ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 липня 2024 року
м. Київ
справа № 320/2789/23
провадження № К/990/37980/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Заступника керівника Київської обласної прокуратури
на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 23.03.2023 (суддя Лисенко В.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.10.2023 (головуючий суддя Бєлова Л.В., судді Аліменко В.О., Грибан І.О.)
у справі №320/2789/23
за позовом Заступника керівника Білоцерківської окружної прокуратури Київської області в інтересах держави в особі Служби у справах дітей виконавчого комітету Ковалівської сільської ради
до Відділу освіти виконавчого комітету Ковалівської сільської ради
про визнання протиправною бездіяльності і зобов`язання вчинити дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. У лютому 2023 року Заступник керівника Білоцерківської окружної прокуратури Київської області в інтересах держави в особі Служби у справах дітей виконавчого комітету Ковалівської сільської ради, звернувся до суду першої інстанції з позовом, у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Відділу освіти виконавчого комітету Ковалівської сільської ради Білоцерківського району Київської області щодо ненарахування та невиплати випускникам 2021-2022 років Вінницько-Ставської гімназії Ковалівської сільської ради, Мар`янівського закладу загальної середньої освіти Ковалівської сільської ради, Опорного закладу загальної середньої освіти "Ковалівський ліцей", Пшениченської гімназії Ковалівської сільської ради, які мали статус дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги у розмірі 6 прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, передбаченої частиною 7 статті 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування";
- зобов`язати Відділ освіти виконавчого комітету Ковалівської сільської ради Білоцерківського району Київської області нарахувати та виплатити всім випускникам 2021-2022 років Вінницько-Ставської гімназії Ковалівської сільської ради, Мар`янівського закладу загальної середньої освіти Ковалівської сільської ради, Опорного закладу загальної середньої освіти "Ковалівський ліцей", Пшениченської гімназії Ковалівської сільської ради, які мали статус дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразову грошову допомогу у розмірі 6 прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, передбачену частиною 7 статті 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" у розмірі, встановленому Законом України "Про Державний бюджет України на 2021 рік" та "Про Державний бюджет України на 2022 рік".
2. Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 23.03.2023, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.10.2023, позовну заяву Заступника керівника Білоцерківської окружної прокуратури Київської області в інтересах держави в особі Служби у справах дітей виконавчого комітету Ковалівської сільської ради до Відділу освіти виконавчого комітету Ковалівської сільської ради про визнання протиправною бездіяльності і зобов`язання вчинити дії повернуто позивачеві.
3. Не погодившись з такими ухвалою та постановою, Заступник керівника Київської обласної прокуратури звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 23.03.2023 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.10.2023 і направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
4. Відзивів на касаційну скаргу не надійшло. Копію ухвали Верховного Суду від 16.11.2023 про відкриття касаційного провадження направлено учасникам справи засобами поштового зв`язку та через підсистему "Електронний суд".
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що звернення Заступника керівника Білоцерківської окружної прокуратури до суду із цим позовом обґрунтовано бездіяльністю Служби у справах дітей виконавчого комітету Ковалівської сільської ради у сфері охорони дитинства та забезпечення соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.
6. Прокурор зазначив, що Служба у справах дітей виконавчого комітету Ковалівської сільської ради здійснює повноваження щодо дітей, які перебувають на її первинному обліку та не заперечує щодо звернення до суду із цим позовом, однак самостійно питання нарахування та виплати одноразової грошової допомоги дітям-сиротам та дітям, позбавленим батьківського піклування, після закінчення навчальних закладів, перед компетентними органами не порушувала.
7. Прокурор вважає, що, з огляду на виключну соціальну важливість ролі держави у сфері захисту прав дітей та нездійснення уповноваженим органом відповідних функцій свідчить про виникнення у нього виключного права на звернення до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
8. Повертаючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що прокурором не надано належного обґрунтування права на звернення до суду із цим позовом у випадках, визначених статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", оскільки відсутні докази неможливості захисту прав та інтересів дітей як ними самостійно, так і через законних представників.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
9. В обґрунтування касаційної скарги скаржник посилається на те, що суди першої та апеляційної інстанції, повернувши законний та обґрунтований позов прокурора з формальних підстав, фактично позбавили державу в особі Служби у справах дітей Ковалівської сільської ради можливості виконати конституційний обов`язок щодо забезпечення прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування на отримання одноразової грошової допомоги, передбаченої ст. 8 Закону України "Про забезпечення організаційно- правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування".
Судами обох інстанцій не враховано, що на Службу у справах дітей виконавчого комітету Ковалівської сільської ради покладається обов`язок захисту прав і свобод дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування. І, знаючи про порушення прав таких дітей, Служба у справах дітей Ковалівської сільської ради зобов`язана була вжити заходів до їх захисту. У зв`язку з тим, що уповноваженим державою органом у спірних правовідносинах (Службою у справах дітей виконавчого комітету Ковалівської сільської ради) не вжито заходів до захисту прав дітей, у прокурора виник обов`язок звернутися до суду з вказаним позовом.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
10. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, керується таким.
11. Згідно із частиною першою статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює:
1) підтримання публічного обвинувачення в суді;
2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;
3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
12. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
13. Абзацами першим та другим частини другої статті 23 Закону № 1697-VII визначено, що прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист.
14. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
15. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
16. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци перший та другий частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII).
17. Згідно із частиною четвертою статті 23 Закону № 1697-VII наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
18. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
19. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи його законним представником або суб`єктом владних повноважень.
20. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
21. У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
22. При цьому, підпунктом 37 пункту 5 Розділу XII Прикінцевих положень Закону № 1697-VII було внесено зміни до статті 13 Закону України від 23.12.1997 № 776/97-ВР "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини", пункт 10 якої було викладено в новій редакції:
" 10) з метою захисту прав і свобод людини і громадянина особисто або через свого представника в установленому законом порядку:
звертатися до суду про захист прав і свобод осіб, які через фізичний стан, недосягнення повноліття, похилий вік, недієздатність або обмежену дієздатність неспроможні самостійно захистити свої права і свободи; брати участь у судовому розгляді справ, провадження в яких відкрито за його позовами (заявами, клопотаннями (поданнями);
вступати у справи, провадження в яких відкрито за позовами (заявами, клопотаннями (поданнями) інших осіб, на будь-якій стадії їх судового розгляду;
ініціювати незалежно від його участі у судовому провадженні перегляд судових рішень".
23. Інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація інтересів держави, особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 у справі №815/724/15, від 28.01.2021 у справі №380/3398/20, від 05.10.2021 у справі №380/2266/21, від 02.12.2021 у справі №320/10736/20 та від 23.12.2021 у справі №0440/6596/18 та інших.
24. При цьому, громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. При цьому, Основним Законом України (статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.
25. Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. З наведеного констатується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.
Це відповідає правовим позиціям, викладеним у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19, підстав для відступу від яких колегія суддів не вбачає.
26. Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє (бездіє) або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії (бездіяльність), що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17.07.2022 у справі №910/5201/19.
27. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів.
28. Із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 № 3-рп/99).
29. Відповідно до правового висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 13.02.2019 у справі № 810/2763/17, за загальним визначенням "публічним інтересом" є важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби, які відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами публічної адміністрації; тобто публічний інтерес є не чим іншим, як певною сукупністю приватних інтересів.
30. Колегія суддів звертає увагу, що аналіз положень частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;