П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 липня 2024 року
м. Київ
Справа № 990/156/23
Провадження № 11-90заі24
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Желєзного І. В.,
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Короля В. В., Кривенди О. В., Мартєва С. Ю., Мазура М. В., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткача І. В., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.,
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 квітня 2024 року (судді Коваленко Н. В., Бучик А. Ю., Єзеров А. А., Чиркін С. М., Рибачук А. І.) у справі № 990/156/23 за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя про визнання протиправною бездіяльності, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та за час недопуску до виконання повноважень,
УСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог
1. У липні 2023 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП), у якому з урахуванням уточнених позовних вимог просив:
- визнати протиправною бездіяльність ВРП, яка полягає в невиплаті йому, ОСОБА_1, середнього заробітку за час вимушеного прогулу за період з 02 серпня 2019 року до 04 листопада 2021 року;
- визнати протиправною бездіяльність ВРП, яка полягає в недопуску ОСОБА_1 до продовження виконання ним повноважень члена ВРП після набрання законної сили рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 грудня 2020 року у справі № 9901/481/2019, тобто з 05 листопада 2021 року до 13 травня 2023 року;
- визнати протиправною бездіяльність ВРП, яка полягає в невиплаті ОСОБА_1 середнього заробітку за час недопуску до продовження виконання повноважень як члена ВРП за період з 05 листопада 2021 року по 13 травня 2023 року;
- стягнути з ВРП на користь ОСОБА_1 7 525 031,60 грн середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 02 серпня 2019 року по 04 листопада 2021 року та 4 941 215,44 грн середній заробіток за час недопуску до продовження виконання повноважень члена ВРП за період з 05 листопада 2021 року по 13 травня 2023 року.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
2. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою 24 квітня 2024 року задовольнив клопотання ВРП, позов ОСОБА_1 залишив без розгляду на підставі пункту 8 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
3. Судове рішення мотивовано тим, що ОСОБА_1 оскаржує бездіяльність ВРП, яка, на його думку, мала протиправний характер й призвела до невиплати йому грошової винагороди члена ВРП, а тому спір у цій справі пов`язаний з діяльністю позивача на посаді члена ВРП, що в розумінні пункту 17 частини першої статті 4 та частини п`ятої статті 122 КАС України є спором щодо проходження позивачем публічної служби.
4. У цій справі спірні правовідносини врегульовані статтею 131 Конституцією України, Законом України "Про судоустрій і статус суддів" та Законом України "Про Вищу раду правосуддя" як спеціальними актами законодавства, якими визначено особливий порядок призначення членів ВРП на цю посаду, набуття ними відповідних повноважень, проходження такого виду публічної служби, зокрема й стосовно порядку нарахування і виплати винагороди, визначення її розміру, зарахування та відрахування зі штату вказаного органу, визначено вичерпний перелік підстав для звільнення з такої служби, її припинення, а також суб`єктів, які уповноважені приймати відповідні рішення з цих питань, встановлено конкретні обставини, без можливості їх розширеного тлумачення, з настанням яких повноваження члена ВРП припиняються.
5. У зв`язку з наведеним суд першої інстанції відхилив доводи позивача про те, що на спірні правовідносини поширюються правила статті 233 Кодексу законів про працю України в частині обрахування строку звернення до суду з цим позовом. Оскільки такі норми є загальними і не мають переваги над нормами, які безпосередньо врегульовують правовідносини, пов`язані з діяльністю на посаді члена ВРП, призначення на вказану посаду, звільнення з неї, встановлюють строк звернення до суду у спорах, які виникають у таких відносинах.
6. Суд першої інстанції зазначив, що у цій справі (в частині обчислення строку звернення до суду з цим позовом) потрібно застосовувати правила частини п`ятої статті 122 КАС України, які є спеціальними й у цьому конкретному випадку мають перевагу над нормами статті 233 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України), які регламентують строк звернення до суду за вирішенням трудового спору, не пов`язаного з прийняттям на публічну службу, її проходженням і звільненням з неї, припиненням такої служби.
7. Ураховуючи зазначене, суд першої інстанції дійшов висновку, що для звернення до суду з цим позовом щодо визнання протиправної бездіяльності ВРП законом встановлено місячний строк, який визначений у частині п`ятій статті 122 КАС України,який обраховується з дня, коли особа дізналась або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
8. У позивача виникло право оскаржити бездіяльність відповідача в судовому порядку саме з 04 листопада 2021 року, однак у встановлений законом строк це право не було реалізовано. Позивач звернувся до адміністративного суду лише наприкінці липня 2023 року.
9. Вимога позивача про стягнення на його користь коштів з відповідача є похідною від вимог про визнання протиправної бездіяльності, оскільки є взаємопов`язаною і не може бути вирішена окремо від зазначених вимог позовної заяви.
Короткий зміст та обґрунтування вимог, наведених в апеляційній скарзі
10. В апеляційній скарзі представник позивача - адвокат Кучер В. М. просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 квітня 2024 року та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
11. НА обґрунтування доводів апеляційної скарги представник позивача зазначив, що висновки суду першої інстанції є помилковими, а судове рішення постановлене з неправильним застосуванням норм права, що призвело до безпідставного залишення позову без розгляду.
12. На думку представника позивача, позовні вимоги про визнання протиправною бездіяльність, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та середнього заробітку за час недопуску до продовження виконання повноважень є вимогами, пов`язаними з недотриманням законодавства про оплату праці, а тому строк звернення до суду з такими вимогами не охоплюються частиною п`ятою статті 122 КАС України.
Представник позивача вважає, що строк у спірних правовідносинах врегульований частиною другою статті 233 КЗпП України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин). Суд першої інстанції помилково не врахував правові висновки, які викладені у постановах Верховного Суду від 19 січня 2023 року у справі № 460/17052/21, від 06 квітня 2023 року у справі № 260/3564/22, від 25 квітня 2023 року у справі № 380/15245/22, 07 вересня 2023 року у справі № 280/1340/23 та постанову Великої Палати Верховного Суду від 08 лютого 2022 року у справі № 755/12623/19.
Рух апеляційної скарги
13. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 15 травня 2024 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 квітня 2024 року, а ухвалою від 05червня 2024 року призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників.
Позиція учасників справи щодо апеляційної скарги
14. Від сторони відповідача надійшов відзив на апеляційну скаргу, у якому представник ВРП просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржувану ухвалу - без змін. Зазначає про те, що суд першої інстанції дійшов правильних висновків, що позивач пропустив місячний строк звернення до суду із цією позовною заявою.
15. Відповідач звертає увагу, що основною позовною вимогою у цій справі є визнання протиправною бездіяльність ВРП, а вимога про стягнення коштів є похідною, а тому у спірних правовідносинах необхідно застосовувати строки, які визначені частиною п`ятою статті 122 КАС України.
16. На думку представника ВРП, твердження представника позивача є помилковими, а висновки суду першої інстанції є правильними.
Установлені судом першої інстанції та матеріалами справи обставини
17. Суд першої інстанції встановив, що Указом Президента України від 13 травня 2019 року № 217/2019 "Про призначення члена Вищої ради правосуддя" ОСОБА_1 призначено членом ВРП.
18. Указом Президента України від 10 червня 2019 року № 359/2019 "Про скасування Указу Президента від 13 травня 2019 року № 217/2019" скасовано Указ Президента України, яким ОСОБА_1 призначено на посаду члена ВРП.
19. 26 липня 2019 року голова ВРП видав наказ № 360-к "Про відрахування зі штату члена Вищої ради правосуддя ОСОБА_1", яким члена ВРП ОСОБА_1 відраховано 02 серпня 2019 року зі штату ВРП.
20. Вважаючи наказ ВРП від 26 липня 2019 року № 360-к незаконним, позивач звернувся до Верховного Суду з адміністративним позовом, в якому просив: визнати протиправним та скасувати наказ ВРП від 26 липня 2019 року № 360-к "Про відрахування зі штату члена Вищої ради правосуддя ОСОБА_1"; поновити ОСОБА_1 на посаді члена ВРП; рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді члена ВРП допустити до негайного виконання.
21. Рішенням Верховного Суду від 10 грудня 2020 року у справі № 9901/481/19 позов ОСОБА_1 задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано наказ голови ВРП від 26 липня 2019 року № 360-к "Про відрахування зі штату члена Вищої ради правосуддя ОСОБА_1". В задоволенні інших вимог відмовлено.
22. Постановою Великої Палати Верховного Суду від 04 листопада 2021 року в справі № 9901/481/19 апеляційну скаргу ВРП залишено без задоволення. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 грудня 2020 року залишено без змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права, які підлягають застосуванню
23. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
24. Статтею 43 Конституції України визначено, що кожен має право, зокрема, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом. Право на своєчасне одержання винагороди за працю захищається законом.
25. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
26. Частиною першою статті 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду за захистом, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
27. За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
28. Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо, оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРП.
29. У цій справі позивач звернувся до суду з позовом, в якому, визначаючи два спірних періоди, просить, зокрема: визнати протиправною бездіяльність ВРП, яка полягає в невиплаті йому середнього заробітку за час вимушеного прогулу за період з 02 серпня 2019 року по 04 листопада 2021 року (тобто середнього заробітку за час вимушеного прогулу в період з дня відрахування зі штату до дня ухвалення рішення про поновлення на посаді на підставі частини другої статті 235 КЗпП України); визнати протиправною бездіяльність ВРП, яка полягає в невиплаті йому середнього заробітку за час недопуску до продовження виконання повноважень як члена ВРП за період з 05 листопада 2021 року по 13 травня 2023 року (тобто середнього заробітку за період невиконання рішення про поновлення на посаді на підставі статті 236 КЗпП України); стягнути з ВРП на користь його користь відповідні суми.
30. Правовою проблемою, яка постала перед Великою Палатою Верховного Суду як судом апеляційної інстанції у цій справ, є вибір правової норми, яка підлягає застосуванню при визначені строку для звернення до суду за вирішенням цього спору.
31. Надаючи оцінку доводам апеляційної скарги щодо дотримання позивачем строку звернення до суду з цим позовом, Велика Палата Верховного Суду передусім виходить з того, що спір щодо визнання протиправною бездіяльність ВРП, яка полягає у невиплаті середнього заробітку за час вимушеного прогулу, а також середнього заробітку за час недопуску до продовження виконання повноважень після прийняття судового рішення про поновлення на посаді по своїй суті є спором про стягнення неотриманих сум за оплату праці за період, в який посадова особа не виконувала свої обов`язки з вини роботодавця, тобто є спором про недотриманням роботодавцем законодавства про оплату праці.
32. Суд першої інстанції, постановляючи оскаржувану у цій справі ухвалу, керувався правилами Кодексу адміністративного судочинства України, зокрема частиною п`ятою статті 122 КАС України.
33. За містом частини першої статті 122 КАС України адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
34. Отже, положення наведеної норми допускають при вирішенні справ в порядку адміністративного судочинства застосування строків, визначених не тільки КАС України, а й іншими законами.
35. Частиною п`ятою статті 122 КАС України передбачено, що для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.
36. Водночас положення статті 122 КАС України не містять норми, які б врегульовували порядок звернення осіб, які перебувають (перебували) на публічній службі, до адміністративного суду у справах про стягнення належної їм заробітної плати (середнього заробітку за час вимушеного прогулу та за час недопуску до продовження виконання повноважень) у разі порушення законодавства про оплату праці.
37. В судовій практиці усталеним є підхід щодо застосування приписів КЗпП України у разі неврегульованості нормами спеціального законодавства правовідносин щодо проходження публічної служби, у яких виник спір. Такий підхід відповідає висновкам Конституційного Суду України, сформульованим у рішенні від 07 травня 2002 року № 8-рп/2002, за змістом якого при розгляді та вирішенні конкретних справ, пов`язаних зі спорами щодо проходження публічної служби, суд, встановивши відсутність у спеціальних законах норм, може застосовувати норми КЗпП України, у якому визначені основні трудові права працівника.
38. Так, відповідно до частини другої статті 233 КЗпП України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, тобто до змін, внесених згідно із Законом України від 01 липня 2022 року № 2352-IX) у разі порушення законодавства про оплату праці працівник має право звернутися до суду з позовом про стягнення належної йому заробітної плати без обмеження будь-яким строком.
39. Законом України від 01 липня 2022 року № 2352-IX, який набрав чинності з 19 липня 2022 року, частини першу і другу статті 233 КЗпП України викладено в такій редакції:
"Працівник може звернутися із заявою про вирішення трудового спору безпосередньо до суду в тримісячний строк з дня, коли він дізнався або повинен був дізнатися про порушення свого права, крім випадків, передбачених частиною другою цієї статті.
Із заявою про вирішення трудового спору у справах про звільнення працівник має право звернутися до суду в місячний строк з дня вручення копії наказу (розпорядження) про звільнення, а у справах про виплату всіх сум, що належать працівникові при звільненні, - у тримісячний строк з дня одержання ним письмового повідомлення про суми, нараховані та виплачені йому при звільненні (стаття 116)".
40. Отже, до 19 липня 2022 року КЗпП України не обмежував будь-яким строком право працівника на звернення до суду з позовом про стягнення належної йому заробітної плати. Після цієї дати строк звернення до суду з трудовим спором, у тому числі про стягнення належної працівнику заробітної плати, обмежений трьома місяцями з дня, коли працівник дізнався або повинен був дізнатися про порушення свого права (частина перша статті 233 КЗпП України).
41. Норми статті 233 КЗпП України є нормою матеріального права, яка визначає строк судового захисту права працівника у разі порушення законодавства про працю. Вказана норма поширює свою дію на всіх працівників та службовців підприємства, установи, організації та незалежно від характеру їх трудової діяльності, у тому числі на осіб, які проходять публічну чи державну службу.
42. Велика Палата Верховного Суду при вирішення питання про те, положення якої норми підлягають застосуванню у питання визначення строку звернення до суду у справах, пов`язаних з порушенням закону про оплату праці у публічно-правових відносинах, враховує, що існування колізії у застосуванні національними судами положень КАС України та КЗпП України при визначені строків звернення до суду була предметом оцінки Європейського Суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), а саме: стверджуваного непослідовного та непередбачуваного способу, в який національні суди зрештою відмовили у задоволенні вимоги заявника щодо перерахунку виплати грошового забезпечення.
43. ЄСПЛ встановив у рішенні "Статівка проти України" від 07 вересня 2023 року (заява № 64305/12), що 15 лютого 2012 року апеляційний суд скасував постанову від 13 грудня 2011 року та залишив позов без розгляду на тій підставі, що заявник пропустив строк для подання такого позову. Суд ухвалив, що посилання суду нижчої інстанції на частину другу статті 233 Кодексу законів про працю України було помилковим, оскільки, на його думку, це положення стосувалося лише наявної заборгованості, а не оскаржуваної заборгованості. Натомість він посилався на частину другу статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України, яка передбачала шестимісячний строк для подання адміністративних позовів.
44. Заявник подав касаційну скаргу до Вищого адміністративного суду України (далі - ВАСУ), стверджуючи, що висновок апеляційного суду про незастосовність частини другої статті 233 Кодексу законів про працю України був неправильним, зокрема, з огляду на його остаточну ухвалу від 07 жовтня 2011 року, в якій він встановив, що це положення було застосовним у його справі. Він також посилався на інші подібні справи, в яких національні суди, у тому числі ВАСУ, не залишали без розгляду позовні заяви на тій підставі, що вони були подані поза межами встановленого строку.
45. ЄСПЛ у своєму рішенні нагадав, що право на суд, одним з аспектів якого є право на доступ до правосуддя, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарги. Однак ці обмеження не повинні перешкоджати здійсненню цього права у спосіб або такою мірою, за яких буде порушена його суть. Вони повинні переслідувати законну мету, і має існувати розумна пропорційність між застосовними засобами та метою, якої прагнуть досягти. Норми, які регулюють строки подання скарг, безсумнівно, спрямовані на забезпечення належного здійснення правосуддя та юридичної визначеності. Зацікавлені сторони мають розраховувати на застосування таких норм. Проте відповідні норми або їх застосування не повинні перешкоджати використанню сторонами у справі доступних засобів юридичного захисту (див. рішення у справах "Мельник проти України" (Melnyk v. Ukraine), заява № 23436/03, пункти 22 і 23, від 28 березня 2006 року, та "Кравченко проти України" (Kravchenko v. Ukraine), заява № 46673/06, пункти 41 і 42, від 30 червня 2016 року).