ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Верховного Суду Гриціва М. І., Пількова К. М. щодо постанови Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата) від 27 червня 2024 року у справі № 990/305/23 (провадження № 11-76заі24) за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії
1. У листопаді 2023 року ОСОБА_1 звернулася до суду першої інстанції з позовом, у якому просила:
- визнати протиправним і скасувати рішення Комісії від 19 жовтня 2023 року № 118/зп-23 (далі - спірне рішення);
- зобов`язати Комісію: відновити стосовно ОСОБА_1 процедуру первинного кваліфікаційного оцінювання зі стадії визначення результатів первинного кваліфікаційного оцінювання на підставі вивчення матеріалів суддівського досьє в порядку передбаченому пунктом 21 розділу XII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів" (далі - Закон № 1402-VIII) та Закону України від 07 липня 2010 року № 2453-VI "Про судоустрій і статус суддів" (далі - Закон № 2453-VI) в редакції Закону України від 12 лютого 2015 року № 192-VIII "Про забезпечення права на справедливий суд" (далі - Закон № 192-VIII); за результатами первинного кваліфікаційного оцінювання вирішити питання щодо прийняття рішення, яким визнати суддю Печерського районного суду міста Києва ОСОБА_1 такою, що підтвердила можливість здійснювати правосуддя у відповідному суді.
Вимоги мотивувала тим, що спірне рішення є незаконним, необґрунтованим, дискримінаційним і непропорційним, бо вона в межах процедури первинного кваліфікаційного оцінювання пройшла процес перевірки своїх знань та свого соціального і психологічного образу за встановленою законом процедурою й очікувала ухвалення позитивного для себе рішення. Натомість ВККС рішенням від 31 березня 2016 року № 96/ко-16 (далі - рішення № 96/ко-16) оголосила перерву в розгляді питання про визначення її результатів, а 29 вересня 2016 року Президент України видав Указ № 425 про звільнення її з посади судді на підставі рішення Вищої ради правосуддя від 15 вересня 2016 року.
Цей Указ глави держави переглядався в судовому порядку, за наслідками якого був скасований у частині звільнення позивачки з посади судді (постанова Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 17 березня 2021 року у справі № 800/372/16).
Після скасування акта про звільнення її з посади судді, на думку позивачки, ВККС мала б відновити та завершити процедуру її первинного кваліфікаційного оцінювання в порядку, визначеному пунктом 21 розділу XII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1402-VIII, за правилами, що діяли на час початку такого кваліфікаційного оцінювання.
Втім відповідач з посиланням на пункт 20 розділу XII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1402-VIII ухвалив спірне рішення, яким по суті призначив повторне оцінювання судді Печерського районного суду міста Києва ОСОБА_1 на відповідність займаній посаді.
Позивачка гадає, що правила пункту 20 розділу XII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1402-VIII не є застосовними до неї, оскільки загалом стосуються суддів, котрі не проходили визначених до набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" процедур кваліфікаційного оцінювання. Вважає, що вона пройшла оцінювання в межах процедури первинного кваліфікаційного оцінювання.
Наголошує, що на час ухвалення опорюваного рішення відповідач не мав причин вдаватися до аналогії закону щодо власних повноважень та призначати кваліфікаційне оцінювання особі, яка вже пройшла встановлені законом процедури первинного кваліфікаційного оцінювання.
Переконує, що Комісія тим, що ухвалила спірне рішення, припустилася неоднакового підходу до розв`язання подібних питань, позаяк, наприклад, попри рішення ВККС від 26 червня 2018 року № 954/ко-18 про припинення кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді судді Печерського районного суду міста Києва Кицюка В. П. Комісія не відмовилася продовжувати розпочате раніше кваліфікаційне оцінювання цього судді.
Звертає увагу, що жодний із законів, що є правовою основою діяльності судді, не передбачає такого визначення, яке ВККС використала в оскаржуваному рішенні, а саме "оцінювання на відповідність займаній посаді".
Позивачка ОСОБА_1 підкреслює, що існування чинного рішення Комісії № 89/зп-16 від 21 жовтня 2016 року про припинення процедуру її первинного кваліфікаційного оцінювання у зв`язку зі звільненням її з посади судді не може бути законною підставою для призначення фактично повторного кваліфікаційного оцінювання. У цьому аспекті посилається на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 20 травня 2021 року у справі № 9901/703/18.
Наголошує, що її звільнення з посади судді сталося через помилки суб`єктів владних повноважень, які були виправлені в судовому порядку, й у зв`язку з цим вважає, що не повинна проходити ще раз процедуру повторного оцінювання на відповідність займаній посаді за новими правилами. Стверджує, що покладанням на неї обов`язку повторно пройти кваліфікаційне оцінювання ВККС здійснила втручання в її право на повагу до приватного життя, зокрема право на формування та розвиток стосунків, включаючи стосунки професійного та ділового характеру, гарантоване статтею 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція).
2. Відповідач позову не визнав, у відзиві на позовну заяву зазначив, що ВККС, коли ухвалювала спірне рішення та призначила оцінювання позивачки на відповідність займаній посаді, діяла в межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством України. Закон № 1402-VIII пов`язує завершення процедури кваліфікаційного оцінювання з ухваленням відповідного кінцевого рішення. Стосовно позивачки Комісія раніше ухвалила рішення № 89/зп-16, яким припинила первинне кваліфікаційне оцінювання у зв`язку з тим, що вона втратила статус судді, маючи який вона мала право на проходження первинного кваліфікаційного оцінювання. Після відновлення свого статусу судді вона відновила право на проходження кваліфікаційного оцінювання, оскільки для того, щоб бути суддею вона має пройти його за процедурами, визначеними Законом № 1402-VIII.
Звідси Комісія вважає помилковими твердження позивачки про існування підстав для визнання її такою, що підтвердила здатність здійснювати правосуддя в межах процедури первинного кваліфікаційного оцінювання.
Відповідач доводить, що оскільки процедура первинного кваліфікаційного оцінювання позивачки була припинена рішенням № 89/зп-16, то порядком, визначеним Законом № 1402-VIII, який підлягає застосуванню у спірних правовідносинах, є порядок проходження кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді. Додає, що на час ухвалення спірного рішення Закон № 1402-VIII не передбачав процедури відновлення припиненого первинного кваліфікаційного оцінювання, а це, своєю чергою, унеможливлювало застосування пункту 21 розділу XII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1402-VIII, на який покликається позивачка.
Покликання позивачки на брак законодавчого визначення поняття "оцінювання судді на відповідність займаній посаді" Комісія вважає безпідставними, позаяк це поняття міститься в пункті 20 розділу XII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону
№ 1402-VIII та в підпункті 4 пункту 161 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України.
Необґрунтованими просить трактувати й твердження позивачки про різні підходи ВККС до застосування правил Закону № 1402-VIII щодо іншого судді. Гадає, що такі твердження позивачки є викладом її суб`єктивної думки відносно майбутніх дій Комісії в питанні призначення кваліфікаційного оцінювання стосовно цього судді. Однак позивачка не аргументувала, яким чином застосування цих правил закону спричинили дискримінаційний підхід щодо неї.
Як недоречні ВККС просить трактувати покликання позивачки на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 20 травня 2021 року у справі № 9901/703/18, тому що предмет спору в ній був інший (відмінний), адже у тій справі оцінювалася законність рішення Комісії про припинення кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді, призначеного у 2018 році.
З погляду автора відзиву, безпідставними треба сприймати й твердження позивачки про порушення її прав, гарантованих статтею 8 Конвенції. Повторює, що оцінювання судді було призначене на підставі закону, є необхідним у демократичному суспільстві та спрямоване на усунення невизначеності, яка виникла у зв`язку з поновленням позивачки на посаді судді на підставі судового рішення.
3. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду (далі - КАС ВС) рішенням від 01 березня 2024 року позов задовольнив частково: визнав протиправним і скасував спірне рішення; зобов`язав Комісію відновити відносно ОСОБА_1 процедуру первинного кваліфікаційного оцінювання зі стадії визначення результатів первинного кваліфікаційного оцінювання на підставі вивчення матеріалів суддівського досьє в порядку, передбаченому пунктом 21 розділу XII Прикінцевих та перехідних положень Закону № 1402-VIII та Закону № 2453-VI в редакції Закону № 192-VIII; стягнув за рахунок бюджетних асигнувань Комісії на користь позивачки судові витрати в розмірі 1 тис. 073 грн 60 коп.
У задоволенні решти позовних вимог відмовив.
Суд першої інстанції виходив з того, що ВККС хибно виснувала, що процедура первинного кваліфікаційного оцінювання позиваки була завершена шляхом ухвалення рішення № 96/ко-16, позаяк законодавство, яке регулює процедуру проведення первинного кваліфікаційного оцінювання, прописує, що таке оцінювання вважається завершеним з моменту ухвалення ВККС вмотивованого рішення про надання або про відмову в наданні рекомендації судді для обрання його на посаду судді безстроково. Позивачка брала участь у процедурі первинного кваліфікаційного оцінювання відповідно до Закону № 2453-VI в редакції Закону №192-VIII та пройшла визначені етапи первинного кваліфікаційного оцінювання. Проте за результатами процедури цього оцінювання відповідно до частини другої статті 76 Закону № 2453-VI в редакції Закону №192-VIII, пункту 5.7 розділу V Порядку та методології кваліфікаційного оцінювання судді (затвердженого рішенням ВККС від 21 жовтня 2015 року № 67/зп-15 та погодженого рішеннями Ради суддів України від 11 грудня 2015 року; далі - Порядок) жодного із зазначених рішень (про надання або про відмову в наданні рекомендації судді для обрання його на посаду судді безстроково) не ухвалила. Це свідчить про те, що процедура первинного кваліфікаційного оцінювання щодо позивачки не була завершена в передбачений законодавством спосіб.
На підсилення свого висновку суд першої інстанції послався на практику Великої Палати, сформовану за наслідком розгляду справ у подібних правовідносинах (справи № 800/439/17, № 9901/932/18), відповідно до якої Велика Палата сформувала концепцію щодо необхідності завершення процедури кваліфікаційного оцінювання, розпочатої та незавершеної в передбачений законодавством спосіб. Суть цієї концепції зводиться до того, що скасування в судовому порядку вмотивованого рішення, прийнятого за результатами процедури Кваліфікаційного оцінювання, обумовлює завершення цієї процедури кваліфікаційного оцінювання за правилами, які діяли на день початку її проведення.
Суд першої інстанції виснував, що за наведених обставин у Комісії не було підстав для ухвалення спірного рішення.
На думку суду, правова визначеність у спірних правовідносинах не може ґрунтуватися на рішенні № 89/зп-16, позаяк таке рішення є процедурним і не може вважатися кінцевим рішенням. Рішення № 89/зп-16 Комісія ухвалила через наявність певних юридичних підстав, яким був факт звільнення позивачки з посади судді. Але з моменту визнання цієї підстави протиправною і скасування рішення про звільнення позивачки з посади судді вони як такі перестали існувати. Відтак на момент ухвалення спірного рішення, рішення № 89/зп-16 втратило свої юридичні підстави і не є обов`язковим для ВККС.
З покликанням на рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) "Рисовський проти України" (заява № 29979/04) та з урахуванням змісту пункту 8 частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд першої інстанції не знайшов підстав для визнання пропорційним втручання у права особи, за якого внаслідок допущеної суб`єктом владних повноважень помилки в особи, яка до цього виконала залежні від неї дії для проходження певної процедури, виникає обов`язок повторного її проходження із самого початку та за новими правилами.
Щодо вимог позивачки про зобов`язання відповідача за результатами первинного кваліфікаційного оцінювання ухвалити рішення, яким визнати суддю Печерського районного суду міста Києва ОСОБА_1 такою, що підтвердила можливість здійснювати правосуддя у відповідному суді, суд зазначив, що такі вимоги не підлягають задоволенню, бо здійснення заявлених дій віднесене до компетенції ВККС, втручатися у яку суд не вправі.
4. ВККС не погодилася з рішенням КАС ВС від 11 березня 2024 року та подала апеляційну скаргу про його скасування та ухвалення нового рішення про відмову в задоволенні позову повністю.
Вважає, що суд першої інстанції порушив норми матеріального права, а висновок суду є хибним і таким, що не відповідає обставинам справи.
Покликаючись на визначені законом повноваження ВККС щодо оцінювання суддів, наголошує, що спірне рішення ухвалено винятково в межах наданих повноважень та з урахуванням мети кваліфікаційного оцінювання.
З посиланням на наведене у відзиві нормативне регулювання кваліфікаційного оцінювання, на законодавчі зміни, які торкнулися процедури кваліфікаційного оцінювання, на час, коли позивачка подала заяву про намір пройти первинне кваліфікаційного оцінювання, і час ухвалення спірного рішення Комісія зазначила, що на дату ухвалення спірного рішення змінилося правове регулювання процедури призначення суддів на посаду судді безстроково, чому суд першої інстанції не надав значення, коли ухвалював судове рішення.
Зміна правового регулювання проведення процедури кваліфікаційного оцінювання на момент усунення обставин, які існували на час припинення проведення первинного кваліфікаційного оцінювання позивачки, без встановлення законодавчих перехідних положень, які б визначали особливості продовження первинного кваліфікаційного оцінювання для суддів у подібній ситуації, означає запровадження єдиного правила кваліфікаційного оцінювання для всіх суддів, до яких мають бути застосовані відповідні процедури на підставі Закону № 1402-VIII.
За змістом пункту 21 розділу ХІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1402-VIII Комісія завершує триваючі (існуючі) процедури первинного кваліфікаційного оцінювання, проте таких процедур стосовно ОСОБА_1 станом на час ухвалення спірного рішення не проводилось, що унеможливлювало застосування цієї норми.
Комісія вважає помилковим застосування судом першої інстанції висновків Великої Палати, які вона сформувала у справах № 800/439/17, № 9901/932/18, бо вони не стосуються правової ситуації, що склалася у цій справі, коли первинне кваліфікаційне оцінювання позивачки Комісія припинила рішенням № 89/зп-16, це рішення не оскаржувалось та є чинним.
ВККС наполягає на тому, що скасування Указу Президента України про звільнення позивачки з посади судді не зумовлювало Комісію відновити та завершити процедуру первинного кваліфікаційного оцінювання позивачки за правилами, які діяли на час початку їх проведення, оскільки під час судового перегляду акта глави держави про звільнення позивачки не вирішувалося питання, пов`язане з кваліфікаційним оцінюванням позивачки та процедурою призначення її на посаду судді безстроково. Усунення обставин, які слугували підставою для припинення процедури первинного кваліфікаційного оцінювання, як гадає Комісія, само по собі не створює правового підґрунтя для поновлення припиненого первинного кваліфікаційного оцінювання позивачки.
Наостанок ВККС зазначила, що як на день поновлення ОСОБА_1 на посаді, так і на день ухвалення Комісією оскаржуваного рішення чинне законодавство передбачало проведення стосовно судді саме первинного кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді, яке і було призначено. Єдиний виняток із цього правила передбачений у пункті 21 розділу ХІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1402-VIII. Але позаяк первинне кваліфікаційне оцінювання щодо ОСОБА_1 Комісія припинила рішенням № 89/зп-16, то в такому випадку було обрано єдине законне і можливе рішення - провести стосовно позивачки первинне кваліфікаційне оцінювання на відповідність займаній посаді.
Відтак підсумовує, що загалом наведені обставини дають підстави виснувати, що оскаржуване рішення суду у цій справі, не ґрунтується на засадах верховенства права, є незаконним, необґрунтованим та підлягає скасуванню як таке, що суперечить вимогам статті 242 КАС України.
5. За наслідками перегляду апеляційної скарги Велика Палата 27 червня 2024 року ухвалила постанову, якою відмовила в її задоволенні та залишила без змін рішення КАС ВС від 11 березня 2024 року.
Велика Палата дійшла висновку про те, що із часу набрання законної сили судовим рішенням у справі № 800/372/16 (постанова Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 17 березня 2021 року про скасування Указу глави держави про звільнення позивачки з посади судді) первинне кваліфікаційне оцінювання стосовно позивачки, яка пройшла передбачені законом етапи, вважається незавершеним з вини відповідача, що обумовлює його обов`язок продовжити (відновити) цю процедуру зі стадії, на якій воно зупинилося, та завершити її за правилами, які діяли на день початку такого кваліфікаційного оцінювання. Невчинення Комісією дій, які вона була зобов`язана і могла вчинити, свідчить про допущення нею протиправної бездіяльності стосовно позивачки та порушення її правомірних очікувань на відновлення процедури первинного кваліфікаційного оцінювання зі стадії визначення результатів. Тож у ВККС не було правових підстав для призначення щодо судді нового кваліфікаційного оцінювання, натомість вона мала завершити процедуру кваліфікаційного оцінювання за правилами, які діяли на день початку такого кваліфікаційного оцінювання.
Далі з посиланням на постанови від 19 червня 2018 року у справі № 800/439/17 (П/9901/200/18) (провадження № 11-286заі18) та від 08 червня 2022 року у справі № 9901/932/18 (провадження № 11-433заі21) Велика Палата зауважила, що не можна визнати пропорційним втручанням у права особи, коли внаслідок допущеної суб`єктом владних повноважень помилки в особи, яка до цього виконала залежні від неї дії для проходження певної публічної процедури, виникає обов`язок повторного її проходження із самого початку та за новими правилами; в разі усунення причин, унаслідок яких не було завершено кваліфікаційне оцінювання судді, таке оцінювання потрібно продовжити зі стадії, на якій воно зупинилося; якщо кваліфікаційне оцінювання було розпочате, то немає правових підстав для призначення щодо судді нового кваліфікаційного оцінювання; невчинення відповідачем дій, які він був зобов`язаний і міг вчинити, підтверджує допущення ним протиправної бездіяльності стосовно позивача.
6. З постановою Великої Палати Верховного Суду від 27 червня 2024 року по суті спору не погоджуємося, тож, керуючись частиною третьою статті 34 КАС України, вважаємо за необхідне висловити окрему думку.
У цій справі Велика Палата Верховного Суду під час перегляду рішення суду першої інстанції вважала за необхідне застосувати методологічний підхід "від процесу до суті" та вирішила перевірити процедуру прийняття спірного рішення на відповідність принципам відбору кандидатів на посаду судді.
Погоджуємося з тим, що Велика Палата наділена юрисдикцією перегляду рішень ВККС, втім, на наше переконання, обсяг цієї юрисдикції, з огляду на характер спірних відносин, їхній зміст та суб`єктний склад, зокрема конституційно-правовий статус ВККС у процедурі добору суддів, мають певні межі. Їх чіткі межі слід визначати в контексті обставин конкретного спору, однак у будь-якому випадку суд адміністративної юрисдикції не може переймати на себе специфічні повноваження ВККС щодо формування суддівського корпусу.
Відповідно до статті 1 Основного Закону Україна є правовою державою, концепція якої за частиною другою статті 3 Конституції України передбачає, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність.
Згідно із частиною першою статті 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.
За правилами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
На час закінчення п`ятирічного строку призначення позивачки на посаду судді, тобто станом на 19 листопада 2015 року, правовідносини регулювалися Законом № 2453-VI, який діяв в редакції Закону №192-VIII.
За частиною першою статті 76 Закону № 2453-VI у редакції Закону № 192-VIII суддя, строк повноважень якого закінчується, за його заявою має бути рекомендований ВККС для обрання його Верховною Радою України на посаду судді безстроково, якщо відсутні визначені законом обставини, що перешкоджають цьому.
Правилами частини другої цієї самої редакції статті 76 було встановлено, що обрання на посаду судді безстроково здійснюється в такому порядку: 1) кандидат звертається з письмовою заявою до ВККС про рекомендування його для обрання на посаду судді безстроково; 2) ВККС повідомляє про підготовку матеріалів щодо кандидата на посаду судді безстроково на офіційному веб сайті та в офіційних засобах масової інформації; 3) ВККС перевіряє відомості про кандидата, досліджує його суддівське досьє, враховує показники розгляду кандидатом за час його роботи на посаді судді та у випадках, передбачених цим Законом, - результати його кваліфікаційного оцінювання; 4) ВККС приймає вмотивоване рішення про рекомендування чи відмову в рекомендуванні для обрання на посаду судді безстроково і в разі рекомендування направляє відповідне подання до Верховної Ради України; 5) Верховна Рада України приймає рішення про обрання кандидата на посаду судді безстроково.
Згідно із частиною першою статті 77 цього самого Закону кандидат на посаду судді безстроково не пізніш як за шість місяців до закінчення строку перебування на посаді судді звертається до ВККС із заявою про рекомендування його для обрання на посаду судді безстроково.
За частиною другою цієї статті із заявою до ВККС про рекомендування для обрання на посаду судді безстроково може звернутися також кандидат, якого звільнено з посади судді у зв`язку із закінченням строку, на який його було призначено, та який раніше не звертався до ВККС із заявою про обрання його на посаду судді безстроково, кандидат, звільнений з посади судді за його заявою про відставку, або кандидат, який раніше вже був обраний суддею безстроково і звільнений з посади за власним бажанням, протягом трьох років з дня звільнення. Такі кандидати могли бути рекомендовані ВККС для обрання на посаду судді безстроково після проходження відповідного кваліфікаційного оцінювання.
Закон № 192-VIII запровадив проведення первинного кваліфікаційного оцінювання суддів з метою прийняття рішень щодо можливості здійснення ними правосуддя у відповідних судах.
Пункт 6 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 192-VIII поклав на ВККС обов`язок забезпечити проведення первинного кваліфікаційного оцінювання суддів з метою прийняття рішень щодо можливості здійснення ними правосуддя у відповідних судах.
7. 21 жовтня 2015 року ВККС ухвалила рішення № 67/зп-15, яким установила Порядок та затвердила Положення про порядок складення іспиту та методику його оцінювання під час кваліфікаційного оцінювання судді (далі - Положення), погоджені рішеннями Ради суддів України від 11 грудня 2015 року.
Цей Порядок містив розділ V "Особливості первинного та повторного кваліфікаційного оцінювання".
Відповідно до пункту 5.6 розділу V Порядку етапами первинного кваліфікаційного оцінювання суддів було визначено:
1) іспит, який полягав у складенні суддею анонімного письмового тестування та виконання практичного завдання: