЖИТОМИР", Товариство з додатковою відповідальністю "Фірма "Рада", Департамент містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради, ОСОБА_1,
про визнання протиправними та скасування пункту рішення та детального плану території кварталу,
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. Заступник керівника Житомирської обласної прокуратури в інтересах держави звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Житомирської міської ради, в якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати пункт 1 рішення Житомирської міської ради від 27.09.2018 № 1133 в частині затвердження детального плану території кварталу в межах вулиць: Небесної Сотні, Хлібної, Бориса Тена, Житній Базар в м.Житомирі;
1.2. визнати протиправним та скасувати детальний план території кварталу в межах вулиць; Небесної Сотні, Хлібної, Бориса Тена, Житній Базар в м.Житомирі, затверджений рішенням Житомирської міської ради від 27.09.2018 № 1133.
Рух справи та процесуальні дії в суді першої інстанції.
2. В судовому засіданні 27.09.2021 представник третьої особи - Товариства з додатковою відповідальністю "Фірма"Рада" звернула увагу на пояснення до позову від 19.08.2021, зокрема на відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави у даній справі у суді.
2.1. Представник заступника керівника Житомирської обласної прокуратури в інтересах держави в судовому засіданні 27.09.2021 надав пояснення щодо представництва прокурором інтересів держави в суді. Зокрема, зазначив, позов поданий відповідно до вимог статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та статті 23 "Про прокуратуру". Прокурор самостійно звернувся з даним позовом на захист інтересів держави, оскільки на момент подання позову був відсутній державний орган, до повноважень якого належить контроль за законністю рішень місцевих, зокрема міських рад, у сфері містобудування та який наділений повноваженнями щодо звернення до суду із відповідною категорією позовів про скасування протиправних рішень. Крім того, Управління ДАБІ у Житомирській області повідомило, що Управління, як орган державного нагляду та контролю не наділене повноваженнями звертатись до суду із позовною заявою про скасування детального плану територій.
2.2. Ухвалю суду від 27.09.2021 позов залишено без руху, позивачу надано строку для усунення недоліків шляхом надання до суду підтвердження підстав для представництва інтересів держави прокурором.
2.3. На усунення недоліків позовної заяви позивачем на адресу суду направлено лист з поясненнями щодо наявності права на представництво інтересів держави. За змістом листа станом на момент пред`явлення позову прокуратура правомірно звернулася в інтересах держави, без визначення органу уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
2.4. Проте в ході підготовчого судового засідання 20.10.2021 окружною прокуратурою до суду подано клопотання про залучення як позивача у справі Державну інспекцію архітектури та містобудування України. Постановою Кабінету Міністрів України від 23.12.2020 № 1340 утворено Державну інспекцію архітектури та містобудування України, якій згідно постанови № 960 від 15.09.2021 погоджено можливість здійснення повноважень і виконання функцій з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, отже на даний час остання є уповноваженим суб`єктом владних повноважень до компетенції якого належить захист інтересів в держави у спірних правовідносинах. Одночасно із заявленням даного клопотання до Державної інспекції архітектури та містобудування України надіслано повідомлення у порядку статті 23 Закону України "Про прокуратуру" з описом виявлених прокуратурою порушень вимог містобудівного законодавства про порушення інтересів держави та необхідністю їх захисту шляхом залучення інспекції у дану справу в якості позивача.
2.5. 08.11.2021 від представника позивача надійшло клопотання про долучення відповіді Державної інспекції архітектури та містобудування України.
2.6. 16.11.2021 від представника позивача надійшло клопотання про залишення їх клопотання від 11.10.2021 №15/1-877вих21 про залучення як позивача у справі Державну інспекцію архітектури та містобудування України без розгляду. За змістом клопотання також просять не брати до уваги попередні пояснення позивача.
2.7. В судовому засіданні 22.11.2021 прокурор клопотання від 16.11.2021 підтримав.
2.8. Представник відповідача та представники третіх осіб - Товариства з додатковою відповідальністю "Фірма"Рада", Департаменту містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради, ОСОБА_1 у вирішенні клопотання поклались на розсуд суду.
2.9. Представник третьої особи, товариства з додатковою відповідальністю "Фірма"Рада" пояснила, що ДІАМ не здійснює функцію нагляду, на момент звернення існувало ДАБІ. Щодо клопотання вказала, що воно є доречним, однак не змінює суті того, що прокурор не міг самостійно звертатись до суду.
3. Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 22.11.2021, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05.04.2022, клопотання заступника керівника Житомирської обласної прокуратури від 20.10.2021 про залучення як позивача у справі Державну інспекцію архітектури та містобудування України залишено без розгляду.
3.1. Позовну заяву заступника керівника Житомирської обласної прокуратури в інтересах держави до Житомирської міської ради, треті особи: товариство з обмеженою відповідальністю "М ГРУП ЖИТОМИР", Товариство з додатковою відповідальністю "Фірма"Рада", Департамент містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради, ОСОБА_1, про визнання протиправними та скасування пункту рішення та детального плану території кварталу залишено без розгляду.
4. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, залишив без розгляду позовну заяву заступника керівника Житомирської обласної прокуратури з тих підстав, що обґрунтованих підстав для звернення прокурора з даним позовом до суду в інтересах держави судом не встановлено. Суд зазначив, що предметом цього позову є рішення органу місцевого самоврядування щодо детального плану території, що за своєю суттю полягає у визначенні питання дотримання норм містобудівельного законодавства. Надані позивачем пояснення наявності повноважень звернення до суду з позовом обґрунтовані тим, що Державна інспекція архітектури та містобудування України (далі - ДІАМ) фактичного самоусунулась від здійснення своїх повноважень у спірних правовідносинах. Суд відзначив, що прокурором доведено до відома ДІАМ про виявлені порушення вимог Закону, однак доказів неналежного виконання органом своїх функцій, не надано.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Керівник Житомирської обласної прокуратури подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 22.11.2021 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05.04.2022, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
5.1. Підставою для відкриття касаційного провадження у справі стало неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
5.2. Прокурор зазначив, що ним подано позовну заяву в інтересах держави в якості самостійного позивача. Звертаючись до суду першої інстанції з позовом, скаржником зазначалося про відсутність державного органу, який наділений повноваженнями щодо звернення до суду з позовом про скасування містобудівної документації місцевого рівня (детального плану території), у тому числі, рішень органу місцевого самоврядування, яким така документація затверджена. Звертає увагу на те, що ДІАМ на момент звернення прокурора з позовною заявою до суду не розпочала роботу. Прокурор стверджує, що в суді першої інстанції він зазначав про відсутність повноважень у ДІАМ на звернення до суду у цій справі.
5.3. Додатково зазначив, що органи місцевого самоврядування під час розроблення та затвердження містобудівної документації (детального плану території) не є об`єктами державного архітектурно-будівельного нагляду, у зв`язку з чим головні інспектори будівельного нагляду не наділені правом звернення до суду з позовом про скасування прийнятих ними рішень.
5.4. Скаржник вказує на те, що не відповідають обставинам справи висновки суду щодо звернення прокурора в інтересах ДІАМ та обґрунтування підстав представництва такого органу фактичним самоусуненням від здійснення своїх повноважень. При цьому, судами не надано оцінки наявності повноважень у ДАБІ та ДІАМ на звернення до суду з відповідним позовом.
5.5. На переконання скаржника, його довід про відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносин, підлягав перевірці судом.
5.6. Також скаржник зазначив, що орган місцевого самоврядування є самостійним, автономним та не знаходиться у підпорядкуванні жодного органу, у зв`язку з чим позови прокурора подаються з підстав відсутності суб`єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
5.7. Прокурор пояснив, що метою звернення до суду є захист інтересів держави та прав територіальної громади, а підставою звернення стало прийняття Житомирською міською радою рішення від 27.07.2018 №1133 про затвердження детального плану території, який не відповідає Генеральному плану та плану зонування міста Житомир, затвердженого рішенням Житомирської міської ради від 04.04.2017 №579, в частині поверховості, що суперечить пункту 10 статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Порушенням інтересів держави у спірних правовідносинах є недотримання встановленої законодавчої процедури під час розробки та затвердження містобудівної документації на місцевому рівні - детального плану.
6. У відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_1 просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
6.1. Доводи третьої особи зводяться до того, що прокурор в порушення вимог частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" попередньо, до звернення до суду, не звернувся до ДІАМ з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді. Вважає, що скаржник не спростував висновків судів попередніх інстанцій, з яким він погоджується.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
7. Під час розгляду даної касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
8. Питанням, яке слід вирішити у межах касаційного перегляду, є право звернення прокурора до суду з цим позовом.
9. За приписами статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, у тому числі, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
10. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII.
11. Частиною 1, абзацами 1, 2 частини 3, частиною 4, пунктами 1, 3, 4 частини 6 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" встановлено що, представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина або представництва інтересів держави у справах про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
Під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження: звертатися до суду з позовом (заявою, поданням); ініціювати перегляд судових рішень, у тому числі у справі, порушеній за позовом (заявою, поданням) іншої особи; брати участь у розгляді справи.
12. За правилами частин 3, 4 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
13. Як вбачається зі встановлених обставин справи, предметом оскарження у межах цього спору є детальний план території кварталу в межах вулиць; Небесної Сотні, Хлібної, Бориса Тена, Житній Базар в м.Житомирі, затверджений рішенням Житомирської міської ради від 27.09.2018 № 1133.
14. Детальний план території та рішення відповідної місцевої ради про його затвердження, відповідно до висновків Великої Палати Верховного Суду у справі №363/3786/17, не є актами індивідуальної дії, які стосуються конкретних прав чи обов`язків певної особи, а є нормативно-правовими актами, дія яких поширюється на необмежену кількість суб`єктів та застосовується багаторазово.
15. Відповідачем у цій справі визначено орган місцевого самоврядування - Житомирську міську раду, яка у спірних відносинах прийняла спірне рішення.
16. Верховний Суд неодноразово, зокрема у постановах від 01.09.2022 у справі №440/7210/21 та від 12.10.2023 у справі №440/7208/21, викладав висновки щодо застосування норм статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру" у справах, предметом спору в яких як і у справі, яка розглядається, охоплювалось оскарження рішень органів місцевого самоврядування, підкреслював, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен із таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним і не перебуває у підпорядкуванні жодного органу.
17. Отже позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такій категорії справ орган прокуратури повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.
18. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
19. Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99).
20. Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
21. Отже, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
22. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 у справі №815/724/15, від 28.01.2021 у справі №380/3398/20, від 05.10.2021 у справі №380/2266/21, від 02.12.2021 у справі №320/10736/20, від 23.12.2021 у справі №0440/6596/18 та від 01.06.2022 у справі №260/1815/21.