ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 липня 2024 року
м. Київ
справа № 280/5471/22
адміністративне провадження № К/990/29520/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів: Берназюка Я.О., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства "Запоріжжяобленерго"
на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 06.03.2023 (головуючий суддя Сіпака А.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 20.07.2023 (головуючий суддя Баранник Н.П., судді Малиш Н.І., Щербак А.А.)
у справі №280/5471/22
за позовом Публічного акціонерного товариства "Запоріжжяобленерго"
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,
про визнання протиправним та скасування розпорядження
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
1. Публічне акціонерне товариство "Запоріжжяобленерго" (далі - позивач, ПАТ "Запоріжжяобленерго") звернулося до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП, відповідач), в якому просить визнати протиправним та скасувати розпорядження НКРЕКП "Про усунення порушень ПАТ "Запоріжжяобленерго" від 09.08.2022 № 21-р.
1.1. Позовні вимоги обґрунтовує тим, що оскаржуване розпорядження є дискримінаційним, необґрунтованим, незаконним та таким, що порушує права ПАТ "Запоріжжяобленерго" як оператора системи розподілу. Рішення про зобов`язання усунення позивачем вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, викладене у Розпорядженні № 21-р, не відповідає обставинам перевірки. Зазначає, що на момент здійснення перевірки відповідачем не було враховано, що умови договору електропостачальника про надання послуг з розподілу, розміщеного на сайті позивача, як і Додаткові угоди до договору електропостачання, відповідали умовам Типового договору та узгоджувалися з вимогами пункту 2.1.16, пункту 7.4, пункту 7.10 Правил роздрібного ринку електричної енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 14.03.2018 № 312 (далі - ПРРЕЕ) та Положенню про особливості постачання електричної енергії споживачам та розрахунків між учасниками роздрібного ринку електричної енергії у період дії воєнного стану, затвердженого Наказом Міністерства енергетики України від 13.04.2022 № 148 (далі - Положення № 148). Позивачем вживалися всі заходи з припинення постачання (розподілу) електричної енергії ДП "УкрНДІспецсталь". Оскаржуване розпорядження прийняте з порушенням статті 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", статей 2, 77 Закону України "Про ринок електричної енергії" та є таким, що підлягає скасуванню.
2. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду 06.03.2023, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 20.07.2023, у задоволенні позову відмовлено.
3. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскаржене розпорядження прийняте відповідачем з дотриманням вимог нормативно-правових актів, які регулюють спірні правовідносини, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені законами України. Підстави для скасування правомірного розпорядження відповідача в спірному випадку відсутні.
4. Судами попередніх інстанцій встановлені такі обставини справи:
4.1. Позивач здійснює господарську діяльність з розподілу електричної енергії на підставі ліцензії, виданої відповідно до постанови відповідача від 13.11.2018 №1415.
4.2. Постановою відповідача від 05.07.2022 №676, прийнятою з урахуванням звернень ТОВ "ЕНЕРДЖІ 365" від 10.12.2021 №9954 та від 17.01.2022 №10170, призначена позапланова невиїзна перевірка позивача. На підставі цієї постанови з 07.07.2022 по 13.07.2022 була проведена позапланова перевірка позивача з питань дотримання вимог законодавства, що регулює функціонування ринку електричної енергії, та Ліцензійних умов розподілу.
4.3. Перевіркою встановлені такі обставини:
До відповідача надійшла заява ТОВ "ЕНЕРДЖІ 365" під 10.12.2021 № 9954 про досудове врегулювання спору у зв`язку з невиконанням відповідачем умов публічного договору електропостачання про надання послуг з розподілу електричної енергії під час відключення електроустановок споживача ДП "УКРНДІСПЕЦСТАЛЬ" у листопаді-грудні 2021 року та віднесення обсягів електричної енергії, спожитої споживачем після дати вказаної електропостачальником у вимозі про відключення, на втрати оператора систем.
Зазначена заява була розглянута відповідачем та листом від 29.12.2021 №15397/20.1/7-21 направлено запит позивачу щодо приєднання до процедури досудового врегулювання спору та надання пояснення, копії документів та іншу інформацію, необхідну для встановлення відповідачем фактичних обставин справи.
При цьому, до відповідача надійшло звернення ТОВ "ЕНЕРДЖІ 365" від 17.01.2021 №10170 щодо усунення порушень ліцензійних умов з боку позивача.
Позивач листом від 25.01.2022 №001-33/235 повідомив відповідача про відмову у приєднанні до процедури досудового врегулювання спору та одночасно надав пояснення щодо питань, порушених у листі ТОВ "ЕНЕРДЖІ 365" від 10.12.2021 № 9954.
За результатами опрацювання наданих відповідачу матеріалів, листом від 01.02.2022 №1076/20.1/7-22 було надано відповідь ТОВ "ЕНЕРДЖІ 365".
На підставі зазначених звернень відповідачем прийнято постанову від 05.07.2022 №676.
4.4. Комісією з перевірки встановлено, що на офіційному вебсайті позивача оприлюднений договір електропостачальника про надання послуг з розподілу електричної енергії (у редакції чинній з 01.10.2021). Пункт 6.5, оприлюдненого на офіційному вебсайті позивача договору (у редакції, чинній з 01.10.2021), не відповідає Типовому договору та положенням пунктів 7.3 та 7.4 розділу VII ПРРЕЕ (у редакції, що діяла до 01.01.2021), а також пункту 7.10 розділу VII ПРРЕЕ.
Зокрема, пунктом 6.5 оприлюдненого на офіційному вебсайті позивача договору встановлені не передбачені пунктом 6.5 Типового договору винятки з обов`язку покладення обсягів електричної енергії, використаних споживачем постачальника після дати, зазначеної постачальником у правомірній вимозі про відключення, на оператора системи, а саме: крім випадків відсутності у оператори системи організаційно-технічної можливості для здійснення відключення споживача в точці розподілу електричної енергії з дотриманням умови одночасного забезпечення збереження необхідних рівнів надійності і якості електропостачання інших споживачів та субспоживачів (унаслідок застосування відповідної схеми електропостачання) у разі наявності однієї з таких обставин:
- не надання споживачем доступу до вчасних електроустановок уповноваженим представникам оператора системи для вибіркового відключення струмоприймачів споживача або субспоживача;
- не виконання споживачем обґрунтованих вимог оператора системи щодо припинений повністю або частково споживання електричної енергії самим споживачем;
- не здійснення споживачем відключення електроустановок субспоживачів, живлення яких здійснюється від технологічних електричних мереж споживача.
4.5. Між ТОВ "ЕНЕРДЖІ 365" та позивачем укладено Договір електропостачальника про надання послуг з розподілу електричної енергії від 01.01.2019 № 10 (далі - Договір № 10).
Відповідно до пункту 4.1 Типового договору оператор системи зобов`язується обмежувати розподіл (передачу) за об`ємами споживачів Постачальника на час і дату, визначену у вимозі Постачальника про обмеження (відключення) відповідного об`єкта споживача.
При цьому, згідно з пунктом 4.1 Договору №10 позивач, зокрема, зобов`язується припиняти та обмежувати розподіл за об`єктами споживачів постачальника на час і дату (але не пізніше 10 робочих днів з дані отримання звернення від електропостачальника), визначену у вимозі постачальника про обмеження (відключення) відповідного об`єкта споживача, окрім випадків передбачених п. 6.5 цього договору та п. 3.10 додатку І Порядок розрахунків.
4.6. Листом від 11.11.2021 вих. №9817 ТОВ "ЕНЕРДЖІ 365" звернулося до позивача з вимогою про припинення (обмеження) розподілу електричної енергії споживачу ДП "УКРНДІСПЕЦСТАЛЬ" у зв`язку із заборгованістю споживача з оплати за спожиту електричну енергію відповідно до умов договору про постачання електричної енергії споживачу. Відповідно до вимоги, датою відключення об`єкта споживача від електроживлення визначено - 29.11.2021.
Відповідно до інформації, наданої листом позивача від 25.01.2022 №001-33/235 на запит відповідача, на виконання вказаної вимоги 18.11.2021 позивачем було оформлено та надано ДП "УКРНДІСПЕЦСТАЛЬ" попередження про припинення (обмеження) електропостачання (розподілу) електричної енергії 29.11.2021 з 8.00 години. Однак, ДП "УКРНДІСПЕЦСТАЛЬ" не було надано доступу до власних електроустановок працівникам позивача для вжиття заходів із припинення постачання (розподілу) електричної енергії та пломбування електрообладнання у відключеному стані, про що складено акт про недопуск від 29.11.2021.
4.7. Разом з цим, позивач повідомив, що припинення постачання (розподілу) електричної енергії ДП "УКРНДІСПЕЦСТАЛЬ" з центрів живлення унеможливлюється наявністю субспоживачів. Відповідно до матеріалів, що є додатками до листа ТОВ "ЕНЕРДЖІ 365" від 10.12.2021 № 9954, позивач листом від 30.11 2021 № 007-65/6529 повідомив ТОВ "ЕНЕРДЖІ 365" про відсутність технічної можливості припинення електропостачання ДП "УКРНДІСПЕЦСТАЛЬ" та призначення нової дати припинення (обмеження) електропостачання, а саме 07.12.2021.
4.8. Відповідно до інформації, наданої листом позивача від 25.01.2022 №001-33/235 на запит відповідача, на адресу ДП "УКРНДІСПЕЦСТАЛЬ" були направлені попередження про припинення (обмеження) електропостачання (розподілу) електричної енергії 07.12.2021 та 20.12.2021. Однак, ДП "УКРНДІСПЕЦСТАЛЬ" не було надано доступу до власних електроустановок працівникам позивача, про що складено акт про недопуск від 07.12.2021 та 20.12.2021.
Як повідомив позивач у вищевказаному листі, ДП УКРНДІСПЕЦСТАЛЬ систематично здійснювався недопуск представників позивача для здійснення заходів з припинення постачання (розподілу) електричної енергії за зверненням ТОВ ЕНЕРДЖІ 365.
4.9. Відповідно до матеріалів, наданих ТОВ "ЕНЕРДЖІ 365", листом від 30.11.2021 №9890 ТОВ "ЕНЕРДЖІ 365" звернулось до ПАТ "ЗАПОРІЖЖЯОБЛЕНЕРГО" щодо покладення обсягів електричної енергії, використаних споживачем ДП "УКРНДІСПЕЦСТАЛЬ" після 29.10.2021, на втрати позивача.
При цьому, позивач, керуючись пунктом 6.5 Договору, листом від 07.12.2021 №007-65/6716 та пунктом 7.10 розділу VII ПРРЕЕ повідомив ТОВ "ЕНЕРДЖІ 365" щодо неможливості покладення обсягів електричної енергії, використаних ДП "УКРНДІСПЕЦСТАЛЬ" після 29.11.2021, на втрати позивача.
Відтак, обсяги електричної енергії, використані ДП "УКРНДІСПЕЦСТАЛЬ" після 29.10.2021, були покладені на ТОВ "ЕНЕРДЖІ 365".
4.10. Згідно з висновками Акта перевірки встановлено порушення позивачем:
пункту 1 частини 3 статті 46 Закону України "Про ринок електричної енергії" від 13.04.2013 №2019-VІІІ (далі - Закон №2019-VІІІ) щодо обов`язку оператора системи розподілу дотримуватися ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії та інших нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії;
частини 4 статті 46 Закону №2019-VІІІ, якою встановлено, що оператор системи розподілу надає послуги з розподілу електричної енергії на підставі договорів про надання послуг з розподілу. Договори про надання послуг з розподілу є публічними договорами приєднання та укладаються на основі типових договорів, форма яких затверджується регулятором;
підпункту 13 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов розподілу щодо обов`язку ліцензіата укладати договори, які є обов`язковими для здійснення ліцензійної діяльності, та виконувати умови цих договорів;
підпункту 31 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов розподілу щодо обов`язку ліцензіата припиняти електроживлення споживача у порядку та у випадках, визначених кодексом системи розподілу та правилами роздрібного ринку;
пункту 2.1.16 глави 2.1 розділу ІІ ПРРЕЕ, яким встановлено, що договір електропостачальника про надання послуг з розподілу / передачі електричної енергії є публічним договором приєднання, зміст якого визначається оператором системи на основі типового договору, що є додатком до цих Правил, оприлюднюється на офіційному вебсайті оператора системи та укладається шляхом надання електропостачальником заяви-приєднання;
пункту 7.10 розділу VІІ ПРРЕЕ, яким встановлено, що припинення електроживлення електроустановок споживача здійснюється оператором системи у порідку, визначеному Кодексом системи передачі та Кодексом системи розподілу. У разі нездійснення оператором системи припинення електропостачання споживачу, згідно з вимогою електропостачальника про відключення, купівля-продаж електричної енергії за договором про постачання зупиняється, а обсяги електричної енергії, використані споживачем після дати, зазначеної у вимозі про відключення, покладаються адміністратором розрахунків на оператора системи як втрати;
пункту 4.1 Типового договору електропостачальника про надання послуг з розподілу (передачі) електричної енергії, що є додатком 4 до ПРРЕЕ, яким, зокрема, встановлено, що оператор системи зобов`язується обмежувати розподіл (передачу) за об`єктами споживачів постачальника на час і дату, визначену у вимозі постачальника про обмеження (відключення) відповідного об`єкта споживача.
4.11. Позивач листом від 26.07.2022 №001-33/1478 надав письмові пояснення та заперечення до Акта перевірки.
4.12. На підставі акта позапланової невиїзної перевірки №144 від 13.07.2022, проведеної відповідно до постанови НКРЕКП від 05.07.2022 № 676 "Про проведення позапланової невиїзної перевірки ПАТ "Запоріжжяобленерго", НКРЕКП було прийнято розпорядження від 09.08.2022 № 21-р "Про усунення порушень ПАТ "Запоріжжяобленерго", яким вирішено: зобов`язати ПАТ "Запоріжжяобленерго" усунути порушення нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, а саме: Правил роздрібного ринку електричної енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 14.03.2018 № 312, а саме:
пункту 2.1.16 глави 2.1 розділу ІІ, яким встановлено, що договір електропостачальника про надання послуг з розподілу/передачі електричної енергії є публічним договором приєднання, зміст якого визначається оператором системи на основі типового договору, що є додатком 4 до цих Правил, оприлюднюється на офіційному вебсайті оператора системи та укладається шляхом надання електропостачальником заяви-приєднання;
пункту 7.10 розділу VII, яким встановлено, що припинення електроживлення електроустановок споживача здійснюється оператором системи у порядку, визначеному Кодексом системи передачі та Кодексом систем розподілу.
У разі нездійснення оператором системи припинення електропостачання споживачу згідно з вимогою електропостачальника про відключення купівля-продаж електричної енергії за договором про постачання зупиняється, а обсяги електричної енергії, використані споживачем після дати, зазначеної у вимозі про відключення, покладаються адміністратором розрахунків на оператора системи як втрати, для чого: у строк до 25.08.2022 привести умови договору електропостачальника про надання послуг з розподілу електричної енергії, оприлюдненого на офіційному вебсайті ПАТ "Запоріжжяобленерго", у відповідність до вимог законодавства, про що у строк до 01.09.2022 повідомити НКРЕКП та відділ НКРЕКП у Запорізькій області; обсяги електричної енергії, спожитої ДП "УкрНДІспецсталь" після дати, зазначеної у вимозі електропостачальника про припинення (обмеження) розподілу електричної енергії споживачу, до 31.12.2021 включно, віднести на витрати оператора системи розподілу (ПАТ "Запоріжжяобленерго"), про що у строк до 01.09.2022 повідомити ТОВ "Енерджі 365", НКРЕКП та відділ НКРЕКП у Запорізькій області з наданням належним чином завірених копій підтвердних документів.
Короткий зміст вимог і узагальнені доводи касаційної скарги, узагальнені позиції інших учасників справи:
5. Не погоджуючись із рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 06.03.2023 та постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 20.07.2023, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ПАТ "Запоріжжяобленерго" звернулось із касаційною скаргою до Верховного Суду, у якій просить скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
5.1. Арґументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги полягають у тому, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права, зокрема: пункт 1 частини 3, частину 4 статті 46 Закону №2019-VІІІ; підпункт 13 пункту 2.2, підпункт 31 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов розподілу; пункт 2.1.16 глави 2.1 розділу ІІ, пункт 7.10 розділу VІІ ПРРЕЕ. На переконання особи, яка подала касаційну скаргу, під час розгляду цієї справи суди попередніх інстанцій не застосували до правовідносин, щодо яких виник спір, норми статей 174, 219 Господарського кодексу України, статей 204, 610 Цивільного кодексу України, пункту 30 частини 1 статті 1, частини 6 статті 46, частини 1 статті 47 Закону України "Про ринок електричної енергії", пунктів 1.2, 5.5.5 Правил роздрібного ринку електричної енергії, пункту 2.1 Кодексу системи розподілу, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 14.03.2018 №310. При цьому зазначено, що з приводу застосування вказаних норм права відсутній висновок Верховного Суду.
6. Від НКРЕКП надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому відповідач заперечує проти її задоволення. Просить залишити у силі рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 06.03.2023 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 20.07.2023. В обґрунтування заперечень вказує, що суди попередніх інстанцій повно і правильно встановили обставини справи та правильно застосували норми матеріального та процесуального права.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції.
7. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), згідно яких Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
8. У свою чергу, відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
9. Згідно з положеннями частини 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
10. Надаючи правову оцінку доводам касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права в цій частині, колегія суддів виходить за наступного.
11. Частиною 1 статті 1 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" визначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
12. Згідно із статтею 3 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
Основними завданнями Регулятора є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.