ОКРЕМА ДУМКА
судді Великої Палати Верховного Суду Шевцової Н. В.
щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18 (провадження № 12-60гс23), ухваленої за результатами касаційного перегляду постанови Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 у справі за позовом заступника керівника Черкаської місцевої прокуратури до Черкаської міської ради, Приватного підприємства "Інестиційно-будівельна компанія "Будгарант" про визнання незаконним і скасування рішення Черкаської міської ради та визнання недійсними змін до договору оренди землі
Короткий виклад історії справи
Заступник керівника Черкаської місцевої прокуратури (далі - прокурор) як самостійний позивач в інтересах держави звернувся до Господарського суду Черкаської області з позовом до Черкаської міської ради (далі також - відповідач-1), Приватного підприємства "Інвестиційно-будівельна компанія "Будгарант" (далі - відповідач-2, ПП "ІБК "Будгарант"), в якому просив:
- визнати незаконним та скасувати рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016 № 2-1367 "Про внесення змін до рішення Черкаської міської ради від 28.12.2005 № 8-962" (далі - Рішення міської ради від 17.11.2016, спірне рішення);
- визнати недійсними зміни до договору оренди землі від 07.02.2006, зареєстрованого в Черкаській регіональній філії Державного підприємства "Центр Державного земельного кадастру" при Державному комітеті України по земельних ресурсах 18.02.2006 під № 040677500080 (далі - Договір оренди землі), укладені 09.12.2016 між Черкаською міською радою та ПП "ІБК "Будгарант", зареєстровані 27.03.2017 виконавчим комітетом Білозірської сільської ради Черкаського району Черкаської області за індексним номером 34472441, номер запису про інше речове право 19656533.
На обґрунтування позовних вимог прокурор зазначив, що за результатами моніторингу офіційного сайту Черкаської міської ради, міського голови та виконкому Черкаської міської ради в базі нормативних документів Черкаської міської ради прокуратурою було виявлено факт винесення Черкаською міською радою спірного рішення. При цьому, на переконання прокурора, це рішення та внесені на його підставі зміни до Договору оренди землі порушують інтереси держави, оскільки земельна ділянка з кадастровим номером 7110136400:01:013:0022, яку передано в оренду, належить до земель водного фонду і на цій території заборонено будь-яке будівництво, а судове рішення, на підставі якого внесено зміни до рішення Черкаської міської ради від 28.12.2005 № 8-962 та до Договору оренди землі, скасовано. Водночас прокурор доводив, що він звернувся із цим позовом як самостійний позивач з огляду на відсутність органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Отже, заявлений у цій справі прокурором позов спрямовано на усунення порушення вимог земельного законодавства в частині дотримання процедури зміни цільового призначення земельних ділянок, яке, на думку прокурора, було допущеного органом місцевого самоврядування (відповідачем-1).
Господарський суд Черкаської області рішенням від 21.11.2019 у задоволенні позову відмовив.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив, зокрема, з того, що державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі - Держгеокадастр). При цьому суд першої інстанції зауважив, що прокурор не надав доказів, які б підтверджували ухилення територіальних органів Держгеокадастру від виконання покладених на них обов`язків, їхню бездіяльності. Відтак суд першої інстанції виснував, що прокурор не є належним позивачем у спірних правовідносинах та перебрав на себе функції контролюючого органу.
Північний апеляційний господарський суд постановою від 22.09.2020 задовольнив апеляційну скаргу прокурора, скасував рішення Господарського суду Черкаської області від 21.11.2019 та прийняв нове рішення, яким позов задовольнив.
Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду постановою від 19.01.2021 задовольнив частково касаційну скаргу відповідача-2, постанову Північного апеляційного господарського суду від 22.09.2020 скасував та передав справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Передаючи справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду вказав, що під час нового розгляду суду необхідно встановити фактичні обставини, які мають значення для правильного вирішення питання щодо наявності / відсутності підстав для захисту прокурором інтересів держави у суді, дотримання / недотримання прокурором процедури, встановленої частинами третьою та четвертою статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII), яка повинна передувати його зверненню до суду з відповідним позовом.
Постановою Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 апеляційну скаргу прокурора задоволено частково, рішення Господарського суду Черкаської області від 21.11.2019 скасовано, позов прокурора залишено без розгляду.
Так, залишаючи позов без розгляду, суд апеляційної інстанції виходив з того, що прокурор не надав місцевому господарському суду жодного доказу на підтвердження його звернення до органу місцевого самоврядування - Черкаської міської ради на виконання процедури, встановленої частинами третьою та четвертою статті 23 Закону № 1697-VII, отже, не виконав вимоги щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді, що згідно з пунктом 2 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) є підставою для залишення позову без розгляду.
Не погодившись із постановою Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021, прокурор подав до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просив оскаржувану постанову скасувати та передати справу для продовження розгляду до Північного апеляційного господарського суду.
Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду ухвалою від 19.05.2021 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою прокурора на постанову Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 у справі № 925/1133/18, а ухвалою від 07.07.2021 передав справу на розгляд Палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду.
Палата для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду ухвалою від 15.07.2021 прийняла до розгляду справу № 925/1133/18 за касаційною скаргою прокурора на постанову Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 у справі № 925/1133/18, а ухвалою від 07.09.2023 передала справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини п`ятої статті 302 ГПК України.
Мотивуючи підстави для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Палата для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду зазначила, що питання про наявність / відсутність підстав для представництва інтересів держави прокурором як самостійним позивачем у разі, коли один орган, уповноважений здійснювати функції держави в спірних правовідносинах, прокурор визначив одним з відповідачів, а інший компетентний (контролюючий) орган прокурор не зазначив позивачем, має характер виключної правової проблеми, яка з огляду на істотні розбіжності у судовій практиці судів різних інстанцій є підставою для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Короткий зміст постанови Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду постановою від 11.06.2024 касаційну скаргу прокурора задовольнила, постанову Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 скасувала і направила справу № 925/1133/18 до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Таке рішення Велика Палата Верховного Суду обґрунтувала тим, що у Держгеокадастру були відсутні повноваження звернутись до суду з позовом про визнання недійсним рішення органу місцевого самоврядування про зміну цільового призначення земельної ділянки. Більшість суддів Великої Палати Верховного Суду виснували, що з огляду на заявлену прокурором вимогу про визнання незаконним та скасування Рішення міської ради від 17.11.2016 її обґрунтування та відсутність іншого органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, прокурор правомірно визначив Черкаську міську раду відповідачем у цій справі та обґрунтував підстави для представництва інтересів держави відсутністю органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. У підсумку більшість суддів Великої Палати Верховного Суду визнала наявними підстави для задоволення касаційної скарги прокурора, скасування постанови суду апеляційної інстанції та направлення цієї справи для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Не погоджуюсь із висновками Великої Палати Верховного Суду, тому відповідно до частини третьої статті 34 ГПК України висловлюю окрему думку.
У цій справі прокурор як самостійний позивач в інтересах держави звернувся до суду з позовом, спрямованим на захист інтересів та усунення порушень у сфері розпорядження землями комунальної власності, які вважав порушеними унаслідок незаконної, на його думку, зміни Черкаською міською радою категорії земель за цільовим призначенням без додержання встановленої законом процедури.
Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії.
Суддя, здійснюючи правосуддя, керується верховенством права (частина перша статті 129 Конституції України).
На підставі частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Аналіз зазначеної норми Конституції України дозволяє стверджувати, що діяльність органів державної влади здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом". Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, що забезпечує введення владних функцій у законні рамки і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
30.09.2016 набрав чинності Закон України від 02.06.2016 № 1401-VIII "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", згідно з яким Конституцію України доповнено статтею 1311, якою визначено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України, зокрема і питання представництва інтересів держави прокурором у суді визначає Закон № 1697-VII, який набрав чинності 15.07.2015 (тут і далі - у редакції, чинній на дату звернення прокурора до суду з позовом), згідно з пунктом 2 статті 2 якого на прокуратуру покладаються, зокрема, функції представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.
Так, за змістом частини першої статті 23 зазначеного Закону представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Абзацом першим частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII визначено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді. Так, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзац другий частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII).
Відповідно до абзаців першого - третього частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень.
Так, зокрема частина третя статті 53 ГПК України встановлює, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Відповідно до частини четвертої цієї ж статті прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.
Положення аналогічного змісту містяться у статті 56 Цивільного процесуального кодексу України та у статті 60 Кодексу адміністративного судочинства України.
Зі змісту наведених норм права висновується, що держава в разі порушення її інтересів має право звертатися до суду за їх захистом через органи державної влади, органи місцевого самоврядування чи інші суб`єкти владних повноважень, до компетенції яких віднесено повноваження здійснювати захист таких інтересів держави та які уповноважено державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
У випадку відсутності такого органу або невчинення ним дій на захист інтересів держави до суду за захистом цих інтересів може звернутися прокурор. При цьому варто наголосити, що прокурор звертається до суду саме за захистом інтересів держави, а не державного органу, територіальної громади чи органу місцевого самоврядування.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово (зокрема, у постановах від 20.11.2018 у справі № 5023/10655/11, від 26.02.2019 у справі № 915/478/18, від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, від 13.11.2019 у справі № 826/3115/17, від 04.12.2019 у справі № 826/6233/17) зазначала, що держава може вступати в цивільні (господарські) та адміністративні правовідносини. У випадку, коли держава вступає в цивільні (господарські) правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими учасниками цих правовідносин. Держава набуває і здійснює цивільні права та обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції, встановленої законом. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних відповідних. Тому у відносинах, у які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у цих правовідносинах. Держава в особі відповідних органів може брати участь у судових процесах, у тому числі як позивач, за правилами цивільного, господарського або адміністративного судочинства виходячи, в першу чергу, із суті правовідносин та з урахуванням, зокрема, суб`єктного складу сторін та інших чинників, які можуть впливати на визначення юрисдикції судів.
Тобто суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого державою віднесені повноваження здійснювати захист її інтересів та який уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах набуває статусу позивача.
Нагадаю, що прокурор, коли звертається до суду з позовною заявою в інтересах держави, зобов`язаний у позовній заяві вказати підставу для здійснення представництва інтересів, передбачену частинами третьою, четвертою статті 23 Закону № 1697-VII, та обґрунтувати її.
При цьому прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у таких виключних випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу.
У цьому контексті необхідно враховувати, що статус прокуратури зазнав суттєвих змін після прийняття у 2014 році Закону № 1697-VII на заміну попередньому Закону України "Про прокурату" та внесення у 2016 році змін до Конституції України щодо правосуддя.
За наслідком прийняття цих законів прокуратура у сфері представництва інтересів держави поза межами кримінального процесу почала виконувати допоміжні функції, основну ж роль повинні відігравати відповідні органи державної влади та органи місцевого самоврядування.
Статтею 9 Конституції України визначено, що чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.
Так, статтею 19 Закону України від 29.06.2004 № 1906- IV "Про міжнародні договори України" конкретизовано, що чинні міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.
На підставі Закону України від 31.10.1995 № 398/95-ВР "Про міжнародні договори України" Україна приєдналася до Статуту Ради Європи, підтверджуючи тим самим відданість України ідеалам та принципам, які є спільним надбанням європейських народів.
При цьому у Висновку № 190 (1995) від 26.09.1995 Парламентської асамблеї Ради Європи (далі - ПАРЄ) щодо вступу Україна до Ради Європи зазначено, що одне із зобов`язань, яке взяла на себе України, полягає у тому, що роль та функції Генеральної прокуратури будуть змінені (особливо щодо здійснення загального контролю за додержанням законності) шляхом перетворення цього інституту в орган, який відповідатиме принципам Ради Європи.
Так, згідно з Рекомендацією ПАРЄ від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, важливо забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі та ефективні органи.
Консультативна рада європейських прокурорів, створена Комітетом міністрів Ради Європи 13.07.2005, у Висновку № 3 (2008) "Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права" наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій, зокрема, згідно з такими принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інституціям, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.
У цьому Висновку також зазначено, що діяльність прокурорських служб за межами кримінального права визначається, насамперед, потребою суспільства у належному захисті прав людини та державних інтересів. Не існує загальних міжнародних правових норм та правил стосовно завдань, функцій та організації прокурорської служби за межами сфери кримінального права. Держава має суверенне право визначати свої інституційні та правові процедури реалізації її функцій із захисту прав людини та державних інтересів, дотримання принципу верховенства права та її міжнародних зобов`язань.
У Дослідженні № 711/2013 "Мірило правосуддя", ухваленому Європейською Комісією "За демократію через право" (Венеціанська комісія) на 106-му пленарному засіданні (11-12 березня 2016 року), схваленому Комітетом міністрів (на рівні їх заступників) на 1263-му засіданні (6-7 вересня 2016 року) та Конґресом місцевих і реґіональних влад Ради Європи на 31-й сесії (19-21 жовтня 2016 року), окреслено, зокрема, те, що службі публічного звинувачення має бути заборонено втручатись у судові справи поза межами її стандартної ролі в системі кримінальної юстиції - наприклад, у рамках того, що властиве моделі [радянської] "прокуратури", оскільки такі повноваження заперечують саме судочинство та загрожують незалежності судової системи.
Отже, позиція європейських інституцій полягає у тому, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком. Така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, якщо для забезпечення захисту цих потреб не утворено окремі органи, та за умови дотримання права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу принципу верховенства права.
Участь прокурора в судовому провадженні поза межами кримінального процесу, незалежно від існуючих законодавчих гарантій неупередженості та об`єктивності цього органу, допускається як виняток, оскільки така участь на боці однієї зі сторін може негативно сприйматися в суспільстві, зокрема, через існування загрози порушення досить чутливого та важливого принципу рівності сторін судового процесу.
У Резолюції № 1755 (2010) від 04.10.2010 "Функціонування демократичних інституцій в Україні" ПАРЄ звернула увагу на той факт, що функція прокуратури України щодо загального нагляду суперечить європейським стандартам і що, зокрема, через наявність цієї функції вона має повноваження, які значно перевищують ті, що необхідні в демократичній державі. У зв`язку із цим ПАРЄ закликала органи влади та Верховну Раду України якнайшвидше ухвалити в тісних консультаціях із Венеціанською комісією закон про прокуратуру, який повністю відповідатиме європейським стандартам та цінностям.
З метою вдосконалення правового статусу і функцій прокуратури в України та, зокрема, позбавлення прокуратури надмірних повноважень щодо здійснення "загального нагляду" за додержанням законів було прийнято Закон № 1697-VII.
Так, у пояснювальній записці до проєкту Закону України "Про прокуратуру" (реєстраційний № 3541 від 05.11.2013) його автори вказували, що вже була виконана конституційна умова щодо створення системи державних контрольних органів. Зокрема, пунктом 2 частини першої статті 17 Закону України від 17.03.2011 № 3166-VI "Про центральні органи виконавчої влади" (далі - Закон № 3166-VI) передбачено, що здійснення державного нагляду (контролю) є основним завданням центральних органів виконавчої влади. Важливість прийняття проєкту Закону "Про прокуратуру", на думку його авторів, обумовлювалась як внутрішніми потребами держави щодо формування нової моделі прокуратури, так і зобов`язаннями України перед європейськими інституціями.
Автори проєкту Закону України "Про прокуратуру" також зазначали, що його основні положення спрямовані на повне скасування функції прокуратури щодо нагляду за додержанням і застосуванням законів (так званий "загальний нагляд"). Основна роль у виконанні таких завдань відводиться профільним органам державної влади. Такі зміни дозволять уникнути дублювання повноважень прокуратури та інших органів, на які покладаються повноваження щодо нагляду (контролю) за додержанням законів, що дасть змогу, з одного боку, чітко зрозуміти, який орган несе відповідальність за стан справ у певній сфері суспільних відносин, а з іншого - зменшити кількість перевірок та інших заходів, які можуть впливати на діяльність фізичних та юридичних осіб, насамперед у сфері підприємницької діяльності. Роль прокурора у сфері представництва інтересів держави носитиме допоміжний характер, і основну роль відіграватимуть профільні органи державної влади чи органи місцевого самоврядування, які самостійно звертатимуться до суду. Для цього у відповідні закони (Закон № 3166-VI, закони України "Про Кабінет Міністрів України", "Про місцеве самоврядування в Україні" та інші) вносяться зміни.
Проєкт Закону України "Про прокуратуру" був проаналізований Венеціанською комісією (Висновок CDL-AD (2013)025 від 14.10.2013), яка відзначила, що стаття 3 описує засади, на яких має ґрунтуватися діяльність прокуратури, та є цілком слушною і прогресивною. За висновком Венеціанської комісії, положення цього Закону як з точки зору того, що було в нього включено, так і, більше того, за рахунок того, що було виключено, є значно прогресивними, закладають міцну основу для функціонування органів прокуратури відповідно до європейських стандартів та є належною базою для завершення реформи прокуратури в Україні.
Таким чином, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу в питанні рівноправності сторін судового провадження, прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до суду з позовною заявою про захист інтересів держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього існують виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Наведене дає підстави дійти висновку, що прокурор у визначених законом випадках має право на представництво інтересів держави, виключно якщо таке представництво належно обґрунтоване. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їхнього захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, або про відсутність такого органу.
При цьому підстави та порядок звернення прокурора до суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не можуть тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду відповідного суб`єкта владних повноважень, свобода розсуду якого та можливість діяти певним чином встановлені законом.
Тобто звертаючись до суду (цивільної, господарської, адміністративної юрисдикції), прокурор не здійснює власні функції, пов`язані з наглядом за додержанням і застосуванням законів, а виконує допоміжну (субсидіарну) роль, якщо усупереч вимогам закону відповідний компетентний орган не здійснює свої повноваження щодо захисту інтересів держави або робить це неналежно.
Незалежно від того, хто саме звернувся до суду, - орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах, чи прокурор - у судовому процесі (за правилами цивільного, господарського або адміністративного судочинства) держава бере участь у справі як позивач, а відповідний орган (незалежно від наявності в нього статусу юридичної особи) або прокурор здійснюють процесуальні дії на захист інтересів держави як суб`єкта процесуальних правовідносин.
Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах [див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц (пункт 69)].
Звертаючись до суду з позовом у цій справі, прокурор обґрунтував необхідність захисту інтересів держави тим, що в межах відносин з розпорядження землями територіальної громади Черкаська міська рада прийняла рішення від 17.11.2016, яким змінила цільове призначення земельних ділянок (із земель водного фонду на землі житлової та громадської забудови), за твердженням прокурора, з порушенням встановленої законом процедури. Тому прокурор вважав, що Черкаська міська рада повинна бути відповідачем у цій справі. Водночас прокурор визначив себе як позивача з мотивів відсутності органу державної влади, уповноваженого здійснювати контроль за використанням земельних ділянок всіх форм власності, стверджуючи, що Держгеокадастр не наділений законом правом на звернення до суду з позовом про скасування рішень органу місцевого самоврядування.
Станом на час звернення прокурора до суду із цим позовом (29.10.2018) стосовно спірних правовідносин діяло таке правове регулювання.
Згідно із частиною другою статті 5 та частиною першою статті 13 Конституції України носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.
Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
Відповідно до частин першої та другої статті 2 Земельного кодексу України (далі -ЗК України) земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.
Згідно із частинами першою та другою статті 83 ЗК України землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю. У комунальній власності перебувають: а) усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності; б) земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна комунальної власності незалежно від місця їх розташування.
У статті 12 ЗК України зазначено, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема: розпорядження землями територіальних громад; здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства.
За правилами частин першої та другої статті 20 ЗК України віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.
Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
У цій справі прокурор самостійно обґрунтував, що порушення законних інтересів держави він убачає у незаконній зміні категорії земель за цільовим призначенням без додержання встановленої законом процедури, чим зумовлено її подальшу забудову малоповерховими житловими будинками, а не використання в рекреаційних потребах, шляхом розміщення готельного комплексу з можливістю використання всією територіальною громадою міста Черкаси.
Отже, фактично прокурор подав позов для усунення помилки, яку, на думку прокурора, допустив орган місцевого самоврядування при здійсненні його власних функцій у земельних відносинах.
Разом з тим Конституція України містить низку фундаментальних положень щодо здійснення державної влади, якими передбачено, зокрема, таке: права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави (частина друга статті 3); в Україні визнається і діє принцип верховенства права (стаття 8); органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19).