ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Банаська О. О., Гриціва М. І., Желєзного І. В., Мазура М. В., Ткача І. В., Усенко Є. А.
у справі № 9901/156/23 (провадження № 11-90заі24)
за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя про визнання протиправною бездіяльності, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та за час недопуску до продовження виконання повноважень
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 квітня 2024 року (судді Коваленко Н. В., Бучик А. Ю., Єзеров А. А., Чиркін С. М., Рибачук А. І.)
Рух справи
У липні 2023 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП), у якому з урахуванням уточнених позовних вимог просив:
- визнати протиправною бездіяльність ВРП, яка полягає в невиплаті ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу за період з 02 серпня 2019 року по 04 листопада 2021 року;
- визнати протиправною бездіяльність ВРП, яка полягає в недопуску ОСОБА_1 до продовження виконання ним повноважень члена ВРП після набрання законної сили рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 грудня 2020 року у справі № 9901/481/2019, тобто з 05 листопада 2021 року по 13 травня 2023 року;
- визнати протиправною бездіяльність ВРП, яка полягає в невиплаті ОСОБА_1 середнього заробітку за час недопуску до продовження виконання повноважень як члена ВРП за період з 05 листопада 2021 року по 13 травня 2023 року;
- стягнути з ВРП на користь ОСОБА_1 7 525 031,60 грн середнього заробітку за час вимушеного прогулу за період з 02 серпня 2019 року по 04 листопада 2021 року та 4 941 215,44 грн середнього заробітку за час недопуску до продовження виконання повноважень члена ВРП за період з 05 листопада 2021 року по 13 травня 2023 року.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою 24 квітня 2024 року задовольнив клопотання ВРП про залишення позовної заяви без розгляду, позов ОСОБА_1 залишив без розгляду на підставі пункту 8 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Судове рішення мотивовано тим, що ОСОБА_1 оскаржує бездіяльність ВРП, яка, на його думку, мала протиправний характер і призвела до невиплати йому грошової винагороди члена ВРП. А тому спір у цій справі пов`язаний з діяльністю позивача на посаді члена ВРП, що в розумінні положень пункту 17 частини першої статті 4 та частини п`ятої статті 122 КАС України є спором щодо проходження ОСОБА_1 публічної служби.
Суд першої інстанції відхилив доводи позивача про те, що на спірні правовідносини поширюються норми статті 233 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України)в частині обчислення строку звернення до суду з цим позовом. Оскільки такі норми є загальними і не мають переваги над нормами, які безпосередньо врегульовують правовідносини, пов`язані з діяльністю на посаді члена ВРП, призначенням на вказану посаду, звільненням з неї, встановлюють строк звернення до суду у спорах, які виникають у таких відносинах.
У цій справі (в частині обчислення строку звернення до суду з цим позовом) необхідно застосовувати норми частини п`ятої статті 122 КАС України, які є спеціальними й у цьому конкретному випадку мають перевагу над нормами статті 233 КЗпП України, які регламентують строк звернення до суду за вирішенням трудового спору, не пов`язаного з прийняттям на публічну службу, її проходженням і звільненням з неї, припиненням такої служби.
Ураховуючи зазначене вище, суд першої інстанції дійшов висновку, що для звернення до суду з цим позовом щодо визнання протиправної бездіяльності ВРП законом установлено місячний строк, який визначений у частині п`ятій статті 122 КАС України та обчислюється з дня, коли особа дізналась або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Вимога позивача про стягнення на його користь коштів з відповідача є похідною від вимог про визнання протиправної бездіяльності, оскільки є взаємопов`язаною і не може бути вирішена окремо від зазначених вимог позовної заяви.
Не погодившись із цим судовим рішенням, позивач подав до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, в якій просив скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 квітня 2024 року та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 15 травня 2024 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 квітня 2024 року, а ухвалою від 05 червня 2024 року призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 11 липня 2024 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 квітня 2024 року в частині залишення без розгляду позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності ВРП, яка полягає в невиплаті ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу за період з 02 серпня 2019 року по 04 листопада 2021 року; визнання протиправною бездіяльності ВРП, яка полягає в невиплаті ОСОБА_1 середнього заробітку за час недопуску до продовження виконання повноважень як члена ВРП за період з 05 листопада 2021 року по 13 травня 2023 року; стягнення з ВРП на користь ОСОБА_1 7 525 031,60 грн середнього заробітку за час вимушеного прогулу за період з 02 серпня 2019 року по 04 листопада 2021 року та 4 941 215,44 грн середнього заробітку за час недопуску до продовження виконання повноважень члена ВРП за період з 05 листопада 2021 року по 13 травня 2023 року скасовано, а справу в цій частині направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду. В іншій частині ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 квітня 2024 року залишено без змін.
Велика Палата Верховного Суду вказала, що спір щодо визнання протиправною бездіяльності ВРП, яка полягає в невиплаті середнього заробітку за час вимушеного прогулу, а також середнього заробітку за час недопуску до продовження виконання повноважень після прийняття судового рішення про поновлення на посаді, по своїй суті є спором про стягнення неотриманих сум за оплату праці за період, в який посадова особа не виконувала своїх обов`язків з вини роботодавця, тобто є спором про недотримання роботодавцем законодавства про оплату праці.
Положення статті 122 КАС України не містять норми, які б врегульовували порядок звернення осіб, які перебувають (перебували) на публічній службі, до адміністративного суду у справах про стягнення належної їм заробітної плати (середнього заробітку за час вимушеного прогулу та за час недопуску до продовження виконання повноважень) у разі порушення законодавства про оплату праці.
В судовій практиці усталеним є підхід щодо застосування приписів КЗпП України у разі неврегульованості нормами спеціального законодавства правовідносин щодо проходження публічної служби, у яких виник спір. Такий підхід відповідає висновкам Конституційного Суду України, сформульованим у рішенні від 07 травня 2002 року № 8-рп/2002, за змістом якого при розгляді та вирішенні конкретних справ, пов`язаних зі спорами щодо проходження публічної служби, суд, встановивши відсутність у спеціальних законах норм, може застосовувати норми КЗпП України, у якому визначені основні трудові права працівника.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що чіткою та передбачуваною є позиція щодо необхідності застосування приписів статті 233 КЗпП України під час визначення строків звернення до адміністративних судів для вирішення спорів, пов`язаних з недотриманням законодавства про оплату праці, в тому числі і за позовами осіб, які перебувають (перебували) на публічній службі.
В контексті розглядуваної справи статус, повноваження, засади організації та порядок діяльності ВРП визначено Законом України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII "Про Вищу раду правосуддя" (далі - Закон № 1798-VIII).
Положення Закону № 1798-VIII не містять норм, які б регулювали строки звернення до суду осіб, які перебувають (перебували) на службі у ВРП, до адміністративного суду у справах про стягнення належної їм заробітної плати в разі недодержання роботодавцем законодавства про оплату праці, а тому спірні правовідносини регулюються загальною нормою статті 233 КЗпП України.
Тому при вирішені питання про строки звернення до суду за вирішенням цього публічно-правового спору у питанні оплати праці застосуванню підлягають норми статті 233 КЗпП України.
Велика Палата Верховного Суду не погоджується з висновком суду першої інстанції, що норми статті 233 КЗпП України в цій ситуації є загальними і не мають переваги над нормами, які безпосередньо врегульовують правовідносини, пов`язані з діяльністю на посаді члена ВРП, призначення на вказану посаду, звільнення з неї, оскільки, як зазначалось вище, Закон № 1798-VIII не встановлює строків звернення до суду.
У взаєминах із державою в особі відповідних суб`єктів владних повноважень суд має застосовувати правило пріоритету правової норми за найбільш сприятливим тлумаченням для особи - суб`єкта приватного права.
Положення статті 233 КЗпП України в частині, що стосуються строку звернення до суду у справах, пов`язаних з недотриманням законодавства про оплату праці, мають перевагу в застосуванні над частиною п?ятою статті 122 КАС України.
Однак з такими висновками не погоджуємось, а тому відповідно до частини третьої статті 34 КАС України викладаємо окрему думку.
Підстави та мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Частиною першою статті 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду за захистом, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо, зокрема, оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРП.
За змістом частини першої статті 122 КАС України адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк (частина п`ята статті 122 КАС України).
Пунктом 17 частини першої статті 4 КАС України визначено, що публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
Як убачається із позовної заяви, позивач просить, зокрема: визнати протиправною бездіяльність ВРП, яка полягає в невиплаті ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу за період з 02 серпня 2019 року по 04 листопада 2021 року; визнати протиправною бездіяльність ВРП, яка полягає в недопуску ОСОБА_1 до продовження виконання ним повноважень члена ВРП після набрання законної сили рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 грудня 2020 року у справі № 9901/481/2019, тобто з 05 листопада 2021 року по 13 травня 2023 року; визнати протиправною бездіяльність ВРП, яка полягає в невиплаті ОСОБА_1 середнього заробітку за час недопуску до продовження виконання повноважень як члена ВРП за період з 05 листопада 2021 року по 13 травня 2023 року.
Зміст заявлених ОСОБА_1 позовних вимог вказує на те, що у цьому спорі ним оскаржується бездіяльність ВРП, яка мала протиправний характер й призвела до невиплати йому цим органом винагороди члена ВРП, гарантованої йому законом.
Погоджуємось з висновком суду першої інстанції, що у цій справі спір пов`язаний із діяльністю позивача на посаді члена ВРП, що в розумінні пункту 17 частини першої статті 4 КАС України є публічною службою, а тому до спірних відносин застосовується місячний строк звернення до адміністративного суду, встановлений частиною п`ятою статті 122 КАС України.
Отже, з огляду на оспорювану позивачем протиправну бездіяльність ВРП у цьому випадку для звернення до суду повинен застосовуватись вказаний у частині п`ятій статті 122 КАС України місячний строк.